第二章 由積極到消極之築路事業（1895-1925）
本章將探討日本領臺之初展開道路事業前的道路實況，以及日治初期以至 中期，道路事業由積極發展轉向消極退卻的過程。在此一過程中，官方的角色與 臺灣人之肆應為何？在官、民雙方的長期磨和下，推行道路事業的成果如何？希 望藉由分析道路事業之背景及其推動過程、動員民力的方式、臺灣人之肆應、築 路之成果等，給予適當的評價。第一節「修築道路之背景」 ，先究明清領時期道 路發展政策及其成果，以了解日治之初何以軍方、總督府皆急於推動道路事業。
第二節「路線之調查與事業之監督」 ，主要係探討官方為推動道路事業時的兩大 角色，一為派技術人員調查路線，二為監督計畫事業之進行。第三節「民力之徵 用與臺灣人之拒適」 ，究明總督府推動道路事業時如何徵用民力完成道路發展計 畫，以及築路過程中臺灣人的角色及其態度為何？第四節「築路之成果」 ，總結 此一時期道路發展的成果，並予以適當的評價。
第一節 修築道路之背景
一、清領時期的道路概況
（一）道路相關的法規
根據清國法規定，官設物、陵墓、道路橋樑、河道溝渠等 4 項公共工程由 工部管轄。清領時期，臺灣這些公共工程是由道臺衙門工房管轄。臺灣的工房是 和吏房、戶房、禮房、兵房、刑房並設，主管官衙、城隍、營舍、砲臺、倉庫、
道路、橋樑、河港、岸堤的修築；惟其中柵壕的興築是與兵房配合進行，水利的 修築是和戶房共同推動。
大清會典（卷 74 橋道）對於京師內外道路的規定如下：「直省坊衢之政，
各由地方有司掌之，禁侵占，時修理，其工要而費鉅者，並准動帑修造，報部（工 部）覈銷。」此規定雖然是針對直隷省，但由於其他省別無所據，大概亦據此一 規定行之。臺灣原屬福建省的一部分，後來雖獨立成為一省，但臺灣道路橋樑開 鑿的根據亦大體如是。依據嘉慶會典（卷 47）規定，各省道路橋樑之營繕分為 官修和捐修兩種。官修工程是先由地方官查明實況，向總督、巡撫申報後進行，
總督、巡撫可諮詢工部，報部覈銷。臺灣的營繕工程，工程費用超過 500 兩以上
的工程得到工部的認可後，得在國庫的補助下進行，同時，並可向人民募集捐款，
充當經費。 1
（二）道路事業推行概況
清領時期以前，臺灣已開發道路的地方只有臺南、鳯山間與臺南、嘉義間 而已，其他地區均未開發。 2 清領前期，清廷治臺是採取被動防制的消極政策，
為了防止「三年一小反，五年一大反」的臺灣成為反政府的淵藪，實施限制漢人 入臺、設置班兵制度、厲行封山政策、禁止臺灣築城等消極統治政策。 3 就道路 的修築而言，由於清廷官吏認為交通不備阻隔了土匪橫行之害，多不用心於道路 橋樑事業。1684（康熙 23）年設置一府三縣，此時最重要的縱貫道路是以臺灣 府（今臺南）為中心隨著臺灣西部的拓墾向南北兩端延伸。徵於舊有的記述，到 清廷領臺後 64 年即 1746（乾隆 11）年為止，興築的主要幹線道路僅有臺灣府到 莊內門（今旗山）43 公里，稱之為中路；臺灣府到西澎湖 208 公里，稱之為水 路；臺灣府到沙馬磯頭（今東港）302 公里，稱之為南路；臺灣府到北鷄籠（基 隆）408 公里，稱之為北路。乾隆末年再開通三貂嶺道路，1796（嘉慶元）年及 1811（嘉慶 16）年再次修繕此一道路。 4 此一時期道路開鑿的情形，實亦反映出 漢人移民在臺灣各地的開發實況。荷據與鄭氏時期，臺灣土地的開墾以南部為 主。清領以後，漸擴及中部、北部和臺灣南端，東部也有一些零星的開墾。從 1684 年清廷領臺，至 1760 年代的乾隆中期，經歷八、九十年的開墾，西部平原 多已開發。乾隆後期以降，移民拓墾的目標乃漸轉往東北部的宜蘭平原及南投縣 境內的埔里盆地等地， 5 道路的開拓亦大體隨著此一方向推進。
清領後期，隨著港埠開放、列強勢力的入侵，首次出現以「交通行政」推 動國家政策的大規模道路開鑿事業。1874 年牡丹社事件發生後，船政大臣沈葆 楨奉命渡臺督辦海防、調兵防禦。沈葆楨除奏請在北部增設臺北府，以平衡南北 地位的失調外，對臺灣前山（西部） 、後山（東部）的地形阻隔亦極思改善。為 防日軍窺伺後山，盤踞東部，乃有一連串所謂「開山撫番」的舉措，分北、中、
南三路同時進行，企圖打通前山、後山的通道。 6
劉銘傳主持臺政後，力求臺灣府縣的設置能使前山、後山分配均衡。故前 山由北到南共設 3 府，下轄 11 縣 3 廳；後山則設有直隸州，確立全臺灣府縣的 架構。隨著行政區劃的擴張，重要道路也隨之修築。1885 年，依劉銘傳的計畫 開鑿從臺北經景尾（今景美） 、坪林到宜蘭的道路，使原來必須迂迴北上再南下 的臺北、宜蘭道路得以直接東向連絡。1892 年，再改築基隆到淡水間的道路（本
1 藤井恭敬：《臺灣郵政史》，臺北：臺灣總督府民政部通信局，大正 7（1918）年，頁 50-60。
2 高育仁等修纂：《重修臺灣省通志》，卷 4 經濟志交通篇第 1 冊，南投市：臺灣省文獻委員會，
1993 年 1 月，頁 35。
3 黃秀政、張勝彥、吳文星著：《臺灣史》，臺北市：五南出版社，2002 年 2 月，頁 82-84。
4 木土局：《臺灣總督府土木事業概要》，大正 13（1924）年 12 月，頁 42-43。
5 黃秀政、張勝彥、吳文星著：前引書，頁 89-91。
6 施添福：〈開山與築路：晚清臺灣東西部越嶺道路的歷史地理考察〉，《師大地理研究報告》，第 30 期，1999 年 5 月，頁 65。
道路原是西班牙人開鑿） 。 7
清領時期臺灣的道路多是由地方住民共同負擔或是仰賴富豪縉紳義捐修 築，只有部分重要幹線才由國庫補助部分款項進行興築。以國庫進行開鑿者很 少，僅有為了統治、開拓臺灣東部而修築的下淡水溪左岸．臺東（經恒春）道、
枋寮．大武道、南投．玉里道、蘇澳．花蓮港道、集集．拔仔道，以及臺北．頭 圍道。此外，改築西班牙人創設的基隆．淡水道亦屬之。至於基隆．下淡水溪右 岸間、基隆．蘇澳間及臺北．淡水間的幹線道路，全為移民開拓或為富豪縉紳義 捐而成，清政府不過是在該路線中部分大河之渡船施行官渡制。 8
（三）道路品質欠佳
清領時期開鑿的道路品質究竟為何？以下就重要的縱貫道路與東西連絡道 路作一探究。日本領有臺灣之前，日本的參謀本部人員曾於清領末期調查臺灣的 縱貫道路及各地實況，並提出踏查報告，以下摘要道路相關部分作一觀察。由表 2-1-1 的資料可知，重要城市內外的路幅較寬，最少有 2-3 公尺，臺南府城內外 路幅甚至有 3-6、7 公尺，臺北府城內外新築的道路車馬可自由通行。彰化縣可 使用牛車向南輸出貨物，顯示南部的部分平原地區路幅較大。然而，這不過限於 縱貫道路上的少數地區，大部分的縱貫道路的路幅約僅 1 公尺，也就是兩人並肩 而即行有困難的寬度。就質地而言，全為砂礫道路，少數舖有礫石，且路況大都 不平坦。
表 2-1-1 日本參謀本部踏實清領末期臺灣路況報告表
項別
地名 戶口 人口 里程
（清里） 該地路況
基隆 2,000 街路路幅約 6 公尺，設有電報局、煤務局及海關 錫口街 1,000 6 從此地以西，道路平坦，路幅約 2-5 公尺
臺北府 12,000 30,000 12
府城內外新築的道路車馬可自由通行，但舊道路則無 法通行車馬
中壢 400 2,000 2 地質為砂礫道路，路幅甚狹，兩人無法並行
新車 13 從此地到新竹縣之間的道路凹凸不平
新竹縣 2,000 10,000 5 城內外道路路幅 2-3 公尺，且鋪有礫石
到舟頭 500 1,500 10
從新竹到此地道路較為平坦，路幅約 1 公尺，山砲通 過亦頗困難
通霄 12 附近的道路為沙土道路，路幅 1 公尺
房里 2
附近的道路寬廣，多沙礫地；到處都有溪流，行路甚 難
彰化縣 2,000 25,000 15 住民以農商為多，盛產米縠。以牛車將少數薪炭、木
7 藤井恭敬：前引書，頁 103-106。
8 木土局：《臺灣總督府土木事業概要》，大正 13（1924）年 12 月，頁 42-43。
材、布等運往南方
荊桐巷 附近道路平坦
三疊溪 400 1,500 10 附近道路路幅 2-3 公尺，路旁多沼澤叢原 嘉義縣 2,500 15,000 15 道路狀況與新竹縣相同
臺南府 12,000 130,000 8
城內外路幅 3-6、7 公尺，城內設有府廳、道臺、衙門、
鎮臺、通商局、電信局等
加禮頭 8
附近有道路向西南通往打狗，為黏土沙質道路，路幅 1 公尺
打狗 40 100 14
地面凹凸不平，是一開港地，灣內能行駛小型汽、帆 船，但不能停泊大船。設有 2、3 間洋行及電信局、海
關、英法領事館。
備註 1 清里=1/6 里；1 里=3.9273 公里。
資料來源：藤井恭敬：《臺灣郵政史》，頁 106-112。
至於沈葆楨進行「開山撫番」時所開鑿的道路，基本上是利用原住民歷經 漫長歲月所走出來的路徑，先後自南、北、中著手開築 13 條道路，其中，5 條 越山道路雖已動工但未開通。然而，已開通的 8 條連絡東西的越山道路中，大多 在短時間內即宣告廢棄。或因駐軍移紮，或因暴雨沖塌，或因地形險峻，但大多 是因原住民截殺。事實上，1877、1878 年以後，大部分的時間，臺灣東部只依 靠一條簡陋的人行步道與臺灣西部保持聯繫，先是恒春、卑南道，後是三條崙、
卑南道。 9 路幅約 1.5 到 3 公尺，乾季時可騎馬通過，但不少地方有陡坡，必須牽 馬而行。 10
由上可知，清領前期，由於清廷採取消極統治政策，加上清廷官吏認為交 通不備阻隔了土匪橫行之害，因此並不用心設置道路橋樑。清領前期，官方勢力 尚未深入地方之時，道路的修築大多是移民因生活所需而進行開鑿，是在地方士 紳捐輸下完成，清廷只是就部分幹線道路給予部分補助而已。道路的修築可謂是 隨著移民拓墾而展開。到了清領後期，隨著港埠開放、列強勢力的入侵，才開始 出現國家力量主導的大規模道路開鑿事業。然而，這些道路完全是暫時性的修築 法，且不講求保存修護之法，因此很多道路在短時間就荒廢，埋沒於草木之中。
即使是幹線道路，亦不過是人們能並肩通行的路幅而已（除臺北與臺南附近外） 。 因此，日治之初臺灣全島的道路並不普及，且就道路品質而言，能真正稱得上道 路者很少。這樣的道路情況後來就成為日治之初臺灣總督府治臺的一個難題。
9 施添福：前引文，頁 94-95。
10 《臺灣史料稿本》：明治 29（1896）年，公文類纂，乙 22 卷，31。轉引自施添福：前引文，
頁 77。
二、日軍行動之需求
清領時期臺灣全島的道路並不普及，河川也鮮少架設橋樑。即使是幹線道 路，亦不過是人們能並肩通行的路幅而已。道路工程不但完全是以臨時性的方式 興築，而且不講求保存修護之法，因此荒廢者甚多，時常被埋沒於草木之中。 11 在這樣的情況下，日治之初日軍進入臺灣時，自對日軍各項軍事行動造成妨礙。
1895 年 6 月 22 日陸軍局致民政局長官水野遵的照會中提到：
本島各地的道路一般而言，皆頗為險惡狹隘，需要重新開設或大大 地改築。然而，基隆、臺北間的道路雖然是連絡本島首府與要港最 重要的道路，但該道路兼用作鐵路路線，因此列車運行時，必須禁 止馬匹車輛通行。此外，車馬行進在軌道上不但時常破壞鐵路，且 十分危險。在這樣不完備的狀況下，開通完備的道路實為當務之 急。況且今日時有敵兵匪徒群聚騷擾，在用兵上此一道路亦不可或 缺。因此，希望能盡快開鑿基隆、臺北間的道路。 12
連基隆、臺北間這條重要的道路尚嫌不完備，由此可推知臺灣其他地方道路設施 之窘境。由於軍事行動上的迫切需要，陸軍局於 1895 年 8 月 26 日再向臺灣事務 局總裁伊藤博文求助：
今後要經營臺灣島必須有許多新設施，自不待言，然目前最急需的 設施蓋屬鐵路和道路的修築。本島道路不良情況頗為嚴重，甚至連 絡首要市府間的道路亦頗為狹窄且毀損；河川上大多無橋樑；其他 的小路多獸徑樵路之屬，對行軍而言非常困難，對於兵站業務的進 行更是困難。...又，土民一般未脫蠻風，特別是被稱為客家的 族群，性情慓悍，受到壓迫即結黨叛亂。因此，假使一旦平定後，
若干年月之間仍必須在全島派駐眾多的軍隊，在軍隊的監督下，除 去土民再度叛亂的企圖。此實極為緊要。因此，約需要二個師團的 兵力。在交通不便的情況下，實有彼此無法即時照應失去先機之 憂。再就對付外敵而言，在防禦本島上，沒有比交通方便使軍隊能 靈活集結更為重要的事。...因此對內鎮壓土民而言，對外防禦 本島而言，鐵路和道路的開築實為不可怠慢的急務。 13
臺灣道路的險惡，至少對軍事行動造成二大困擾，其一為行軍上的困難。
由於臺灣道路之險惡，嚴重影響戰鬥的進行，打亂原來的軍事計畫。這從近衛師 團軍官的書信中可清楚得知，由征臺軍一位騎兵中尉給東京友人的信件可略窺其 一端：
...當地（指臺灣）道路險惡實非盛京省所能比擬。說到道路沒
11 臺灣總督府道路港灣課：《臺灣の道路》，臺北：江里口商會印刷部，昭和 10（1935）年，頁 3-4。
12 臺灣總督府陸軍幕僚：《臺灣總督府陸軍幕僚草案》，臺北：捷幼出版社（據明治 36（1903）
年 5 月版影印出版），1991 年 5 月，頁 47。
13 同上註，頁 88-91。
有像道路的道路，說到河川竟不見河中之流水。登陸以來唯在林間 淵藪、斷崖絕壁間跋涉，或在水田耕畝的田畦間行走，或於腐澁醜 穢間行軍，容易跌倒或滑倒。從登陸地到基隆間，實無法如同尋常 戰術上大軍通過般順利。...例如騎兵隊原預定登陸後要迅速前 進，然而終究無法通行，最後只能無奈地滯留在登陸地的沙灘上，
在附近擔任偵察斥候之任務。 14
對軍隊帶來的第二項困擾，乃是運輸補給上的困難。近衛師團負責運輸、
補給彈藥和糧食的隊伍，是在原野上活動的馬車編制，然而登陸臺灣後，由於道 路險惡，車輛根本無法使用，自日本運來的車輛堆積如山地存放在倉庫裡。雖欲 將之改為駝馬編制，但又缺乏馬鞍而無法使用馬匹駝物，加上勞役不足等種種障 礙，終究無法改成駝馬編制。在這樣困難的情況下，又要冒著炎熱的天氣與慓悍 的臺灣人戰鬥，近衛師團的困窘實可以想見。 15 因此，陸軍大臣遂向當時的大藏 大臣松方正義說明，需要派遣搬運用的勞役 5,000 人，所須經費 205,851 圓，經 松方正義將此事上呈內閣總理大臣伊藤博文之後，獲准從軍費中支出。 16 由此可 知，道路的修築對於日軍占領臺灣所必須展開各項軍事行動而言，實屬急務。
三、地方行政之需求
隨著日軍逐步占領臺灣各地，為了便於行政之推行，或由中央派員到地方 調查，或由各地方官吏對其責成地區展開各項調查，並就統治上的需要向上級報 告，以利訂立各項政策。其中，對於修築道路一事，各地方官吏咸認為是緊急的 事務。
由表 2-1-2 可知，領臺之初各地方官吏皆因道路情況惡劣而感到困擾。最常 提及的是道路之惡劣造成物資運送上的困難，也有少數官吏提及此一狀況會對產 業發展帶來負面的影響。此外，最為重要的是，對於地方行政的展開與控制力的 加強而言，迅速興築車馬往來之道路實為當務之急。
表 2-1-2 1895 年各地方促修道路意見表
地區 調查、
報告人員 築路之需求 資料來源
澎湖島 媽宮城內之道路極為狹隘，貨車不易進
入，故糧食的搬運也只能以人背負，頗 為困難。
謝鴻嶷等編譯：〈三八 二 十九年二月份澎湖島機密 報告〉，《臺灣總督府檔案 中譯本》，第 5 輯，明治 28
14 《読売新聞》，〈臺灣行軍困難の實況〉，明治 28（1895）年 6月 22日，朝刊，第 2版。
15 《読売新聞》，〈新竹彰化間の道路〉，明治 28（1895）年 7月 23日，朝刊，第 2版。
16 〈臺湾島道路険悪ノ為メ運搬用人夫派遣ニ要スル費金支出方〉，《公文類聚》，第十九編，明 治二十八（1895）年，第二十巻，財政八，会計八，臨時補給四（軍事金支出二）；《読売新聞》，
〈臺灣近信〉，明治 28（1895）年 8月 18日，朝刊，第 5版。
年乙種永久，第 15 卷，頁 301。
彰化埔里 社出張所
出張所 所長
赴任途中可實際看到管內道路之困難 實出於意料之外，集集大山為始，四五 之險山峻嶺，聳入天際，為崎嶇羊腸、
曲折難走之路，雖爬山而無法抵達山峰 之頂，谷深崖險，濁水大溪亦橫流此 間，不知幾回徒涉溪中，……故交通之 不便實不用贅言，其他不論何事，多有 不便之感。
謝鴻嶷等編譯：〈二七 二 十八年十一月份埔里社出 張所行政事務報告〉，《臺 灣總督府檔案中譯本》，第 5 輯，明治 28 年乙種永久，
第 15 卷，頁 259。
臺南民政 支廳鳳山 出張所
出張所 所長 柴原龜二
所到之處未見有堪稱道路者，由一村通 往他村，非經畔畛，則是竹林小徑，如 見有交會平坦之道路，乃供水牛車通行 者，該道路多為將一村所屬之水田與旱 田之農作物運至村內之道路而已，其長 度甚短，且用厚木板製成之車輪載重 時，深陷於地內，以致車道兩側起伏不 平，不堪步行。河川雖然間或有橋樑，
惟多利用竹筏渡河，故重量較大之貨物 則無法渡河。...據說曾有一洋人進口 製糖機器，因無道路而不能從各地收集 足供機器製糖用之甘蔗，終歸失敗。所 以製糖事業不得不在各村落設 1 處乃至 3、4 處之製糖廠，收集本村或鄰近村落 之甘蔗，每年製造 5,000、6,000 斤乃至 10,000、20,000 斤之少量蔗糖。……若 能開闢道路，架設橋樑以利搬運，不獨 有利於製糖業而已，亦可使百般事物煥 然一新，而且使行政容易普及，其利益 甚大，縱然需要龐大之工程費，亦不足 惜，故非早日開闢可供車馬往來之道路 不可。
謝鴻嶷等編譯：〈十二 鳳 山出張所之臨時報告〉，
《臺灣總督府檔案中譯 本》，第 5 輯，明治 28 年 乙種永久，第 16 卷，頁 430-433。
鳳山出張 所
雇員 井上良藏 上野左京
有貨物卻無運輸之路，有河川卻無渡河 之橋，現下特別急需建設之事項為開闢 道路、架設橋樑及設置學校。
謝鴻嶷等編譯：〈十四 鳳 山出張所二十八年十二月 份之機密報告〉，《臺灣總 督府檔案中譯本》，第 5 輯，明治 28 年乙種永久，
第 16 卷，頁 467-468
宜蘭支廳 支廳長 河野主一 郎
由於道路狹隘，故認為拓寬道路應屬當 前之急務。
王學新譯著：〈宜蘭支廳轄 內狀況報告〉，《日據時期 宜蘭地區原住民史料彙編 與研究》總督府檔案專題 翻譯（九）原住民系列之 二，頁 343-345。
綜上可知，清領前期清廷採取消極統治政策，加上清廷官吏認為交通不備
阻隔了土匪橫行之害，因此並不用心於道路橋樑的設置。此一時期，官方勢力尚
未深入地方之時，道路的修築大多是移民因生活所需進行開鑿，或是在地方士紳
捐輸下完成，清廷只是就部分幹線道路給予部分補助而已。道路的修築可謂是隨
著移民拓墾而展開。到了清領後期，隨著港埠開放、列強勢力的入侵，才開始出
現國家力量主導的大規模道路開鑿事業。這些道路完全是採暫時性的修築法，而
且不講求保存修護之法，因此很多道路在短時間就荒廢，埋沒於草木之中。職是
之故，日治之初道路問題遂成為臺灣總督府治臺的難題之一。軍方為了軍隊移
動、運輸補給等軍事行動上之便，而地方官為了物資流通、行政展開之需，無不
將興築車馬往來之道路與開設鐵路當作急務。
第二節 路線之調查與事業之監督
本節主要探討官方推動道路事業時的兩大角色。一為派遣技術人員進行道 路調查：此為推動道路事業之前置作業，而其調查之方式和項目也展現不同於以 往之近代性。二為監督道路事業計畫之進行：探究推動道路事業計畫時，中央、
地方官廳扮演怎樣的監督和指導角色。
一、路線之調查
日本領臺後，全力平定臺灣人之抵抗、控制秩序、穩定政局，進而普及教 育、致力於衛生工程，使島內各方面皆趨安定。同時，漸次招募資本進入臺灣，
產業亦漸發達，經濟活動頓趨旺盛。這些顯著的進步之基礎要件實為土木事業。
修築道路以圖交通之便利，治理河川以維持田園房舍之安固，通埤圳以圖灌概水 利之便，興修上下水道以改善衛生保健，修築港灣以拓海外貿易之途，維持秩序、
振興產業、文化之發展亦繫乎土木事業。總督府認為：
要開發文化程度低的殖民地時，使住民經濟生活充實是第一要件。
如果經濟生活充實，則能使民生安定。想要使住民經濟生活充實，
首先必須充實道路、河川、水利、築港等各項土木事業，作為開發 本島之根基。 17
雖然臺灣的土木事業與日本國內一樣，同為殖產興業政策之一環，但在實 際進行的同時，明顯有其特殊性。臺灣的氣候、風土、地形等自然狀況與日本國 內大異甚趣，因此，推動土木事業時有其困難之處。土木事業的推動仰賴技術，
而技術與自然密切相關，必須要能夠順應自然、調整自然，將自然作最有效的利 用。在臺灣的特殊自然環境推展土木事業，必須有與之相應的特殊技術，如果直 接將日本國內或外國的經驗技術用於臺灣的話，時常在技術上遭遇失敗。因此，
在臺灣要推行土木事業之前，技術人員常常必須再三進行調查，研究出獨一無二 的技術才能與自然相對抗， 18 道路事業的推動亦不例外。
（一）初期的路線調查 1、軍方的築路計畫與調查活動
日治之初，陸軍局認為鐵路和道路的開設實為不可怠慢的急務，曾於 1895 年 8 月 26 日向臺灣事務局總裁伊藤博文提出具體計畫如下：
鐵路：從基隆到臺北、臺中經臺南而到打狗。
17 木土局：《臺灣總督府土木事業概要》，大正 13（1924）年 12 月，頁 1-4。
18 同上註，頁 4-5。
道路：1.大抵與鐵路平行，從基隆經鳳山到恒春。
2.從基隆經宜蘭到蘇澳。
3.從臺中或彰化到埔里社，以及彰化到鹿港。
4.嘉義或他里霧到雲林。
陸軍局認為，以上主要交通路線完成能減少駐兵，且能更有效地鎮壓臺民、防禦 外敵。 19 其後，道路事業實大抵依此一脈絡進行。陸軍局亦依此一藍圖展開調查 活動。
表 2-2-1 1896 年臺灣東西橫貫鐵路線路探險隊編制表
第一探險隊 隊長 陸軍步兵大尉 鯉登行文 陸軍三等軍醫 小池毅
民政部技師 橫山壯次郎
下士或雇員（擔任製圖）1 人、通譯 1 人、兵卒 10 人、內地人軍夫 12 人，共計 27 名
第二探險隊 隊長 陸軍步兵大尉 深堀安一郎
民政部技手 原音吉
下士或雇員（擔任製圖）1 人、通譯 1 人、兵卒 4 人、內地人軍夫 6 人，共計 15 名
資料來源：臺灣總督府陸軍幕僚：《臺灣總督府陸軍幕僚草案》，臺北：捷幼出版社（據明治 36
（1903）年 5 月版影印出版），1991 年 5 月，頁 433-434；《旧植民地人事総覽》台湾編 1，日本：
東京都，日本図書センター，1997 年 2 月，頁 17。
軍方的調查多以軍事目的為前提，未必單就築路進行調查，時常是與其他 軍事設施配合。最常見的是為了開鑿軍用道路與架設電信而進行調查。 20 此外，
1896 年 12 月臺灣東西橫貫鐵路線路探險計畫中，也包含對道路的探查。該次探 險的目的如下：1.就經過之道路研究構築鐵路之難易；2.於經過之道路研究交通 路線的開設方法；3.研究沿線之地形及森林等事項；4.探究沿線各蕃社的風俗向 背、人員及其他關於蕃社之事項；5.調查沿線殖產相關事項。值得注意的是，兩 個探險隊的成員除了陸軍之外，亦有民政官吏隨行進行調查（參見表 2-2-1） 。1897 年 1 月 6 日，進一步分別命令第一探險隊的陸軍步兵大尉鯉登行文從屈尺經蕃地 到花蓮港附近出差，進行鐵路及永久道路之探查；第二探險隊的陸軍步兵大尉深 堀安一郎從埔里社附近到東海岸探查鐵路線路及永久道路。 21 過程非常危險，時 常遭到蕃人的攻擊。 22
從上述的調查活動中可發現，軍方往往係協同民政部的技術人員進行調
19 臺灣總督府陸軍幕僚：《臺灣總督府陸軍幕僚草案》，臺北：捷幼出版社（據明治 36（1903）
年 5 月版影印出版），1991 年 5 月，頁 88-91。
20 同上註，頁 332。
21 同上註，頁 445-446。
22 同上註，頁 448、457。
查，而且時常是進行軍用道路、軍用鐵路、電信等相關軍用設施的綜合性調查。
此外，值得注意的是，道路調查中甚至包含永久性的道路。
2、中央民政部門的築路計畫與調查活動
1895 年 9 月，民政長官水野遵所提的〈臺灣行政一斑〉 ，由樺山資紀上呈臺 灣事務局總長伊藤博文，其中關於道路的部分提到：
本島北部幾無可通車馬之道路，軍事上甚至交通運輸上的不便皆難 以名狀，故亟須迅速開闢道路。然是否應以人車道優先開闢，其次 再興建鐵路？關於此問題，從全島整個地勢觀察，先貫通由基隆經 臺南至打狗之鐵路幹線，再以其鐵路線路為起點開闢二、三車道，
以橫貫本島之東西部，實為急務中之最急務。如能完成此工程，則 可減少駐兵人員，並開發未利用之財源，以及使未開化之生蕃沐浴 皇化，實不可忽視。 23
水野遵主張先興築西部縱貫鐵路作為幹線，再修築東西向的道路以連絡臺灣的東 西部。但若就日後道路的發展觀之，可知其主張未被採納。
如前所述，自從實施軍政以來，土木事務是屬陸軍局幕僚副官部所轄，土 木、建築修繕之事項係屬該部第三課所轄，但民政局內務部亦設有土木課，負責 列舉、設計將來要實施之要綱。據民政局內務部土木課課長竹下康之上呈的 1895 年 11、12 兩月之內務部報告可知，當時土木課所處理之重要事項有設計宜蘭．
蘇澳間新築道路工程、臺北城內排水工程以及新建官舍工程。宜蘭、蘇澳之間雖 然是交通樞要之地，但在當時不過是一條小徑，搬運物資材料極為不便，因此，
土木課受命修建、設計工程，派出該課人員進行調查，完成工程之設計。本島需 要開闢之道路為數不少，惟本道路之設計是臺灣道路設計之濫觴。 24
表 2-2-2 1896、1897 年度民政局內務部土木課預定築路工程一覽表
年度 路段 里程
1896
基隆、臺北間 臺北、淡水間 基隆、宜蘭、蘇澳間 新竹、苗栗、臺中間 臺中、彰化、嘉義間 臺中、埔里社、雲林、嘉義間
鳯山、新臺東間
6 里餘 3 里餘 22 里餘 21 里餘 23 里餘 26 里餘 18 里餘
1897 鳳山、恒春間 19 里餘
23 謝鴻嶷、林品桐等編譯：〈一 臺灣行政一斑〉，《臺灣總督府檔案中譯本》，第三輯，明治 28 年乙種永久，第 7 卷，南投市：臺灣省文獻委員會，1994 年 3 月，頁 675、687。
24 謝鴻嶷、林品桐等編譯：〈二 二十八年十一、十二月份內務部業務報告〉，《臺灣總督府檔案 中譯本》，第四輯，明治 28 年乙種永久，第 11 卷，南投市：臺灣省文獻委員會，1994 年 7 月，
頁 420。
臺北、大嵙崁、新竹間 臺南、鳯山間 嘉義、臺南間 雲林、新臺東間 新臺東、舊臺東間
15 里餘 11 里餘 15 里餘 17 里餘 22 里餘 備註：1 里=3.9273 公里
資料來源：臺灣總督府民政部文書課：《臺灣總督府事務成績提要（二）》，明治 31（1898）年 11 月，臺北：臺灣日日新報社，頁 190。
竹下康之認為，開築全島樞要道路、著手滬尾（淡水）水道工程、新建總 督府和各縣支廳及其他官舍等，是將來必須進行之事業，因此，積極設計這些工 程。1896 年 2 月，向內務部提出 2 個年度的計畫，其中，道路事業計畫如表 2-2-2 所示，包含了西部縱貫道路和 3 條東西連絡的道路。為了執行這些道路工程，陸 續再派遣土木課人員至各地展開調查。 25
1896 年 4 月，為了開鑿道路，派員展開一次大規模的調查：由宮尾泰利、
小出周太郎、伊藤榮之進、石原周敏負責新竹、苗栗、臺中等地區，磯田勇治、
片山平三郎、平場德太郎、曾我祐友負責新竹、苗栗、臺中、埔里、雲林、嘉義、
彰化等地區，牧野實負責淡水、臺北、基隆、宜蘭等地區，堀江長八、田中慎吉、
小林克衛、竹內六郎負責臺北、基隆等地區。調查要項如下：1.測量路線、地形 和高低；2.河川的深淺、形狀、源流、汛流及水位的變動；3.調查比較線；4.沿 道人口戶數、產物的有無和數量；5.調查將來殖產上所需的物資及山林、土質；
6.工業上所需物資的有無及其搬運的便利與否；7.與港口及各重要市街相距里程 及地形大要。 26 1896 年 5 月，臨時土木部囑託畑山全則、菊地龍吉、技手鍋島綱 三、雇員鎌田帍熊前去調查鳯山．卑南間的道路，7 月所上呈的報告書中，道路 的調查要項亦是上述這 7 項。 27 由上可知，這 7 個項目為日治初期道路調查的標 準項目。此時的道路調查具有綜合調查性質，除道路之外還含括河川、地形、物 產、人口、山林、土質等。
進行調查的人員，除了臨時土木部的人員外，也時常在通譯官、臺灣人、
工兵隊的協助下進行。此一時期由於匪亂與原住民出草活動頻繁，臨時土木部也 常在守備隊或軍隊、憲兵的保護下進行調查活動。此外，臺灣險要的地形與風土 病的流行，也增加了調查的困難。 28
25 臺灣總督府民政部文書課：《臺灣總督府事務成績提要（二）》，頁 190；謝鴻嶷、林品桐等編 譯：〈三 二十九年元、二月份內務部業務報告〉，《臺灣總督府檔案中譯本》，第四輯，明治 28 年乙種永久，第 11 卷，南投市：臺灣省文獻委員會，1994 年 7 月，頁 438-440。。
26 《臺灣總督府公文類纂》，〈宮尾泰利外十二名開鑿道路調查ノ為出張二付調查事項命令書〉，
明治 29（1896）年 4 月 1 日，4498 冊，21 件。
27 《臺灣總督府公文類纂》，〈鳯山ヨリ卑南ニ至ル道路開鑿巡視復命書〉，明治 29（1896）年 8 月 1 日，第 16 卷，第 4513 冊，第 50 號。
28《臺灣總督府公文類纂》，〈道路開鑿ノ件ニ付臺東出張員上申〉，明治 29（1896）年 8 月 1 日，
第 16 卷，第 4513 冊，第 49 號；《臺灣總督府公文類纂》，〈鳯山ヨリ卑南ニ至ル道路開鑿巡視
表 2-2-3 1895.11-1896.3 內務部土木課課員之出差、調動狀況表
項別
姓名 出差時間 出差日數
（天） 出差、調動地點
磯田勇治 1895 年 11 月 1895 年 12 月
30 3 勝部榮五郎 1895 年 11 月
1895 年 12 月
30 3 伊庭義 1895 年 11 月
1895 年 12 月
30 3 秦專治 1895 年 11 月
1895 年 12 月
30 3
牧野實 1896 年 1 月 31 日 1 出差淡水支廳
山角乾三 1896 年 1 月 31 日 1 出差淡水支廳
藤田好成 1896 年 1 月 31 日 1 出差淡水支廳
小嶋敬三郎 1896 年 1 月 31 日 1 出差淡水支廳
和田兼吉 1896 年 1 月 31 日 1 出差淡水支廳
鍋嶋綱三 1896 年 1 月 31 日 1 出差淡水支廳
長尾棧次 1896 年 1 月 31 日 1 出差淡水支廳
松本志郎 1896 年 1 月 31 日 1 出差淡水支廳
津川重慶 1896 年 1 月 31 日 1 出差淡水支廳
杉山錢士 1896 年 1 月 31 日 1 出差淡水支廳
東信次 1896 年 1 月 31 日 1 出差淡水支廳
荒木艷二郎 1896 年 1 月 31 日 1 出差淡水支廳 藤原久太郎 1896 年 1 月 31 日 1 出差淡水支廳 新美倉吉 1896 年 1 月 24 日 8 出差苗栗出張所
篠村啟太郎 1896 年 2 月 29 日 兼職臺北縣
若井良次郎 1896 年 2 月 24 日 6 出差水返腳
石井精三 1896 年 2 月 29 日 4 出差宜蘭支廳
八島震 1896 年 2 月 29 日 兼職臺北縣
國分友輔 1896 年 2 月 21 日 9 出差滬尾航道事務所辦事處
小野田廣吉 1896 年 2 月 28 日 6 出差水返腳
今村熊一 1896 年 2 月 26 日 4 出差宜蘭支廳
小出周太郎 1896 年 2 月 29 日 兼職臺北縣
肥後精二 1896 年 2 月 26 日 4 出差宜蘭支廳
森田市五郎 1896 年 2 月 21 日 9 出差宜蘭支廳
復命書〉，明治 29（1896）年 8 月 1 日，第 16 卷，第 4513 冊，第 50 號。
竹內六郎 1896 年 2 月 22 日 8 出差滬尾航道事務所辦事處 小坂鎦吉 1896 年 2 月 22 日 8 出差滬尾航道事務所辦事處
高津己之松 1896 年 3 月 1 日 出差宜蘭地區
三戶三四郎 1896 年 3 月 6 日 24 巡察新竹等 8 地方 宮尾泰利 1896 年 3 月 6 日 24 巡察新竹等 8 地方 平場德太郎 1896 年 3 月 6 日 24 巡察新竹等 8 地方 小坂鎦吉 1896 年 3 月 7 日 31 出差嘉義出張所 靜間久熊 1896 年 3 月 16 日 16 出差新竹支廳 梅本虎吉 1896 年 3 月 16 日 16 出差新竹支廳
資料來源：謝鴻嶷、林品桐等編譯：〈二 二十八年十一、十二月份內務部業務報告〉、〈三 二 十九年元、二月份內務部業務報告〉、〈四 二十九年三月份內務部業務報告〉，《臺灣總督府檔案 中譯本》，第 4 輯，明治 28 年乙種永久，第 11 卷，南投市：臺灣省文獻委員會，1994 年 7 月，
頁 421-422、463。
由表 2-2-3 可看到內務部土木課人員為了各項土木事業出差各地的忙碌情 況。值得注意的是，此一時期該課人員活動仍多以臺北縣及淡水、宜蘭、新竹支 廳、苗栗出張所等北部地方為主，最南僅達嘉義出張所。到了民政時期，臨時土 木部亦繼續積極進行各項調查，由表 2-2-4 可看出此一時期固然仍重視北部要地 附近的道路調查，但對於南部地方的調查也開始展開，且主要是以南北縱貫道路 上的路段為主。
表 2-2-4 1896 年度臨時土木部道路測量調查概況表
項別 線路別
調查起迄期間 距離（里） 備註
宜蘭經臺中、臺南到鳳山 10 月 20 日 78.5 臨時土木部直轄 臺北縣到臺中、臺南 4 月 1 日到 6 月 30 日 100 臨時土木部直轄 臺北管內八芝林國語學校
通路
12 月 1 日到 12 月 20 日 臨時土木部直轄
淡水港
臺北大稻埕 臨時土木部直轄
新竹城內 臨時土木部直轄
資料來源：臺灣總督府民政部文書課：《臺灣總督府事務成績提要（二）》，頁 194-195。
日治之初，日本方面即積極派員展開各項土木事業的相關活動，這些人才 大都留任於其後成立的臨時土木部。例如杉山輯吉於 1896 年 2 月以雇員身分來 臺任職，進行土木事業的調查測量；民政局臨時土木部成立後，成為該部技師。
1896 年 8 月底，杉山技師為了雇用日本國內的技師和技手、購入測量和建築用
的器械、向上層報告土木設施的概況，出差前往東京。杉山技師報告臺灣土木事
業的實況和將來的計畫如下：
臺灣土木事業實無一足觀，因此，修築港灣、舖設鐵路、開通道路、
建築諸官衙以及進行衛生工程，實皆為燃眉之急。就道路而言，可 謂是皆無，只能利用田間畦道，因此，首先必須開鑿貫通南北的國 道。余於 2 月渡臺以來，從事測量工作，以 7 個月的時間終於得以 完成。然而，其預算費用有土地收購費、工程費、人員薪資等，預 計需要 600 萬圓。這只是單一國道的施工費用，若加上其他縣、郡、
村道，則需要更為龐大的經費。若僅就國道中最為緊要的部分進行 開鑿，仍需 260 萬圓。諸官衙的興建亦需要龐大的費用，先就必要 者進行之亦要 270 萬圓。又，衛生工程中最迫切者為臺南、臺北、
嘉義及基隆的飲用水改良工程，需 50 萬圓，這些皆預定於明年著 手進行。 29
由上可知，日治初期，技術官僚已就各項重要工程展開調查。由於臺灣所需展開 的土木事業繁多，要同時舉辦，就財政上而言是不可能的。就道路事業而言，連 最為重要的南北縱貫道路，也因經費的考量僅能就重要部分先行開鑿。1897 年 3 月，派遣技師磯田勇治調查全島的新開道路，以了解道路事業的推動實況。 30 1897 年 4 月，臨時土木部為了選定道路線、調查河川流域、築港之適地，再針對道路 線 589 公里、河川 157 公里、9 處港灣預定地進行調查。 31
臨時土木部的存在不過是自 1896 年 5 月到 1897 年 10 月，然而在這短短的 1 年半的時間，已完成了重要路線 1,100 多公里的調查， 32 其效率實令人感到驚 訝。
3、地方官廳的道路調查活動
領臺之初，各地方官吏皆因道路情況之惡劣而感到困擾。主要是造成物資 運送上的困難，再者，就地方行政的展開與控制力的加強而言，也必須迅速興築 車馬往來之道。日治之初，各地方積極展開各種調查，以利地方各項施政之推展，
而地方的道路調查事業大多附屬於這些綜合性調查。以下以宜蘭支廳的叭哩沙撫 墾署為例，作一說明。
1896 年由於當時叭哩沙撫墾署想在蘇澳開設出張所，辦理與生蕃交易事 務，加上總督府有意開鑿蘇澳至花蓮的鐵路和道路，宜蘭守備隊隊長江村少佐計 畫派軍隊進入蕃地勘查路線，請叭哩沙撫墾署長小野三郎派生蕃同行協助。小野 趁蕃人來署的機會，邀請蕃人作嚮導，自己亦同行前往調查。出發前 3 日，生蕃 通事及其同伴 7 人，推託不詳知沿海舊道，幸而守備隊已雇用當地人帶路，就無 需強命蕃人同行。12 月 4 日中午，宜蘭守備隊派當地苦力 80 人肩擔糧食、毛毯
29 《読売新聞》，〈新竹彰化間の道路〉，明治 29（1896）年 8月 25日，朝刊，第 2版。
30 《臺灣新報》，〈新道〉，明治 30（1897）年 3 月 25 日，第 160 號，第 3 版。
31 《臺灣新報》，〈土工調查〉，明治 30（1897）年 4 月 13 日，第 175 號，第 2 版。
32 臺灣總督府道路港灣課：《臺灣の道路》，臺北：江里口商會印刷部，昭和 10（1935）年，頁 4-6。
等前往羅東，與其會合後率技手細谷十太郎及通事一同入山。小野等人於 1897 年 1 月 4 日出發，9 日歸來並提出《南澳蕃地道路探險報告書》。 33
此一報告書雖名為《南澳蕃地道路探險報告書》 ，但就調查項目觀之，亦為 一綜合性的調查報告，主要包含蕃地情況、生蕃住宅、農業、山林、原野、礦泉、
道路等項目。報告書關於道路調查部分，仔細地觀察路線、地形、岩層，並且從 撫蕃、產業、國防、日後道路修繕等角度比較清國舊道與開鑿山腹之道，提出具 體建議（參閱附錄 6） 。由此大體可以了解，日治之初地方進行道路調查的實況。
由上可知，日軍在接收臺灣之初遭遇強烈的抵抗，最初 1 年尚處於戰亂時 期，進行各項調查實在是十分困難。然而出乎意料的是，不僅軍部就其軍事目的 進行諸項調查；民政局內務部土木課也於設置初始即開始派遣雇員到各地調查諸 項土木設施，提出十分具體的築路構想。到了臨時土木部時期，該部在短短的 1 年半的時間，也完成了重要路線 1,100 多公里的調查。此外，不容忽視的是，除 了中央機構之外，地方官廳為了展開各項施政，也進行了各項綜合性的調查。這 些調查日後自然成為推動築路事業的重要參考。
（二）路線調查的制度化
前述階段之道路調查，係由軍方、中央、地方三條脈絡展開，無統一、具 體的規則，道路調查多附屬於綜合性調查報告之中，並非近代專業性的道路調 查。1900 年 10 月發布道路設備準則，訂立道路的種類和築造標準等，道路路線 之調查有了進一步的發展；1904 年開始製作圖式道路臺帳、指定重要道路，道 路調查逐步邁向制度化。
1、發布道路設備準則
1898 年度以後，道路事業明顯由積極走向消極。然而，此一時期統治漸漸 上軌道，總督府將道路事業定位為「產業促進策」 ，積極進行各種調查。1900 年 10 月發布道路設備準則，將重要道路分為 3 等（參見表 2-2-5） ，規定建造規則，
指示道路選定的調查標準，命地方官廳於翌（1901）年初依此一準則完成管內道 路調查。地方官廳調查後提報的路線、等級，經總督府派土木課人員實地踏查之 後，再行取捨。另一方面，亦命各縣、廳施行道路概測，確定築路用地。 34
33 王學新譯著：〈總督府公文類纂內宜蘭地區史料之介紹－以原住民及教育史料為例〉，《日據時 期宜蘭地區原住民史料彙編與研究》總督府檔案專題翻譯（九）原住民系列之二，南投：臺灣 省文獻委員會，2001 年 1 月，頁 335-337、29。
34 臺灣總督府：《臺灣總督府事務成績提要（六）》，臺北：成文（據明治 33 年度本印），1985 年 3 月，頁 81-82；臺灣總督府道路港灣課：《臺灣の道路》，臺北：江里口商會印刷部，昭和 10
（1935）年，頁 18-19；《臺灣總督府公文類纂》，〈道路等級決定ノ儀ニ付伺指令（恒春）〉，明 治 37（1904）年 5 月 1 日，第 108 卷，4300 冊，4 號。。
表 2-2-5 道路分類標準表（依道路設備準則）
項別 等級別
路幅
（間）
分類標準
1 等 7 間以上 1.從臺北到臺灣神社、各縣、廳及樞要港的道路 2.從 1 等道路分出通往樞要地或 1 等道路的重要道路 2 等 6 間以上
未滿 7 間
1.從縣及廳所在地通往管轄辨務署所在地的道路
2.從縣及廳所在地通往樞要港津、樞要鐵路車站或樞要地的道路 3.從樞要地通往樞要港津、樞要鐵路車站、1 等道路、2 等道路或
其他樞要地的道路
4.從樞要港津通往樞要鐵路車站、1 等道路或 2 等道路的道路 5.從樞要鐵路車站通往 1 等道路或 2 等道路的道路
6.縣及廳所在地的重要道路 3 等 5 間以上
未滿 6 間
1.連絡辨務署所在地的道路
2.從辨務署所在地通往樞要港津、鐵路車站或樞要地的道路 3.從樞要地通往樞要港津、鐵路車站、1 等道路、2 等道路、3 等道
路或其他樞要地的道路
4.從樞要港津通往鐵路車站、1 等道路、2 等道路、3 等道路的道路 5.從鐵路車站通往 1 等道路、2 等道路、3 等道路的道路
備註 1.1 間=1.818 公尺
2.上述路幅是不包含溼拔及種植行道樹的空間
3.若條件符合一等道路但該道路與鐵路路線平行者，得視為二等道路
資料來源：《臺灣總督府公文類纂》，〈重要道路撰定ニ付各廳長ニ意見照會ノ件〉，明治 39（1906）
年 6 月 1 日，第 1 卷，4927 冊，42 號；臺灣總督府土木局編纂：《臺灣土木法規提要》下卷，大 正 12（1923）年 6 月，臺北：小塚印刷工場，頁 187-188。
註：1 間=1.818 公尺。
由上可知，此時的道路調查不同於前期軍方、中央、地方各自為政，在統 一標準下由總督府和地方官廳合作進行分等調查，建構臺灣重要道路網絡。就調 查內容觀之，前期道路調查除道路之外還含括河川、地形、物產、人口、山林、
土質等，係為綜合性調查性質；此時則是專就道路進行調查，精確測量其坡度、
曲線半徑、溝渠、堆土的斜面坡度、行道樹種植用地等， 35 係為近代專門之調查。
加以總督府既命各縣、廳施行概測，確定築路用地，日後推進築路事業將十分便 利。
35 《臺灣總督府公文類纂》，〈重要道路撰定ニ付各廳長ニ意見照會ノ件〉，明治 39（1906）年 6 月 1 日，第 1 卷，4927 冊，42 號；臺灣總督府土木局編纂：《臺灣土木法規提要》下卷，大正 12（1923）年 6 月，臺北：小塚印刷工場，頁 188-189。
2、道路臺帳制度之建立與重要道路之指定
道路臺帳是道路管理者為了方便管理所轄地區的道路而製作，由調查資料 和圖面兩部分構成，詳載道路名稱、起迄點、開鑿改築年月、工程費及使用情況 等諸多重要訊息（參見表 2-2-6）。日本國內部分地區係在 1920 年道路法實施後 才著手製作道路臺帳， 36 臺灣引進道路臺帳制度實可說甚早。1900 年代初期以 來，各廳致力開鑿道路，頗有顯著的進步。為了有助於當時及未來道路事業的發 展，實有必要調查新築道路或是改築道路之幅員、坡度、橋樑暗渠的位置和構造 及其他相關事項，製作道路臺帳。 37
1904 年度樹立「圖式道路臺帳調製計畫」 ，從地方費支出調查費 1,988 圓，
分配給各廳（除臺東、澎湖及恒春廳）進行調查，製作道路臺帳。1905 年 1 月 25 日以民土第 63 號通告各廳（澎湖廳與臺東廳除外）調查路線和調查方法。共 計指定了約 2,750 公里的調查線路，該文書附表 1 詳載各調查線路的線路名、起 點、經過地概要、終點等資訊，以利各地方廳調查。詳細規定調查方法和項目：
1.開鑿或改築日期，2.工程費及其使用，3.路長及路幅，4.道路橫剖面圖，5.砂利 之敷設，6.行道樹，7.路旁水溝，8.墜道，9.坡度大於 1/15 之處，10.曲線半徑小 於 18 尺之處，11.折線近於 90 度之處，12.路面之浸水處及其水位，13.地質概要，
14.其他特殊事項。進行詳細、專門之道路調查後，再依規定製成詳盡的道路臺 帳。臺帳上所記載的道路即是所謂的指定道路， 38 相當於日本國內的國道、府縣 道。其後，土木局原則上於各年度指定「道路臺帳調製線路」 ，並將道路調查費 預算分配給各廳，由各廳技手依規定的調查方法進行調查，製作道路臺帳。 39
迨至 1906 年，土木局土木課認為 1900 年發布的道路設備準則在實際適用 上已有滯礙難行之處，因此，再擬訂重要道路選定案代替道路設備準則。土木局 土木課選出必須維護或儘速完成的重要道路照會各廳，各廳就土木局土木課所提 之線路，報告道路維護或修築實況，並就該廳之觀點再行建議其他遺漏掉的重要 道路，並說明選取該道路之原因，最後再由土木局土木課裁定編入與否。例如 1906 年土木局土木課選出應維護或應盡速完成的重要道路 131 條照會臺北、基 隆、宜蘭、深坑、桃園、新竹、苗栗、臺中、彰化、南投、斗六、嘉義、塩水港、
臺南、鳯山、阿緱、蕃薯寮、恒春、臺東等 19 廳，再由各廳提出報告和建議。
原來土木局土木課選出 14 條臺北廳的重要道路，臺北廳長佐藤友熊就該廳實際 情況再建議 15 條重要道路，土木局土木課研判後選出 3 條有採用價值者編入指
36 《大阪朝日新聞》，〈岐阜県と道路法〉，大正 8（1919）年 11 月 7 日，東海版。
37 臺灣總督府官房文書課：《臺灣總督府事務成績提要》，明治 37（1904）年度，臺北：臺灣日 日新報社，明治 40（1907）年 8 月，頁 472。
38《臺灣總督府公文類纂》，〈道路調查方法各廳ヘ通達〉，明治 38 年（1905）年 2 月 21 日， 1115 冊，23 號。林肇：《伸び行く臺灣》，東京：經政春秋社，昭和 11（1936）年 3 月，頁 59。
39 例如，1909 年度支出經費 7,200 圓給深坑、桃園、南投、彰化、鳯山等 5 廳進行調查，製作 道路臺帳。參閱：《臺灣總督府公文類纂》，〈道路臺帳調製方深坑廳外四廳ヘ通達ノ件〉，明治 42（1909）年 3 月 1 日，第 92 卷，5249 冊，16 號。
定道路。 40
1916 年，土木局深感 1905 年 1 月以民土第 63 號發布的道路臺帳已有改定 之必要，遂於 6 月 23 日以訓令第 58 號發布實施「道路臺帳規則」。命各地方廳 以此一規則為準據，於 9 月 30 日以前完成實地調查，製作管轄區內的圖式道路 臺帳、橋樑臺帳、橋樑一覽及暗渠臺帳正副兩份，正本保管存放於廳，副本於 11 月 15 日以前提交土木局。指定道路中已經完成的部分，必須依本令製作圖式 道路臺帳、橋樑臺帳及暗渠臺帳。圖式道路臺帳中必須登錄的項目有：1.道路名 稱，2.道路的起點與終點，3.開鑿或改築的年月（開工與竣工年月） ，4.工程費及 使其使用情況，5.道路及堡、里、街、庄界線所在，6.道路幅員，7.砂礫裝舖，
8.行道樹，9.側溝，10.坡度、曲線、折線，11.浸水，12.地質，13.橋樑、隧道、
渡船場及徒涉場，14.暗渠。 41 其後，此一調查項目大體遂成定制，隨時勢之發展，
編入道路臺帳之指定道路日益擴大。
表 2-2-6 道路臺帳規則調查項目表
類別 登錄項目
道路臺帳
1.道路名稱，2.道路的起點與終點，3.開鑿或改築的年月（開工與竣工年 月），4.工程費及使其使用情況，5.道路及堡、里、街、庄界線所在，6.道 路幅員，7.砂礫裝鋪，8.行道樹，9.側溝，10.坡度、曲線、折線，11.浸水，
12.地質，13.橋樑、隧道、渡船場及徒涉場，14.暗渠
橋樑臺帳
1.道路名稱，2.橋樑名稱，3.所在地名稱，4.位置，5.架設年月，6.工程種類，
7.溪流的名稱，8.溪底的地質，9.工程費及其使用情況，10.橋體的構造，11.
橋臺的構造，12.橋腳的構造，13.溪流的橫斷面，14.修繕情況
暗渠臺帳 1.道路名稱，2.暗渠名稱，3.所在地名稱，4.位置，5.架設年月，6.工程種類，
7.工程費及其使用情況，8.暗渠長度、幅員、高度及構造，9.修繕情況 資料來源：臺灣總督府土木局編纂：《臺灣土木法規提要》下卷，大正 12（1923）年 6 月，臺北：
小塚印刷工場，頁 181-185。
1924 年 4 月以後，總督府改變以往由總督一一指定道路的方式，改由地方 州知事、廳長選出符和條件的道路之後向總督禀告，編入指定道路。具備以下條 件的路線將之編入指定道路：1.從臺北市到州廳所在地或樞要港津的路線，2.具 有軍事或警察等重要目的的路線，3.從州廳所在地到鄰接的州廳所在地的路線，
4.從州廳所在地到州廳內郡市役所或支廳所在地的路線，5.從郡市役所或支廳所 在地到鄰接郡市役所或支廳所在地的路線，6.從州廳所在地到州廳內樞要地、港 津或鐵路車站的路線，7.從州廳內樞要地到與其關係密切的樞要地、港津或鐵路 車站的路線，8.從州廳內樞要港津到與其關係密切的樞要地或鐵路車站的路線，
40《臺灣總督府公文類纂》，〈重要道路撰定ニ付各廳長ニ意見照會ノ件〉，明治 39 年（1906）
年 6 月 1 日， 4927 冊，42 號。
41 臺灣總督府土木局編纂：《臺灣土木法規提要》下卷，大正 12（1923）年 6 月，臺北：小塚印 刷工場，頁 181-185、193。
9.從州廳內樞要鐵路車站到與之關係密切的樞要地或港津之路線，10.連絡數個市 街庄的重要幹線到與其沿線地方有密切關係的樞要地、港津或鐵路車站間之路 線，11.連絡樞要港津或鐵路車站到與其關係密切的指定道路間之路線，12.為地 方開發所必要，且將來符合前述各項之一的路線。 42
就指定條件視之，大體與日本國內的國道及府縣道相同。臺灣在行政上、
產業上及軍事上所需之要道皆已網羅在內。 43 1931 年 3 月，指定道路里程達 3,256 公里，其中縱貫道路里程達 336 公里，其他指定道路達 2,920 公里。 44 道路臺帳 制度建立之後，除了這些指定道路及後來追加指定的道路之外，國庫對於市街庄 道路（或稱保甲道路）等其他道路的改築或災害費用概不給付，地方費對指定道 路之外的道路亦不進行維護修繕。此一制度實為臺灣道路事業施行方針之根源。
45
日治時期十分活躍於臺灣的土木技師崛見末子曾道： 「我剛赴臺任職之時，
曾多次欲將道路臺帳調製費 50,000 圓編入地方費，但是土木局長和土木課長對 此並不積極，每年這筆預算都被財務局刪除。直到角源泉任土木局長後，在我的 大力遊說下，終於獲得局長的支持，這筆 50,000 圓的預算獲得通過。我將這 50,000 圓分配給各地方廳，花了一年的時間作成臺灣島內各廳的道路圖和臺帳。其後，
專任宇都宮無垢介技手和雇員風神以這些道路臺帳為基礎，出差調查，並編成臺 島道路的新設、改修總預算。」 46 由此可知，進行道路調查進而製作道路臺帳，
係日後擬定道路計畫案之重要基礎。中央、地方技術人員協力合作進行全島性的 道路調查，建立詳細的道路臺帳，意味著臺灣的道路邁向近代化、制度化的管理，
也是日後築路事業向邁向近代化之重要基礎。
然而，值得注意的是，這樣的道路臺帳資料雖稱詳實，但隨著時勢發展、
道路工程性質的不同，進行工程之前仍必須就當時需要進行調查。例如 1926 年 度以總工程費 11,422,235 圓實施為期 10 個年度的縱貫道路改修工程計畫時，發 現調查資料不足，尚未完成全線的測量調查，特別是大河架橋地點的地質資料完 全付之闕如。因此，於 1926 年度起的 10 個年度，每年編列 30,000 圓的經費進 行大河架橋地點的地質調查、一般道路計畫必須的測量調查及材料試驗等。1928 年度完成縱貫道路的調查後，再繼續擴及一般地方道路的調查及材料試驗。 47 又 如，為發展國立公園候補地太魯閣，必須開設特種觀光路線，土木局曾於 1935
42 臺灣總督府道路港灣課：《臺灣の道路》，臺北：江里口商會印刷部，昭和 10（1935）年，頁 18-19。
43 小布施齊：〈本島道路の現狀について〉，《臺灣自動車界》，第 5 卷，第 3 號，昭和 11（1936）
年 3 月，頁 16-17。
44 臺灣總督府交通局總務課：《自動車に關する調查》，昭和 7（1933）年 3 月，頁 111。
45 臺灣總督府道路港灣課：《臺灣の道路》，臺北：江里口商會印刷部，昭和 10（1935）年，頁 4-6。
46 堀見末子：《堀見末子技師─臺灣土木の功労者─》，東京：三秀舍，1990 年 7 月，頁 351-352、
382。
47 臺灣總督府交通局道路港灣課：《第五十六回帝國議會說明資料 臺灣ノ道路港灣概況》，頁 22-23。
年派出測量調查隊前往調查。 48 此外，也會因線路的修正、工法的取決、道路裝 舖的選擇，而進行相應的調查。
二、事業之監督
道路工程分國庫事業（中央直轄）與地方事業兩種，國庫事業直轄的道路 工程係由總督府土木部門的技師、技手們自行展開調查、規畫、監督、執行；至 於地方道路事業，中央部門如何監督、協助，以其達成政策目標，實亦是值得注 意之一環。
地方道路事業係由各地方官廳的土木課負責推動固不待言，然由於道路事 業係屬地方土木工程之一環，道路計畫如何與其他土木事業配合發展，成為重要 之課題。在市區計畫出現之前，臺灣的市街發展並無特別的限制，放任其發展，
因此道路及衛生等設施並不完備。1897 年 5 月，設置臺北市區計畫委員會，開 始推行市區改正計畫。就委員的身分視之，委員長為臺北縣知事村上義雄、委員 有臺北縣書記官松岡辨、警察部部長磯部亮通、稅務官續彥三、陸軍幕僚軍醫部 一等軍醫正藤田嗣章、參謀部參謀步兵少佐澤井直三郎、海軍幕僚參謀大佐新島 一郎、臺灣總督府參事官大島久滿次、事務官加藤尚志、民政部土木課技師高津 慎、福田東吾、濱野彌四郎， 49 亦即，是由臺北縣官吏、陸海軍官吏、總督府官 吏組成，中央部門的土木技師們可以藉此給予地方不少專業建議，可謂是中央與 地方協調土木政策之場域。
市區計畫開始實行，即意味著該區域內的公園、道路、下水道、家屋及其 他建築物的改革等，皆有一套整體的規範和設計。 50 市區計畫委員會會對這些工 程進行整體性的規畫，有關這些工程的進行，皆須經過其評決。 51 例如臺北市區 改正係先由臺北縣土木課規畫，經長時間審議、實地測量、繪製成圖，最後再上 呈市區計畫委員會審議。 52 1898 年 9 月，大稻埕紳民總代張瑞麒、李春生、葉為 奎、林望周、張夢星、王慶忠等士紳，欲設置市道改良事務所改良道路，在經臺 北市區計畫委員會審議時遭到否決。蓋市區計畫委員會為官方對於地方土木工程 的指導機構，其對於地方土木發展有整體性規畫，自然不容許民間脫離官方的規 範自行推動道路改良事業。市區計畫委員會不僅從事諸項調查工作，對於相關土 木工程計畫也給予許多專業指導。 53
48《臺灣日日新報》，〈"特種な觀光コ－スの道路開設が必要"〉，昭和 10（1935）年 11 月 1 日，
12784 號，9 版。
49 《臺灣日日新報》，〈臺北市區計畫委員の任命〉，明治 31（1898）年 11 月 22 日，167 號，2 版。
50 《臺灣日日新報》，〈市區計畫に關する律令の裁可〉，明治 31（1899）年 7 月 1 日，348 號，
3 版。
51《臺灣日日新報》，〈市區計畫委員會の評決〉，明治 36（1903）年 6 月 20 日，1540 號，2 版；
《臺灣日日新報》，〈城內築屋〉，明治 32（1899）年 8 月 19 日，3190 號，3 版。
52 《臺灣日日新報》，〈臺北の市區計畫〉，明治 38（1905）年 4 月 26 日，2092 號，2 版。
53 除了市區計畫委員會之外，臺北廳另設有衛生土木會議處理衛生土木相關事業。該會亦由中
相較於地方的市區計畫委員會係站在地方整體土木事業發展之觀點，總督 府土木部（局）則必須考量臺灣整體土木政策之規畫，視情況給予地方官廳政策 性指示。當總督府土木部門在道路、橋樑、水圳等各項土木事業上有必要跟地方 土木課長協議討論時，會召集各縣、廳的土木課長至總督府開會協調， 54 或以照 會的方式向地方廳提出建言。這些意見經該地的市區計畫委員會討論，同意或修 正後，作成決議呈請總督批示，待中央裁可後實施。 55
至於技術上的監督、指導，則有賴中央土木部門的監督機構。例如總督府 土木部土木課之下設有、土木係和監查係，土木係的人員是負責土木部直轄工程 的調查、設計、施工；監查係的人員除了負責監督該部的直轄工程的設計之外，
亦監督地方廳的各項工程。 56 技師白石誠夫在土木局主要就是負責監查地方廳提 出的土木工程之設計， 57 給予專業上的把關。由上可知，地方的道路事業是在中 央官廳與地方官廳的雙重指導、監督下推動。
綜括而言，日軍在接收臺灣之初雖受到強烈的抵抗，然而出乎意料的是，
不僅軍部就其軍事目的進行諸項調查，民政局內務部土木課也於設置初始即開始 派遣雇員到各地調查諸項土木設施。到了臨時土木部時期，該部在短短的 1 年半 的時間完成了重要路線 1,100 多公里的調查。除了中央機構之外，地方行政部門 為了行政上之需求，也進行各項綜合性的調查。此一階段之道路調查係由軍方、
中央、地方三條脈絡展開，道路調查無統一、具體的規則，多附屬於綜合性調查 報告之中，非近代專業性地道路調查。1900 年 10 月發布道路設備準則，訂立道 路的種類、築造標準等，道路調查有了進一步的發展；1904 年開始製作圖式道 路臺帳、指定重要道路，在中央、地方技術人員的協力合作下，進行全島性的道 路調查，建立詳細的道路臺帳。此實意味著臺灣的道路邁向近代化、制度化的管 理，這也是日後築路事業之重要基礎。
至於對於道路事業的監督指導，亦展現其近代化之意涵。一方面地方市區 計畫委員會站在地方整體土木事業發展之觀點考量道路事業，總督府土木部（局）
之規畫則是考量臺灣整體土木政策，視情況給予地方政策性指示。此外，中央土 木部門的監督機構會就專業技術上對地方道路事業進行監督、指導、把關。亦即 是中央直屬的國庫道路事業係責成中央土木部門的專業技師，地方的道路事業則 是在中央官廳與地方官廳的雙重指導、監督下推動。道路事業在此一機制的建構 下，逐步由傳統道路邁向近代道路。
央和地方關係官吏組成。參見：《臺灣日日新報》，〈衛生土木會議〉，明治 42（1909）年 3 月 14 日，3259 號，2 版；《臺灣日日新報》，〈衛生土木會決議〉，明治 42（1909）年 8 月 26 日，
3398 號，2 版。。
54 《臺灣日日新報》，〈土木課長會議〉，明治 33（1900）年 4 月 25 日，592 號，2 版。
55 《臺灣總督府公文類纂》，〈土木局長照會ニ係ル臺北城內道幅變更及城外北門外街外一ケ所 道路下水改修〉，明治 36（1903）年 6 月 10 日，第 879 冊，第 14 件，永久保存、〈土木局長照 會ニ繫ル臺北城門有前街道、道路幅員變更ノ件〉，明治 36（1903）年 11 月 27 日，第 879 冊，
第 16 件，永久保存。
56 堀見末子：《堀見末子技師─臺灣土木の功労者─》，東京：三秀舍，1990 年 7 月，頁 326。
57 同上註，頁 397。
第三節 民力之徵用與臺灣人之拒適
日本政權進入臺灣後急於築路，導入近代路政制度的同時，長期展開道路 調查，待各項準備工作完成後，接著便是實際推動道路發展計畫。然而，臺灣的 道路事業除了最初幾年因軍事行動、穩定政權之需較為積極之外，一直到 1926 年道路改良事業展開前，總督府並未投入太多預算。在財源不足的情況下，總督 府轉而善用殖民地之特殊性，極力徵用民力投入道路事業。總督府如何役使臺灣 人從事道路事業？在此一過程中臺灣人之態度與因應為何？誠為必須探討之問 題。在評價殖民地建設之成果時，切不可忽略殖民地民眾在建設過程中的角色及 其所付出的犧牲與代價。
一、徵用體制之形塑
（一）地方士紳之動員
日治之初，廢棄清廷所設之各種行政機關，取而代之的新政設施機關仍未 完備，加上語言不通，上意難以下達，大小施政滯礙難行，重要命令無法公告大 眾，要人民周知實感困難。因此，在各堡置堡長，在街庄設總理、街長， 58 以謀 求上下之連繫。
例如基隆市有 14 街，從各街名望家中選出街長，並由各街長互選總理。大 小基隆街市選出總理 1 名，每街選出街長 1 名。總理應遵照支廳長命令辦行戶籍、
衛生之事，並隨時辦理支廳長所命令之各項事務。街長或幫助總理、或聽從總理 命令辦理所有公事。 59 此一動員體系，對地方道路的修築極有貢獻。當地方築路 需要動員人力時，支廳長伊集院兼良即要求總理、街長支援。1895 年 7 月 12 日，
召集總理、街長並說明事由，希望他們對於徵用民力能有所諒解。諭告文如下：
諭告文
1895 年 8 月 基隆支廳長伊集院兼良
現下出動各街苦役改修道路，用工用力甚大，務改修平坦以便往 來，民眾歡悅之日將近，總理、街長等之力可謂大矣。如本廳先前 所言，在本國規定修改道路徵稅名曰地方稅，本地未有此制度。惟 市街道路之善惡與所居之人民利害相關，所以修改市街道路之費用 不開國庫，使各市街民自出費用。因此，本廳命各街各人出動苦役
58 林品桐、謝鴻嶷、王萬龍、陳文添、周塗金編譯：〈二五 二十八年十一月起至二十九年三月 止鹿港出張所行政事務報告〉，《臺灣總督府檔案中譯本》，第 5 輯，明治 28 年乙種永久，第 15 卷，南投市：臺灣省文獻委員會，1995 年 12 月，頁 251-252。
59 林品桐、謝鴻嶷編譯：〈四 基隆支廳第一次報告〉，《臺灣總督府檔案中譯本》，第 4 輯，明 治 28 年乙種永久，第 12 卷，南投市：臺灣省文獻委員會，1994 年 7 月，頁 618-619。
改路也。總理街長能想能思，勿失本廳之意矣。 60
也就是說，日本國內是以徵收地方稅作為道路修繕費，希望臺灣在未實施此一制 度之前，能以義務勞動的方式來修繕市街道路。其實，原本基隆支廳長伊集院兼 良尚擔心結果不知如何，然而意外獲得良好結果。 61 此一機制其後進一步擴大到 鹿港出張所、臺南民政支部等其他地方。
其後，地方士紳的協力遂成為推動民眾築路的動員體系中極為重要的一 環。地方官廳在築路計畫確立後，會先將計畫、圖面告諭街長、庄長、區長、名 望士紳，由他們向其向民眾委婉說明，或勸民眾遷移， 62 或勸民眾捐款，或勸民 眾服無償勞役，以推動築路事業。若仍不聽勸導，就再透過保甲、警察採取更激 烈之手段。
（二）保甲與警察之結合與強化
臺灣總督於日治之初之所以採異於日本國內之制，許可地方長官透過總 理、街長動員民力修路，是因為當時尚未課徵地方稅，無推動道路事業之財源。
然而，1898 年 10 月設置地方稅制度後， 63 此一動員與徵用體制不僅沒有因而廢 除，反而因同年 8 月制定的「保甲條例」而更加強化。保甲制度主要是作為對付
「土匪」之對策，著重在治安維持，但其對道路行政面及事業面之角色實不容小 覷。 64
地方官廳若透過街長、庄長、區長、名望士紳等柔性曉諭民眾配合推動道 路計畫卻仍無效果時，往往進一步透過保甲、警察採取更激烈之手段。道路計畫 常是州層級決定之後下達給各郡，各郡常尚無暇考慮該計畫是否可行就將任務分 派給各庄。若各庄在推行上有滯礙難行之處，郡守往往會帶著相關課長前往各庄 督勵。如果仍然無法獲得民眾的認同，最後便動員警察課長，採取威壓的手段。
警察單位為取得庄協議會員、保正、區總代及其他地方有力者之協助，會事先召 開會議與之商議。 65 最後往往是由保甲局製作簽章用名簿挨家挨戶請民眾簽章，
不合作者則以警察進行種種逼迫。
例如 1928 年要擴張臺南．佳里間、臺南．麻荳間的指定道路，州當局擬由 人民捐獻土地，保甲民貢獻勞力進行開鑿，並命街內各派出所與保甲員使庄民蓋 印承諾。與該道路有關係的庄民不下數百戶，然雖有一小部分人是自由捐獻蓋 印，但事實上有許多人是受到巡查的恐嚇。對於拒絕蓋印者完全忽視其權力，巡
60 林品桐、謝鴻嶷等編譯：〈五 基隆支廳開廳以來至九月事務報告〉，《臺灣總督府檔案中譯 本》，第 4 輯，明治 28 年乙種永久，第 12 卷，南投市：臺灣省文獻委員會，1994 年 7 月，頁 639。
61 林品桐、謝鴻嶷等編譯：〈四 基隆支廳第一次報告〉，《臺灣總督府檔案中譯本》，第 4 輯，
明治 28 年乙種永久，第 12 卷，南投市：臺灣省文獻委員會，1994 年 7 月，頁 618-619。
62 《臺灣日日新報》，〈道路更張〉，明治 32（1899）年 3 月 12 日，256 號，5 版。
63 臺灣總督府道路港灣課：《臺灣の道路》，臺北：江里口商會印刷部，昭和 10（1935）年，頁 4-6。
64 鈴木斗人：《臺灣の保甲制度》，東京：市政調查會，頁 4-19。
65《臺灣新民報》，〈新竹郡下縱貫道路的工事人民要負擔二十萬工〉，昭和 5 年（1930）11 月 1 日，337 號，2 版。
