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第四章 浩然敬老院的定位與功能
在分析浩院的績效之前，我們需要先釐清其功能與定位，本章在介紹研 究個案浩然敬老院的功能定位，共分三節，第一節先就浩院本身的發展沿革 與現況作概要性的介紹，第二節簡介浩院的服務項目內容與近年評鑑成果，
第三節則分析浩院目前的功能與定位。
第一節 浩然敬老院的發展與現況
浩院前身為陽明山管理局轄下之敬老院，創立於民國 57 年 10 月，至民 國 63 年陽明山管理局歸併臺北市後，改稱為「廣慈博愛院陽明敬老所」，當 時只有平房 8 棟，收容量僅 120 人。臺北市政府社會局為因應高齡化社會之 來臨及提供長者舒適的安養環境，於民國 67 年籌訂中程計畫，就地拆除平 房改建大樓，並層奉行政院核定於 75 年 2 月 1 日正式成立「臺北市立浩然 敬老院」，最大收容量為 600 人，民國 86 年為照護就地老化長者之需，設置 養護床位 100 床，目前因民國 91 年 SARS 事件設置隔離專區，變更為養護床 位 86 床，安養床位 514 床，合計 600 床。
臺北市立浩然敬老院截至 97.08.31 止，照顧院民人數計有 523 人，其 中男性 390 人（74.56％），女性 133 人（25.44％），包含有夫妻 26 對。院 民平均年齡：男性 79.7 歲，女性 82.7 歲，總平均 80.5 歲，平均在院時間 為 7 年 4 個月。從表 4-1 可看出，浩院自近年院民人數有逐年遞減的趨勢，
除了 94 年以及 96 年因應廣慈博愛院裁撤的院民遷移，進住人數有明顯增加
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外，近年來的平均入出院人數均呈負成長，自民國 91 年 623 人到 97 年 8 月 底 521 人，6 年來已減少院民人數 100 人，可見院民老化凋零之速度。
表 4-1 浩院近六年迄今院內人數比較表 時間 收容
總人數 男 女 入院 人數
退院
（含轉介）
人數
死亡 人數 90.12.31 621 425 196 41 23 57 91.12.31 597 413 184 38 13 49 92.12.31 537 367 170 30 25 63 93.12.31 518 362 156 46 14 49 94.12.31 538 378 160 85 16 49 95.12.31 526 381 145 53 14 51 96.12.31 555 417 143 90 13 48 97.08.31 523 390 133 22 13 40
資料來源：機關文件修正
有別於一般對於老人機構或營利組織的成本效益分析，本研究的對象為 公費安養機構，收容照顧對象為孤苦無依、無直系血親卑親屬的低收入戶老 人，其性質不僅為老人機構，亦是社會福利救濟機構，故機構存在之效益並 無法單純以量化指標呈現，仍需考慮其社會福利的層面。此外，浩院目前屬 於安養與輕養護結合之大型機構，其機構規模不僅與一般小型機構有別，性 質上也非單純之安養機構。
本文所要探討公費安養機構的成本效能與政策定位之個案─浩然敬老 院，曾於 90、93、96 年連續三度獲得內政部評鑑優等，其堪稱為老人安養 機構之模範，在此前提下，本研究略過機構評鑑指標的績效標準，而以其特
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的營運做政策上的定位。由於公費安養的照顧對象是低收入戶無對外收費的 消費關係，其效益的評估不能以一般私立機構的營運收入來衡量，且公費安 養存在某些看不見的績效(例如：緊急安置系統)，因此，本研究所採取的研 究方式以機構文件資料及人員訪談為主，輔以作者曾於浩院服務 4 年餘之參 與經驗，對浩院做一綜合性的效能評估。
綜合觀察目前我國的公費安養機構，其共同的特質包括以下幾點：
一、 機關屬性：公費安養機構本身是老人福利機構，同時也是屬於主管機 關轄下的行政機關，其經費來源主要為主管機關編列之年度預算，人 員以經過國家考試之公務人員為主。
二、 住民福利：公費安養老人均有低收入戶資格，於各機構中除了有免費 食宿的安置外，另享有每月零用津貼等福利，其金額按照主管機關之 預算編列額度不一。
三、 進住條件：公費安養機構的進住條件大都有以下共同要件：
1. 需設籍並實際居住該縣市(或為中華民國國民) 2. 年齡限制：需年滿 65 歲(或 60 歲不等)。
3. 需具有低收入戶資格。
4. 需生活能自理。
5. 須無扶養義務人親屬或扶養義務之親屬無扶養能力(孤苦無依無謀 生能力)。
6. 須無法定傳染病或精神疾病。
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7. 其他特殊原因，例如家庭暴力、遭子女遺棄之老人的緊急安置。
浩院具備以上幾項特質，對院民的照顧與福利在政府預算的支持下也是 相當充足，包括食衣住行的生活照顧、多樣的文康育樂活動、許多宗教及志 願服務團體的支援等，健康照顧方面，平時院內有合約醫師門診，有專業醫 護人員服務，病痛時有緊急送醫流程，身心機能老化另有養護區可直接轉 入，兼顧到了院民身心靈的各項需求。在實際福利給予上，原則上每月可領 取 4000 元零用金、1000 元水果費、500 元服裝代金，另外三節有不定額之 外捐加菜金慰問金，每年重陽敬老禮金 1000 元、生日有壽星禮金 500 元，
如因健康狀況不佳住院，三節另有住院慰問金 500 元，由此可見院民在食宿 不予匱乏的前提下，手上仍能擁有相當充足的現金給予。
為了提供院民以上的福利待遇和服務措施，以及維持機構本身所需的人 事、設備等經費，浩院每年均須編列近 2 億元的預算來執行，其營運效能就 臺北市機關為民服務考核以及內政部老人福利機構評鑑的結果來看均能獲 得優良的成績，顯示浩院無論作為行政機關或老人福利機構均能獲得考核或 評鑑的肯定，然而，就公費安養機構本身的政策定位和功能發揮上，浩院是 否在老人福利政策網絡中扮演了積極且有效能的角色，還值得更進一步的探 討。
第二節 浩然敬老院的服務內容與評鑑績效
浩院提供的服務項目雖然可以簡化為對院民的照顧服務，但其內容卻相
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援和心靈生活的滿足。提供服務的也不僅限於浩院的員工，還包括許多宗教 慈善團體的志工和他們帶入浩院的資源。
若以浩院所屬的內部單位來劃分，其分別所屬的服務項目包括：院民生 活照顧、福利服務與醫療保健三大類。浩院的致中致和敬老組負責的就是食 衣住行等生活方面的照顧和服務；社會工作組負責院民入出院申請、文康活 動辦理、諮詢服務、個案及團體輔導、志願服務、資源結合與運用、接待參 觀等事項；保健養護組主責全院醫療感控措施，以及養護院民的照顧。另外 行政管理組則是辦理院內硬體設施的修繕、工程採購等庶務性業務，與人 事、會計、政風等單位均屬行政機關的特徵，是一般民間機構所沒有的內部 單位編制。
近年浩院對院民的服務獲得許多肯定，尤其在內政部評鑑制度下，於 90、93、96 年連續三度獲得內政部老人福利機構評鑑優等，評鑑內容依項目 簡述如下：
壹、行政組織與經營管理
浩院有行政機關資源與人力編制上的優勢，在行政制度上配合老人福利 法規與院方本身的入出院辦法與行政規則，對於各項事務均訂有處理流程，
機構文書與資訊處理透過專責人員的分工可做到相當完善，包括各項數據、
報局表單都已資訊化作線上處理，可隨時下載作統計分析。文書檔案則有專 門的收發人員以公文處理流程分類保管，確保檔案調閱流程的順暢與保存的 完整。
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在財務管理方面，浩院每年編有社會局所屬機關的年度預算，沒有一般 民間機構為了營利與生存的財務問題，另外浩院也接受外界捐贈，彌補預算 列上的不足並且提供院民更優質的服務。財務管理則有機關的會計、出納人 員管控預算收支，並設有捐款專戶定期對外公告捐款資訊公開徵信。
在人力資源上，浩院以行政機關的組織編制，配合老人福利法與老人機 構設置基準的規定，在護理、社工、照顧服務員與老人的比例上均符合標準。
院內員工有考核及績效獎勵制度，並辦理各項定期與不定期的訓練。
貳、生活照顧及專業服務
在社工部分，浩院對新進院民定有一套適應輔導措施，個案管理上均有 其個案紀錄、個案服務計畫，針對特殊的院民會辦理特殊個案研討、並辦理 支持性團體以幫助特殊狀況的院民。另外，浩院在活動辦理上則是相當多 元，有全院性的節慶活動、慶生會、旅遊活動，區域性的日常聯誼或是依照 長者興趣舉辦的社團活動，也結合的許多的志願服務團體及社會資源。
在護理部分，除了建立每位院民的個人病歷檔案，也發給每位院民一本
「健康護照」，由合作醫院醫師將院民平時的病例、病史、用藥紀錄等資料 填入，以利院民在就醫時可快速幫助醫師瞭解病情。
参、環境設施及安全維護
浩院是以二棟大樓組成的高樓層高密度安養空間，安養房 2 人一房，雖
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然在總樓地板面積、平均居住空間上符合老人福利設置標準，且均增設無障 礙設施，但 70 年代建築至今已顯有些老舊，在修繕維護上較費工夫。
值得一提的是浩院在環境衛生與防疫安全上規劃的相當完善，自從 92 年 SARS 事件增設隔離區後，院方對全體人員的防疫及作相當密集嚴格的監 控，包括入院需量體溫、發燒通報、樓層掃具區隔等，對於生病或住院院民 返院有傳染之虞者，另外安排隔離區或觀察室居住。
肆、權益保障
浩院為公費安養機構，與院民無訂定收費之契約，但對於院民的權益與 院內秩序的維持，仍有許多措施，包括對特殊需求長者的評估與轉介、與院 民家屬的互動、定立生活公約、院民財物保管與死亡後遺體遺產的處理，均 有一定的作業規範和流程。尤其是公費院民死亡後，通常會有無繼承人的狀 況，必須透過民法遺產管理的程序向法院聲請，經過一定期間後才能將遺產 清算解繳國庫，如果涉及大陸繼承人的問題，還需依照二岸人民關係條例等 規定，由海基會驗證繼承人的身分和繼承意思表示，程序相當冗長繁瑣。
伍、改進創新
浩院除了做到基本的院民收容與生活照顧工作，最大的特點是引進了相 當多的社會資源，88 年起浩院開始與民間團體結盟提供院內長者各項服務。
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另外也與國立台北護理學院定期合作，提供實習機會以規劃特殊長者健康促 進計畫，達到雙方互利的成效。浩院也與鄰近社區保持良好互動，集結院內 長者與志工的力量走出社區關懷獨居老人，甚至安排長者到院外機構表演慰 問受刑人、托兒所等，使長者獲得的不只是生活上的照顧，更是心靈上的滿 足以及被尊重的人生價值。
第三節 浩然敬老院的功能定位
從浩院成立的年代來看，正是前述台灣光復後，在退除役官兵老化而許 多榮民之家成立的時空背景之中，其照顧以消極安養為主，是局部、零散的 選擇式社會福利取向的「軍公教老人國」（盧政春，1995：209－262；傅立 葉，1994）時代。當時浩院的進住條件不如今日嚴謹，老人福利法規也不如 今日完備，一切都以照顧救濟孤苦無依的弱勢老人為目的，且外省人的比例 明顯佔絕大多數。
直到 1990 年代，台灣逐步邁入老年化社會，老人福利法也正式上路施 行，台灣的老人福利制度也逐漸成型，浩院也在民國 83 年通過其入出院辦 法，明確訂定入院資格，將機構照顧收容對象界定在設籍台北市滿六個月、
年滿 60 歲且無扶養義務人之低收入戶老人（臺北市立浩然敬老院入（出）
院申請辦法第二條），浩院的角色也就更清楚的成為臺北市第二個公費老人 安養機構（第一個為廣慈博愛院）。
然而，因為當時法制觀念的不嚴謹，以致於許多特殊個案以例外條款的
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市府、里長或議員求助的管道，以「特殊事故」的身分進住成為公費安養機 構的院民，但實際上其審查的程序並不夠嚴謹，也沒有特殊事故原因消失後 的退場機制，以致形成後來諸多的進住資格問題。這樣的狀況在行政程序法 通過施行以後，已有明顯的改善，目前浩院在進住資格的審查上，除了審查 其低收入戶資格外，另外也向戶政機關回溯調閱其全部全戶資料，在確認無 扶養義務人並經過生活自理能力評估通過後，方得進住。
浩院的角色與功能經過這幾十年來的時間，隨著時空的背景而有所演 進，在 96 年廣慈博愛院裁撤之後，成為臺北市目前唯一的公費安養機構，
儘管大型公費安養機構在現今已不符合時代潮流和在地老化的趨勢，但浩院 對於孤苦無依、經濟弱勢的老人來說，依然是最有保障的居所，臺北市的老 年特殊或緊急個案，在有浩然的一天就不怕沒有安身之所，因此，我們可以 說浩院的角色和功能不僅僅是臺北市唯一照顧低收入戶老人的公費安養機 構，也是臺北市老人福利的最後一道防線和保障。
