國立臺灣大學社會科學院社會工作學系 碩士論文
Department of Social Work College of Social Science
National Taiwan University Master Thesis
公部門社會工作督導知能養成之研究
On the Competence Development of Social Work Superviser in Public Sector
黃淑惠
Huang,Shu-Hui 指導教授﹕林萬億 博士 Advisor：Wan-I Lin, Ph.D.
中華民國108年2月
February 2019
謝辭
這段路走得好久好久!在每一次放棄?堅持!放棄?堅持!來回的過程中終於走 到這一刻!終於可以大聲地感謝所有我想感謝的人……。
首先，感謝接受我訪談的 9 位督導們，感謝您們在工作繁忙之際，立馬答應 我的邀請，透過督導們的分享，我可以描繪出公部門社會工作督導面臨組織環境 的特質與角色功能，進而思考如何為督導養成提供寶貴的建議與想法。對我個人 而言，除了完成論文，從您們的身上我看到社會工作督導的熱情與傳承，更在您 們的身上我慢慢清楚我還在社工這條路上堅持著的心情。
感謝我的指導教授林萬億老師，林老師不論是學術的認真鑽研還是實務的豐 富經驗，對我來說真的是望塵莫及的遙遠，但您又是那麼理解學生，總是不經意 的霎那，冒出一句支持的話語，為我們打氣！在我工作的過程中，更感謝有您在 前方指引，總是讓我知道只要能更好，即使被批評、被挑戰也不減熱情、義無反 顧。在我社工生涯的每個階段，您總是淡淡地提醒，堅定的支持，尤其在得到老 師的信任與肯定時，就能擁有最大的力量繼續前行。在我論文難產的過程中，感 謝您給我最大的包容，最多的指導，終於走到這裡。
謝謝我的口試委員曾華源老師與鄭麗珍老師。曾老師是我社會工作的啟蒙，
緣分匪淺，大學時代的學習奠定了我獨立思考的能力，更是我社會工作的實踐上 專業使命的來源，謝謝您在我完成論文的路上總是給我溫暖的支持與分享。謝謝 鄭老師，您總是不厭其煩，鼓勵我完成學業，也在專業精進上，擴展了我的思考 方式和視野。也要感謝所有曾在我社會工作的路上，教導我，陪伴我，激勵我的 老師們，因為您們，醞釀了今天的我。
謝謝這一路以來陪伴我的香君和雅萍，總是在我快要放棄的時候做我最堅強 的後盾，始終期待我可以走完這段路程，完成生命中的一個任務。謝謝姵寰嚴厲
需要的庶務，讓我減輕很多負擔跟壓力。感激這漫長的時間裡，所以曾經管考我、
聆聽我的所有人，因為你們讓我不敢鬆懈!謝謝我工作上的主管與同仁，因為你 們的支持與救援，讓我在最後通牒的這段時間可以沒有後顧之憂！
謝謝我的父母，是您們的硬頸精神傳遞給我力量，讓我堅持到最後，我很欣 慰可以回應您們對我的期待。帶著一絲絲的愧疚謝謝我的家人，壓縮了很多相處 的時間，降低了很多傾聽的品質，尤其今晚當孩子認真的對我說，「媽媽論文交 出去了以後，終於可以聽懂我說的話了！」真的是一個瘋狂又真實的生活寫照，
親愛的孩子，敬請期待老媽就要恢復正常嘮叨的頻道囉！
最後，感謝天上的秋敏和振成老師，您們懂我的！
淑惠 2019.2.7
摘要
社會工作督導是社工專業養成的重要因素之一，社會工作督導的專業能力更 影響社會工作的品質以及服務對象的權益。近年來，社會環境的變化與新公共管 理主義的盛行，身處在公部門組織脈絡下的社工督導也因著公部門的政策、行政 與服務衍生培育不同能力的需求；故本研究以公部門社工督導為研究對象，欲探 討公部門社工督導能力養成的脈絡、理解其身在公部門的組織特質中發揮專業能 力的優勢與限制，以及對督導知能養成的期待與建議。
本研究採質化研究深度訪談法，透過立意抽樣的方式，訪談 9 位公部門社 工督導。研究發現，就組織層面而言，公部門係依組織法律或命令，行使公權力 的組織，公部門社工督導主要工作職掌係以社會工作專業知能與技術，協助社工 完成公部門組織依法要達成的任務與目標，除了專業角色中行政、教育、支持的 督導功能外，尚須具有法規明定執行公權力、行政管理者以及服務系統中協調的 中介者、資源分配者等多元角色。另外，公部門社工督導在依法行政的科層體制 與框架之中，尚須面對專業展現與組織任務的兩難以及人力發展的限制。雖然公 部門的組織環境賦予督導多元的角色功能，但多數督導卻未受過正式的督導訓練 或養成機制，即使部分公部門訂有督導訓練課程，但缺乏系統性的規劃，社工督 導仍以個人的養成經驗、受督導的經驗及擔任實習生督導或實務指導的經驗等個 別性的方式累積督導知能；且不論督導知能如何養成，公部門督導皆是在公部門 組織脈絡下發揮專業價值，擔負專業傳承的使命。
依據研究發現，本研究建議：公部門社工督導知能養成應有系統性規劃，增 加儲備督導的訓練機制、規劃專業及行政管理的督導課程、輔以實務演練的訓練 方式；另因應公部門組織脈絡所需知能，增加督導對於政策的理解及行政管理與 協調能力；檢討公部門社工督導合理配置與升遷制度，鼓勵社工督導專職久任。
Abstract
Social work supervision is one of the essential factors for the development of the social work profession. The professional competence of social work supervisor affects the quality of social work and the rights of the recipients of the service significantly.
The change in the social environment and the prevalence of the new public management theory over the years dictated the needs of different types of competence for social works supervision under the organization network of the public sector in line with the development of public policies, administration, and services. This study aims at social work supervision of the public sector with an attempt to explore the network developed under the development of social work supervision competence of the public sector, find out the strength and limitation of the professional competence deriving from the special traits of the organizations in the public sector, and the expectation with recommendation on the development of supervision competence.
In this study, the qualitative approach through in-depth interview is adopted and carried out by purposive sampling method for interviews with 9 social work supervisors of the public sector. The findings of the study indicated that, the public sector exercised public power under applicable legal rules governing organizations of the public sector at the organizational level. The primary function of the social work supervisors of the public sector is to provide assistance to the social workers to accomplish the missions and goals of the public sector as required by law with their professional knowledge and skills in social work. These social work supervisors have to play the role of multiple functions, including administrative, educational, and support supervision, and mediation among the exercise of public power under law, administrators of public administration, and service system, as well as the allocator of
resources. These social work supervisors of the public sector also confronted the dilemma of the exhibition of professionalism and performance of organizational tasks under the administrative hierarchy and framework, and the limitation of human resources development. Although the organizational environment of the public sector allows for a multi-purpose role, most social work supervisors have received no formal training or skill development in supervision. In other words, the public sector has established programs for the training of supervision, where there is no systematic planning. Social work supervisors tend to base on their personal experience, experience of under supervision, interns in supervision, or experience in the practice of supervision to accumulate their supervisory skills. Regardless of how the professional capacity of supervision is developed, the mission of supervision in the public sector is the realization of the professional value and succession of professional skills under the organization of the public sector.
The findings from this study led to the recommendation that: the development of professional competences in social work supervision of the public sector should be systematically planned with the introduction of reserve supervisor training mechanisms, professional planning, and administrative management supervisory program, supported by practical drills training. The understanding of public policies and the improvement of the capacity in administrative management and coordination of the supervisors should be enhanced. Finally, the placement and promotion system for the social work supervisors should be subject to review for encouraging social work supervisors to take this as a perpetual career.
Keywords: social work supervision, public sector, supervision competence, administrative governance.
目錄
謝辭... I 摘要... III 英文摘要... IV 目錄... VI 表次... VII
第一章 研究動機與目的 ... 1
第一節 研究背景與動機... 1
第二節 研究重要性與目的... 4
第二章 文獻探討 ... 8
第一節 社會工作督導... 8
第二節 公部門的社會工作... 20
第三節 公部門社會工作督導現況... 24
第三章 研究設計與方法 ... 28
第一節 研究設計... 28
第二節 研究方法... 29
第三節 研究者角色與研究倫理... 38
第四章 研究發現與分析 ... 40
第一節 9 位公部門社工督導的職涯歷程與工作經驗... 40
第二節 公部門社會工作督導的組織環境... 48
第三節 公部門社工督導養成的機制... 73
第五章 結論與建議 ... 87
第一節 研究結論... 87
第二節 研究建議 ... 92
第三節 研究限制與未來研究建議... 97
參考文獻... 98
訪談同意書 ... 105
訪談大綱... 106
表目錄
表 2-1 督導模式………14 表 3-1 受訪者基本資料表………33
第一章 研究動機與目的
第一節 研究背景與動機
回想擔任地方政府社會局科（課）長 10 年期間，除了部分疑難個案問題難 以解決、重大災害及危機處理之外，最困難的莫過於找尋適任的社會福利服務中 心(以下簡稱社福中心)的社會工作督導者(以下稱督導)。尤其考量社會福利服務 輸送之近便性、可及性需要增設服務中心據點時，誰是下一位適任的督導，總是 想破頭!好不容易物色好對象，一句「科長，我還沒準備好！」「科長！我不知道 督導要做什麼？」「科長！我只想把個案工作做好，不喜歡這些協調的工作！」
就得重新尋覓！
但我們都知道督導對社福中心的運作與對社會工作人員（以下簡稱社工）的 重要，中心不能長期群龍無首，所以威脅利誘再加上溫情攻勢，社工使命與正義 感等等無所不用其極的手段，最後的殺手鐧就是「趕鴨子上架」，也不免陷入了 一種「當上了督導才學會當督導」的困境。「因為沒有督導的模式可以依循，所 以，我也就依著前人走的路照章抄一遍」 (王惠宜，2005)。在國內，以多數公 部門領域中之兒少保督導來說，目前督導通常未經養成機制，臨危受命擔任保護 性督導工作，除了兼負行政業務，一方面要帶方案，又要帶新進兒少保社工，因 為體制尚未有督導養成機制，督導在身心上都未準備好，面對體制也無求助管道，
往往是硬著頭皮做下去(呂季芳，2017)。
每每陷入這樣的困境時，我總回想我初到公部門才不過半年，當時台北縣政 府為因應 921 震災重建工作所設置社會暨心理關懷站需要督導與社工員共同協 助受災民眾重建工作，緊急狀況下我第一次接下了公部門督導的職務。除了對於 公部門組織及制度懵懂不明之外，加上工作計畫無前例可循，只能倚靠行政長官、
專家學者及文獻資料作為推展業務的參考，心中為之一驚！想著自己是哪來的自 信可以擔任社工同仁的督導？
督導知能的養成並非一蹴可幾，隨著時光倒流，學生時代社會工作教育中的
實習是帶領我進入督導角色的入門，在實務工作中透過閱讀、演練、操作、討論 及覺察、督導一步步引導，讓我了解社會工作是一門需要理論基礎和實務經驗相 互累積的專業。進入職場後，尤其在醫務社會工作領域，透過系統性的讀書會、
個案研討及擔任實習生督導的累積都奠定後來我在工作職場上被督導的經驗及 具備督導能力的基礎。所以，我在經驗法則的引導下，開始針對年資條件符合、
未堅定拒絕擔任督導、或具領導特質的社工，要求參加社會工作進階訓練、鼓勵 參加外部會議，以及宣導等工作，似乎也陸續培養了幾位督導，但是這些督導的 勝任是來自於個人過去接受督導或督導經驗的累積，抑或目的性的教育訓練的成 果；抑或只是幸運？公部門督導的角色功能有無不同？公部門督導養成過程如何 影響督導的工作表現？督導需要哪些訓練課程？都是反覆不斷浮現的疑惑。
近年社工所處的工作環境面臨社會結構的變遷，家庭功能逐漸式微，社工介
入協助家庭功能與提供各項保護服務或預防性之服務方案，也隨之重要。兒童與 少年權益保障法第四章保護措施第 52 至 57、59 至 65、67 至 68、71 至 72 條；
100 年通過身心障礙者權益保障法除原有保護專章，亦增列依身心障礙者及其家
庭所需訂定之各項評估服務，均需社工積極介入方可完成；老人福利法除了機構 設置明定社工角色外，相關保護專章除緊急協助老人保護議題;家庭暴力防治法 與性侵害防治法及兒童及少年性交剝削防制條例更賦予社工公權力積極介入家 庭及婦幼保護工作。除了法規逐年修正，清楚揭示社工職責與重要性之外，中央 與地方政府因應需求規劃執行的方案，明顯的影響社會工作人力的配置，引起更 多單位的重視。93 年底改制前之內政部兒童局有鑑於數起重大兒童虐待致死案 件引起各界廣泛討論，遂委託專家學者進行研究，推動「高風險家庭關懷輔導處 遇與實施計畫」，經教育、衛生、民政、勞政、警政、社政等相關單位依兒童及 少年保護及高風險家庭通報表評估篩選表篩檢轉介，或經相關團體或民眾通報轉 介之疑似個案或家庭，再由地方政府社會局社工進行家庭訪視評估，發現有家庭 關係紊亂與衝突、精神疾病、藥酒毒癮、自殺、貧窮、失業、負擔家計者死亡、
失蹤或入獄等，即列管為高風險家庭。並由地方政府社會局自行或委託民間團體 提供關懷訪視、托育、課後照顧、親職教育、煙毒酒癮戒治、就業、福利資源、
救助等服務。期以預防的觀點找出兒童虐待及家庭暴力事件可能發生的家庭因素，
並以社工為核心，連結相關專業領域盡早介入，減少重大傷亡發生；之後，兒童 局推動建構家庭福利服務系統試辦計畫，期待「以家庭為中心、以社區為基礎」
的主軸，建立在地性、連續性、完整性的福利服務體系，方能達到治本的福利輸 送系統。
然自 98 年至 105 年持續發生隨機殺人案件以及兒童少年受虐案件面對過去 未有通報紀錄但卻處於經濟等資源匱乏等挑戰，為彌補社會安全網破洞，行政院 107 年 2 月 26 日核定〈強化社會安全網計畫〉，整合衛生福利部、教育部、勞動 部與內政部各服務網絡，除檢討既有機制的缺漏，提升或改善既有體系效能；亦 藉由整合中央政府、地方政府、 民間團體、家庭，以及社會大眾共同合作協力
（collaboration）推動與執行，從根本解決影響社會安全的各項風險因子。計畫 重點以擴大服務對象為核心，整合服務體系為主軸，並輔以增加公部門社工人力 及執行業務之角色功能；其中計畫整體社工人力 3,021 人，其中社工 2,635 人、
督導 386 人。是類增加之公部門社工人力多負責法定或保護性工作，另支持性、
預防性之資源網絡則由民間部門依其組織宗旨結合資源加以推動。
隨著各種法規多賦予公部門社工法定職責，相關方案亦增加明列公部門社工 人力與角色任務，公部門社工面臨人力量的增加與服務品質的挑戰。除了量的增 加，在質的提升面向，余漢儀（2014）訪談高風險家庭服務機構的工作人員，指 出高風險方案的擴張，政府因此大量的委託民間單位來執行這個方案，受託單位 也大量聘用社工來因應快速擴張的工作量，以致聘任的門戶大開、寧爛毋缺，很 快就面臨社工訓練不足、督導不足的情形，導致各機構服務品質參差不齊。
衛生福利部社會及家庭署(2016)委託辦理「兒少高風險家庭處遇服務督導及 成效評估方案」成果報告亦建議增加高風險方案的督導人力，在巡迴督導會議中
發現受委託單位僅有社工人力可執行高風險業務，而在社工實務現場卻非常需要 有督導的帶領；可惜的是從個案紀錄中不僅看不到督導的回饋，不少社工在提供 處遇服務時，通常都是單打獨鬥為多。在無補助督導人力、且各縣市政府承辦人 的督導功能不一下，已呈現社工服務品質參差不齊且亦有執行困難的窘境。行政 院核定的〈強化社會安全網計畫〉整體檢視現有各個服務系統運作之缺漏，整合 保護性工作與高風險家庭服務方案之通報處理流程，建構以家庭為中心、以社區 為基礎之推動核心，以服務系統整合、單一窗口以及人力補充為主要推動策略。
〈強化社會安全網計畫〉中，政府部門同樣面對大量進用社工人員，將原委託民 間單位具公權力行使之業務回歸公部門執行且進行服務系統整合等工作模式之 轉變，督導角色與功能的影響計畫能否發揮更大效能，爰此，公部門督導知能的 養成更是督導功能展現的基礎。
第二節 研究重要性與目的
前節所述多項法定賦予社工的職責和許多社工服務方案，為了確保服務對象 的權益，甚至是為了掌握服務的時效性，必需仰賴公部門公權力介入，為使法定 社工執行業務因此行政院 99 年核定內政部社會司所規畫「充實地方政府社會工 作人力進用及配置計畫」，作為地方政府充實社工人力之依據，再加上地方制度 法修法及組織再造，近年來公部門社工不斷地擴編，截至 103 年 12 月 31 日，公 部門社工已達 3,318 人（註：104 年起增加「公設民營機構」及「接受政府委服 務單位」人員數，遂以 103 年統計資料比較），相較於 90 年 12 月 31 日之公部 門社工 1,231 人（衛生福利部統計處網站），13 年來公部門社工增加 169.53%（可 加上直接服務或間接服務的人力增加情形，以對應研究擇取的對象）。又 105 年 12 月 31 日，公部門社工已達 4,576 人，社會工作人力的人力比亦從 90 年 1：18201
（22405568÷1231=18201）降至 103 年 1：7062（23433753÷3318=7062）；105 年 更到達 1：5,146，雖與美國、日本及香港等國家地區社工服務人力比仍有差距、
但已大幅降低社工人力負荷，提升服務品質。
隨著社工人力的充實，專業能力更是影響服務品質。社會工作督導是社工專 業養成的重要因素之一，因此，除了督導設置人數比以外，社會工作督導的專業 能力將影響社會工作服務方案執行的品質，進而影響服務對象的權益。儘管實務 方法和機構設置發生了重大變化，督導仍然是學生和實務工作者發展和維持實務 技能的主要形式（Kadushin,1992）。 NASW (The National Association of Social Workers)和 ASWB（Association of Social Work Boards）認為督導標準對於一個專 業的社工的知能發展的培養與繼續教育是不可缺少的部分。服務對象尋求協助，
期待能從社工得到最高品質的服務，使問題獲得解決之外，並且希望在接受服務 過程中，不會受到傷害。因此，為使服務工作有效果，避免使案主受到傷害，對 於不熟悉機構和工作技巧不成熟的新進工作人員和學生，應該有人加以督導。尤 其是近些年來社會工作專業服務已有傷害賠償之告訴（Reamer,1989)；加之，從 專業倫理的角度而論，也應以保護案主權益為主要目標，督導的角色就更重要。
從前述文獻得知，不論公、私部門，社會工作督導的質量提升都是影響專業 服務品質的因素之一。然從組織脈絡的面向，私部門的民間組織均依人民團體法 或甫通過之財團法人法籌組設立，並以組織章程中所訂之任務及宗旨作為組織業 務推動的依據及範圍，也是社工或督導選擇投入服務的參考；公部門則依機關組 織法規設置，業務推動也以所轄法規為任務與職責，社工或督導不論是以國家考 試、聘用等管道進入公部門服務，均依政府法規執行業務。因此，公部門的社工 與督導除了需要發揮專業角色的知能，亦需理解在公部門具公共性及依法行政的 組織特性及脈絡下須執行法令所賦予之公權力以及領導管理的角色。王千文 (2008)根據韋伯的看法，一個現代化的行政組織，至少應具有下列各項特質：1.
高度的專業分工；2.層級節制的組織體系，此種體系，確定了人員間命令與服從 的關係；3.組織成員間的關係，係一「對事不對人的關係」（impersonal relationship）；
4.人員的選用，係根據個人的能力和技術知識；5.明定人員的工作報酬，及其獎
懲和升遷制度在官僚體制下官僚結構所要求的是像鐵一般的紀律，之所以要有鐵 一般的紀律是由於理性化的結果，在講求理性化的情況下，以形式理性至上的官 僚結構，往往抹煞了組織成員中的價值理性。因此，在形式理性下服從應是官僚 個人的義務。但是負有領導責任的官僚，必須具備領導精神，主要就是創新能力。
因此，在服從紀律和自主創新的要求之下，勢必產生服從與自主的矛盾（吳庚，
1993：88）。公共行政在經過 1960 年代後新公共行政與黑堡宣言1的洗禮之後，
官僚人員本身受到許多價值理性上的薰陶，可說是「以民為主」的價值、信仰，
與態度。但在法規命令的服從與以民為主的價值導引之下，勢必會產生相互衝突 的情況（吳瓊恩，2001：130-131）。
Cooper（1986）將行政人員最容易面臨的三種衝突困境區分為權威衝突、角
色衝突，以及利益衝突等。茲分述如下。權威衝突是指主客觀的權威要求不一致，
行政人員一方面希望能遵守上級的命令或組織的政策行事，以保有自己的職位，
另一方面又覺得這麼作違背自己良心或內在的意識時，便產生權威的衝突。角色 衝突又可分為組織內的角色與組織外的角色衝突以及組織內的角色衝突。角色衝 突是因為個人以外的不同對象，對其有不同的行為要求或期望所引起的，並非個 人自發性的心理矛盾。行政人員面對任職的組織要求，與組織外部的個體或標的，
對其行為期待之不同所引起之衝突稱之為組織內的角色與組織外的角色衝突；而 同一組織內，不同層級或群體對同一行政人員的不同行為期待，即我們所稱的組 織內的角色衝突。而利益衝突對於行政人員而言，即指其本身的私人利益（通常 是經濟上的利益）與公共利益不相一致時的情況（Stahl, 1976：276-277）。公部 門社工督導身處在依法執行法定業務，以及民眾需求與民意要求，同時遵循社會 工作倫理與專業責信的要求，在承上啟下的角色上，內外在衝突似乎難以避免。
依中央行政機關組織基本法第 3 條機關為就法定事務，有決定並表示國家意思於 外部，而依組織法律或命令，行使公權力之組織，因此公部門社工依法具有公權
力行使、資源分配、權利賦予等特性，對人民的權利有關鍵性的影響，例如決定 誰是低收入戶？誰是家暴相對人？誰是脆弱家庭？誰可以得到什麼服務等。私部 門社工則多以輸送服務為主。相較於公部門督導而言，私部門社工的督導對於服 務品質也有舉足輕重的角色，但影響人民權利義務相對小。基於公部門社工督導 的專業能力，影響公部門社工執行公權力或相關服務方案之良窳，也影響著服務 對象的權益，甚而影響如何與民間組織之間的專業互動等因素，本研究期待藉由 組織環境及社工專業發展的框架視野，探析公部門社工督導能力養成的脈絡為何？
這些能力養成的機制是否得以讓公部門社工督導足以因應組織與社工、服務對象 的需要？有何困境或限制？進而分析公部門社工督導知能養成之面向與建議。
針對前述的問題與思考，研究目的包括:
1. 探討公部門督導的角色功能以及知能養成的機制。
2. 探討公部門督導如何學習與執行督導角色任務。
3. 分析現階段公部門社會工作督導知能養成的面向與建議。
第二章 文獻探討 第一節 社會工作督導
一、社會工作督導的定義
Kadushin（1992）在「社會工作督導」（Supervision in Social Work）一書中 對社工督導的定義中提到，社工督導在機構針對行政主管職務所賦予的權威中，
對工作負有責任、指導、增強、評價其績效的職責。對工作扮演著行政、教育、
支持的交互功能，需依照機構的政策及程序提升工作質與量的績效。社工督導雖 不能直接影響個案的服務，但透過工作的指派、指導、審閱、協調、評價的過程，
卻間接的影響個案的服務品質。督導的工作在人事的決策上需決定人員僱用、升 遷、遣散；計畫方案及開發預算；連結機構內部的政策；處理申訴抱怨事件。所 以社工督導須在社區、社工專業、機構、部門的多重生態面向中找到工作方法及 方向。
社會工作辭典（廖榮利，2000）定義社會工作督導「是社會工作間接實施方 法的一種，是指資深社會工作者（或稱督導者），對新進的社會工作者所做定期、
持續的指導和訓練之專業方法。透過定期和持續性的督導實施，以達成對案主服 務素質的保障，對機構職責的完成，對專業訓練和專業投資之功效。督導方法有 個別督導，團體督導及同僚督導等方法，而督導對象包括專業工作者、實習學生 和志願服務人員。」以督導標準訂定的目的而言，專業督導指的是督導與受督者 間的關係，這種關係是建立在發展能力、態度和倫理實踐的責任與責信上。
二、社會工作督導的角色功能 (一)社會工作督導的角色
社會工作專業知能的訓練，除學校教育、繼續教育外，平時工作場域的督導 亦是一重要關鍵。督導是指一個基本的工具，由機構指定的督導，以個別或是集 體的方式協助員工具有能力，並以確保實務品質的標準。督導的目標是以工作手
2000）。Munson（1979：xix）指出：「自從社會工作被認定是一種專業以來， 督 導就一直被視為實務工作成長與才能的必要與重要資源。」督導的目標是要促進 服務輸送的效能與效率，因此，教育與行政是督導最早期的兩項基本功能，後來 的支持或協助功能則因為治療的實務取向而加入。
最早的督導目標在管理監督助人機構，促進社會正義，19 世紀末社會工作 開始強調個案工作方法，督導的焦點才從督導個案轉移到社工。Munson（1979）
進一步指出，一直到 1950 年代，社工教育領導者以督導作為傳授心理學理論的 途徑， 尤其是佛洛伊德觀點，在督導教學與研究出版上具有優勢地位，受督者 被視為是不成熟的個體，有待透過認同督導者的過程，慢慢發展養成。Tsui（陳 秋山譯，2008）指出，在心理分析的模式下，受督者也以督導協助他們的技巧與 方法來幫助他們的個案。然而，1950 年代之後，督導理論趨勢開始從心理學轉 移到社會學，督導的角色地位不僅是與受督者的關係，而是與整個組織與外部網 絡的互動。
Tsui（陳秋山譯， 2008）指出，1980 年代管理主義逐漸盛行於社工實務界，
組織強調的是工作績效、任務導向、標準化、文書化，以及成本概念等，也因此 督導的行政與監控功能再度被凸顯。Brashears（1995）則建議社工督導本質應朝 向社會工作模式，強調督導工作就是社會工作，讓督導內涵回到社工的基本精神，
也就是個案服務的基本價值，包括倡導、使能、自決等，也應該在督導工作上實 踐。
儘管分析督導的參考架構一直在變遷中，學界與實務界仍然有共識，認為 督導在社工的專業生活中扮演相當重要的角色（Munson, 1979；Kadushin, 1985；
Harkness & Poertner, 1989；Reamer, 1989； Brashears, 1995）。許多督導的專家 (Bernard & Goodyear, 1998; Bradley, 1989; Falvey, 1987; Olcott, 1995; Powell, 1993) 均論及，督導被視為品質控制過程中重要的部分，扮演專業的守門人角色，讓接 受督導的專業人員提供有品質的服務。尤其是學校剛畢業的社工進入機構服務時，
常會面臨許多狀況或需求。愈是知識經驗不足，愈需要提供立即性協助和計畫性 指導，以控管服務風險（risks）（Wonnacott, 2012）。如果機構督導無法立即與正 確提供受督導者協助，可能會引發服務過失（malprctice）。督導藉由協助受督導 者面對不熟悉的服務情境，處理出現正常的負面情緒（緊張、焦慮、恐慌、害怕），
或協助受督導者探索與覺知認知、行為反應與情緒之關係，而能面對挑戰；或協 助受督導者在組織脈絡中，學習和運用專業知能提供服務，確認服務有效性；並 協助受督導者探索專業價值與人生意義，而能表現專業和組織承諾，承上，督導 運用社會工作理論，標準化知識與技術，能力和合適的倫理內容，在實務場域中 提供受督者方向。督導和受督者在這個合作過程中都有責任各自發揮應有的角 色。
在督導角色轉換方面，新手督導會面臨職權轉變(從專業職權到組織職權)、
決策轉變(由最佳決策到可接受的決策)、關係轉變(從助人關係到監督關係)、成 效轉變(從服務效果到成本效益)及同僚關係轉變(從同一階層到有層級之別)等多 種變化(Austin,1981;引自陳秋山譯，2008)。Barra(1999)研究指出，個人的專業認 同會因為角色轉換而改變，這個改變包含對新角色的態度、信念、動機及價值的 重新接受和執行(引自 Rockefeller College,2006)，因此個人在角色轉換前必須了 解新的情境，並在組織脈絡中學習新角色所需要的行為和能力(Ashforth,2001)，
角色轉換是一個周密且複雜的過程(Davys and Beddoe, 2000)，為完成新角色的適 應，角色轉換者在轉換過程中是需要訓練及準備的(Cousins,2004)。
Scherz（1979）強調明確的工作界定與責任歸屬能提高督導與社工的實務 效能與工作滿意度。雖然有效的臨床督導所需的許多技能與有效的直接服務所需 的技能類似，但文獻上支持督導是需要更多技術（Kadushin,1992; Munson,1993;
Shulman,1993）。因此在正式的督導教育訓練十分有限的情況下，許多督導在執 行督導工作前缺乏正式完整的督導訓練，只能靠著有限的、曾經接受過的被督導 經驗來執行督導工作，因此缺乏督導訓練就成為建立完善督導制度的一大限制
(Blair＆Peake,1995)。Clake(1991)表示大多數的組織皆假定督導可以自行完成督 導工作，卻缺乏對督導職務和角色轉換所準備的正式訓練和協助，以至於由「社 工」轉換為「督導」成了適應困難的過程。
(二)社會工作督導的功能
有關督導的功能，Kadushin（1992）提出的行政、教育、與支持最常被引用，
也有學者補充協調與管理功能（黃源協 2008），但是 Tsui（陳秋山譯， 2008）
認為，行政本身應可包含協調與管理，因此， 整體對督導功能的共識仍然以行 政、教育、支持為主。各項功能的定義與討論分述如下:
1. 行政督導：行政監督是管理的代名詞。行政模式是為了使社會工作者能提供 案主有效的服務。行政督導主要引導受督導者至機構的政策或組織的需求，
而且聚焦在受督導者在工作的指派及功能。督導者擔任行政部門與受督者及 其案主之間的聯絡角色（Shulman,1993; Weinbach,1998）。香港社會工作督導 指引(2009)揭示「督導」不止於「諮詢」，包含階梯式的行政責任，而在一 個社會服務機構的環境中，這是社會工作實務中一項不可或缺的部份。該指 引也定義督導的行政功能屬於一種管理功能，當中包括訂立服務目標和其優 次、釐清角色、規劃和分配工作、工作檢討和評鑑、以及對被督導者的工作 表現的承擔和責信。
2. 教育性督導：教育性督導側重在專業而且與具體個案有關的事項。教育性督 導可以幫助受督導者更了解社會工作的理念，變得更加自我覺察，提升專業 的知識與技能。教育性督導的重點在員工發展及教育訓練的需求。內容包括 指導受督導者有關評估、處置、介入、倫理議題的界定與處理、評值與終止 服務。教育功能涉及灌輸專業價值觀、傳授知識及訓練實務技巧，這些都是 社工為推行有效的專業實務所必備的。教育功能亦包括加強社工的自省能力 及敏感度。因此，具教育功能的督導應被肯定為社工專業發展的核心元素(香 港社工督導指引，2009)。
3. 支持性督導：支持性督導可以減輕工作壓力，避免干擾工作績效，並透過讚 許及鼓勵自我效能來提供受督導者滋養。受督導者面臨日漸增加的挑戰與壓 力，包括個案問題日益複雜、工作環境不佳、高工作負荷和替代性創傷等情 緒，支持性督導強調安全及信任的氣氛，讓受督導者可以發展專業意識。支 持功能使被督導者更有能力處理與工作有關的事情，同時能培養有利於優化 工作表現的態度和情感。此外，支持性的督導可以維持員工的士氣，並且讓 被督導者意識到專業上的自我價值，以及對其僱用機構和專業產生歸屬感 (香港社工督導指引，2009) 。以兒少保社工留任為議題的研究為例，個體於 機構組織間之人際層面關係，或與「管理關係」、「督導關係」及「同儕關係」
皆為影響兒少保護工作者是否願意留任於組織中的重要因素。其中「督導關 係」方面，兒少保護領域之社工督導提供兒少保社工工作程序指引與情緒支 持，並協助社工個人生活與工作達成平衡，督導嘗試建立流暢之溝通管道，
營造尊重與認可的工作團隊，使兒少保護社工能從工作中得到督導之「支持」， 對其而言是支持兒少保社工留下的重要因素（汪淑媛、蘇怡如，2011）。
整體說來，社工常需要有經驗和能力的督導者協助他整合專業服務方向、
規則和價值（Cojocaru, 2010; Tsui & Ho, 2003），有效控管服務品質，滿足服 務對象需要，並樂意完成組織和專業使命（Kadusin & Harkness, 2002）。這種 帶有權力監控本質的教育性協助，必須在彼此有信任（良好或正向）的關係 下，才能坦誠溝通，避免隱藏和扭曲訊息，有效處理情緒和壓力，達到預期 目標（Kadushin, 1985; Wonnacott, 2012; Davys & Beddoe, 2010；Brown &
Bourne, 1996）。故社工督導是一個教育性行政過程（Robison, 1964），或是社 工督導為指導專業者的一個教育性與行政性的支持過程（Caras & Sandu, 2014）；亦即督導者對受督導者和服務需求狀況的整合性研判和反應過程，具 有教育、支持和行政三方面功能（Kadushin & Harkness, 2002 ; Kadushin, 1985;
Austin, 1981），也有人認為服務輸送涉及跨層級與部門的協調，而應該加上 調解（mediation）功能（Wonnacott, 2012）。
三、社會工作督導的知能
督導是否做好準備，是否清楚知道自己的角色和功能，及是否具有督導能
力，則是督導效能是否促成的前提(Cousin,2004;許雅惠、廖鳳池，2005) 。然 而大多數人在督導或管理方面幾乎沒有專門的培訓（Perimutter,1990）。「成為 督導」是多數社工實務生涯中的一大轉換，許多新手督導因為其所具有的豐富 實務經驗而被提拔成為督導，但是直接服務社工所具備的知能並不等同於督導，
足以勝任的臨床能力並不代表可以勝任督導的角色(Cousin,2004)。研究發現，
督導不知如何扮演「督導者」的角色，在督導工作普遍經歷自行摸索的辛苦歷 程，以及行政事務繁重，使得督導普遍皆有能力不足、自信不夠、時間不足的 困境，以及無法展現督導自主性，面臨督導角色上的衝突及壓力 (王淑貞，2003；
王惠宜，2005)。蘇怡如(2008)研究發現缺乏督導訓練，使得督導普遍缺乏督導 的專業知能，只能用過去自己有限的受督導經驗來帶領社工。機構應為督導者 提供機會，使他們能持續增進督導實務方面的知識及技巧，督導的質素取決於 督導者的督導能力及在實務方面的專門知識 (香港督導指引，2009) 。 多數的社工督導都是從資深的社工遴選升任，Woodcock(1967)針對一群社 工督導進行工作轉變的研究，研究發現，督導們因為升任前未有正式的訓練而 對於督導工作的前景是憂慮的。然而新手督導或資深社工如能透過自我經驗的 整理、累積助人的專業經驗與正向的督導經驗與督導關係，透過形塑督導的動 力，克服在成為督導之前的忐忑不安，對於成為督導的抗拒與適應可以產生正 向的幫助。
督導關係是社會工作督導的核心，在督導與受督導之社工員之間的督導關 係，發展出不同的督導模式，Hawkinsand and Shohet(1989)提出督導模式如表 2-1：(引自游美貴，2018)
表 2-1 督導模式
另外，汪淑媛、蘇怡如(2010)研究發現督導工作期待與實踐的落差因素 除了結構性因素，督導個人專業能力與人格特質也經常是被提及。督導者與 受督者對於督導勝任條件最強的共識是將實務經驗列為首要條件。汪淑媛、
蘇怡如(2010)研究發現受督者相當在意督導者的人格特質，僅次於實務能力。
即使督導者本身，人格特質被也排在第三順位，正向的督導人格特質包括溫 暖、樂觀、公平、熱心、同理、傾聽接納、情緒穩定、善良、包容、開放等。
社工需要正向穩定人格特質的督導，案主也需要這樣的社工，這個發現呼應 Brashears（1995）所倡導的社工督導理念，強調督導工作就是社會工作，督 導本質應回到社工基本精神使能、賦權、自決、關懷、平等、尊重等，而非 權威與監控。如同汪淑媛、蘇怡如(2010)發現教育與支持兩者很難區分，對 社工關懷支持，對其專業成長有正面作用。因而社工教育不僅要教導技能與 知識，培養健康開放的人格特質、愛與關懷能力、情緒察覺與因應能力、以 及倫理價值養成等面向也一樣重要。
Tsui(2008)對社會工作督導進行整體性的討論，將社會工作督導概念化為 在文化脈絡中的多面向關係，涉及機構、督導者、被督導者和案主四方的主 要關係人。就機構立場而言，督導是完成組織目標的工具，必須依照組織的 政策與程序行事。督導者方面則是機構與被督導者的「中間人」，負責協調 聯繫以及留意被督導者的工作滿足與士氣。而被督導者亦有各自訓練背景、
工作經驗、能力程度與訓練需求，彼此之間的互動勢必影響督導的形式與頻
率。最後是被督導者與案主，二者係專業助人關係，受到專業倫理守則的規 範，有效的案主成果是督導工作的目標（陳秋山譯 2008）。督導關係從原有 督導與被督導者一對一的專業關係，轉換成系統中多面向關係人彼此互動的 結果，對社會工作督導而言，更需學習與理解。因此，督導工作是一個複雜 性、動態的和整合性的實踐過程，是以提升一線社工能力來達成績效目標，
而非只是展現出教育、行政或支持的某一特定功能（Manthorpe, Moriarty, Hussein, Stevens, & Sharpe, 2015）。
四、國內社會工作督導培訓的現況
臺灣公部門的社會工作專業制度可追溯自民國 60 年行政院核定省、市 政府聘用社會工作員名額，後臺灣省政府於 61 年通過「臺灣省各省轄市設置 社會工作員實驗計畫」，隔年於基隆、台中、台南及高雄四處省轄市試辦 2 年，
設置了社會工作員 10 名，管理工 10 名，負責辦理平價住宅公共衛生、設備維 護、急難救助等事項(林萬億，2013)。然而當時試辦計畫所聘用之社會工作員 多非社會工作科系畢業，且缺乏社會工作實務經驗，專業功能未能發揮，經評 估認為績效不彰，後因我國退出聯合國致原聯合國兒童基金會所贊助設立的
「臺灣省兒童福利工作員研習中心」人力調至臺中縣大里鄉配合推動「小康計 畫」，以專業社會工作方法，協助低收入戶脫離貧窮（林萬億，2013) 。大里 鄉的實驗計畫較原 4 個省轄市所推行的實驗更受到肯定，主因是社會工作員有 較完整的社會工作專業訓練，和較健全的督導。可見從早期開始，公部門社會 工作專業教育及督導的功能影響政策與計畫執行的成效甚鉅。
而最早提及「督導」的制度則是民國 68 年的「臺灣省推行社會工作員制 度計畫」，然而當時對於督導的條件是自公私立社會福利機構之社會工作員中 資深績優者。後在民國 83、89 年臺灣省、內政部亦針對督導條件進行修正，
但主要仍以「年資」與「學歷」作為遴用標準。除此之外，督導知能的養成則 大致有以下幾個來源（Brown & Bourne,1996; 引自游美貴，2018）：
1. 個人的養成經驗：與助人有關的家庭成長經驗、學校養成的學習經驗、
親子關係經驗等。
2. 專業助人的養成經驗：從實務經驗轉化過來的關係技巧經驗、團體工作 經驗、倡導經、約定契約經驗、接受回饋經驗等。
3. 接受督導的經驗：當學生與新進社工員時的受督導經驗、經驗的良好與 否，至少有一個好的經驗是很有幫助的。
4. 擔任學生督導或實務指導的經驗：體驗學習者的學習歷程和指導方法的 成效。
上述督導知能養成來源以經驗累積與傳承為主，汪淑媛、蘇怡如(2010)研 究則建議需增加督導專業訓練與支持機制，研究結果發現不僅督導者有強烈進 修需求，許多被督導者也認為有必要加強督導訓練以及背後支持系統，包括主 管對督導工作的瞭解以及督導者本身的訓練，也有學者建議督導可以組成同儕 自助督導團體（黃源協，2008）。
國內有關社工督導訓練，以公部門而言，以內政部社會司函頒之社工督導 訓練時數 12 小時為主，作為各地方政府社會工作督導訓練之參據，亦列入中 央政府對地方政府社會福利績效考核指標，確保社工督導持續進行教育訓練。
另近年持續推動以督導培訓與認證制度之訓練計畫即以內政部於民國 101 年 補助臺灣社會工作專業人員協會(以下簡稱社工專協)辦理的「社會工作督導培 訓及認證制度」為主，課程規劃以 3 年作為培訓分期，第一年是實際的培訓課 程、而後兩年則是實地督導訓練。希望藉由 3 年的培訓過程，使受訓者掌握督 導的領導實務、以及接受督導、與提供他人督導的方式提升督導的專業能力，
培訓目前臺灣所亟需的專業督導人員。
社工專協主辦之督導培訓與認證制度之課程內容，第一階段的培訓內容主 要是以督導理論為主，用授課和技巧演練為主軸並以工作坊的形式進行。課程 與實務技巧演練的課程內容如下：
1.督導理論課程：總共 6 堂課 21 小時，採課堂講授方式進行。
(1)領導與督導的能力培養，3 小時。
(2)督導風格，3 小時。
(3)方案規劃與成效評量，3 小時。
(4)社工督導技術，3 小時。
(5)團體督導與團體動力（一）（二），各 3 小時，共計 6 小時。
(6)督導倫理，3 小時。
2.臨床/實務督導技巧演練：每次 3 小時，共 5 次，總計 15 小時，以團體方 式進行。
五、社會工作督導知能養成的相關研究
人力資源是組織競爭優勢的源頭(Becker,1964)，訓練是一種學習的經驗 來追求個人永久性的改變並改善個人在工作上的表現，社會工作督導更是如 此。澳洲社會工作協會（Australian Association of Social Workers,AASW）早 在 1990 就訂定社工督導標準，並設計為期 5 天的短期督導訓練課程提供實 務界需要（Scott, 1991）。香港在 2007 年則參考了澳洲社會工作協會所訂之 督導指引著手編定出社會工作督導指引，針對社會工作督導的條件除了 5 年的工作資歷外，鼓勵督導者成功修讀有關社會工作督導的課程。並鼓勵督 導者就某一實務範圍，或與其服務相關的介入手法，繼續接受訓練。美國威 斯康辛州則規劃進行為期 1 周的督導訓練，培訓的原則是遵循角色描述研究 (ICRC Role Delineation Study) (National Certification Reciprocity
Consortium/Alcohol and Other Drug Abuse Inc., 1992)建立的督導領域，這領 域包含諮詢、事前評估與事後評量、管理與行政以及專業責任。訓練的第一 天是從幾項評估工具的行政開始；督導風格清單(Friedlander & Ward, 1984)、
督導分級表(Schiavone & Jessell, 1988)，及督導重點分級表(Lanning &
Freeman, 1994)，目的在更準確地反映參與者的風格和督導方式，而且不會
受到接下來訓練所獲得知識的影響。會向參與者介紹多樣性的督導的定義，
來源包含 Bernard and Goodyear(1998)、Powell (1993)以及從自身經驗發展出 來的定義。
此項訓練規劃會介紹引導思考督導的概念，聚焦在三個督導角色的討論，
伴隨著了解督導發展的過程(Powell, 1993)。下一個主題就是督導關係，討論 關係、影響督導關係的變數、評估關係的影響以及受督者的焦慮及抗拒的議 題。其中影響督導關係的因素:種族、性別、物質濫用單一領域的變項及康 復情況(Culbreth, 2000; Culbreth & Borders, 1999; Culbreth & Borders,1998)。
Bernard 與 Goodyear (1998)討論影響督導關係的負面因素有不確定、
不支持以及治療性關係。受督者的焦慮及抗拒也是影響督導關係的因素。第 二天的主題是培訓的評估和評價，從討論學員發展督導模式開始。包括一個 自我探索的練習，引出參與者關於成人學習者的信念系統，藥物濫用治療，
人們如何學習以及督導目標。 最後形成參與者對整體督導理念進行概念化 的嘗試。參與者被教授有關發展個人學習計劃和原則進行有目的性督導
（Bernard ＆ Goodyear,1998）。個督和團督形式都要討論。並介紹各種督導 方法，如錄影帶，錄音帶，自我報告，流程說明和現場督導（Bernard ＆ Goodyear,1998）。在訓練的第三天會介紹在督導內涵中管理與行政角色幾種 不同的觀點。培訓中所涉及的領域包括管理和行政管理的定義和任務，如何 作為一線專業人員和上級管理人員之間的中間人（或中層管理人員），以及 解決日常操作領域如聘用，顧問評估，處理記錄監控和維持可認證的標準。
經過許多小團體活動，訓練的最後一天，參與者在更以過程為導向的模式下 接受培訓，凸顯一些作為督導有關道德和法律方面的觀點。團體活動包括倫 理案例研究（特別著重於界線的問題）的討論，專業協會的參與，管理人員 和督導的耗竭以及多元文化的議題。
Tamara and Angeline(1999)規劃臨床督導訓練方案(Clinical supervision
training program)是提供各種背景的所有督導和可能成為督導的實務工作者。
培訓計劃是在一個月的基礎上舉行的一系列的 6 小時，3 小時的會議。參訓 者不超過 10 名，以便每個人都有機會深入分享他/她所關注的議題。每節都 有一個特別的重點，提供選定的閱讀。會議長達 3 小時，可以進行討論，角 色扮演，錄影和簡短的教學講座。方案強烈鼓勵參訓者將自己督導的情形所 遇到的議題或擔憂帶到研討會。研討會是提供參訓者提供來自主要理論家適 用於每個主題領域的概念和原則的基礎，並允許參與者討論和探索他們面臨 的監督問題和難題工作。訓練的主題與架構如下：
一、 督導關係：說明督導的過程、目的及功能。討論督導與受督者之間的 關係扮演督導過程中的媒介角色，以及關係的核心要素。
二、 權力與權威：依據定義，督導和受督者之間存在權力的差異，描述了 這種差異的觀點與影響也探討有效地運用權力與權威。
三、 解決轉移問題和反移情議題：實務工作者的一個重要技能是在工作中 使用自我揭露。督導的一個重要面向是使實務工作者能夠識別和處理 與案主工作時出現的轉移和反轉移問題。關注督導與治療間的界線。
四、 倫理：愈來愈多的督導和實務工作者意識到有需要關注與案主工作時 的倫理層面。另外，督導關係也必須遵守倫理原則。課程聚焦在倫理 決策的過程。
五、 跨文化觀點的督導：跟直接服務一樣，督導們需要發展可以跟日益多 元的員工合作的技能。討論在跨文化督導關係中相關溝通、信任及權 力的議題。
六、 評量：對於督導和受督者來說，評量常是一種令人不舒服的原因。課 程致力在有效評估的原則。包含以一種促進持續學習和挑戰的方式處 理總是低於平均水平的員工，以及機構對評估過程的影響。
社工督導一直被視為實務工作成長的重要資源，經歷過各個時代的變化，
督導的主要功能仍以行政、教育與支持為主，但是相關研究發現督導缺乏督 導訓練，多以個人求學、工作經驗或受督導經驗為主要督導能力養成的來源。
綜觀國外除有相關督導指引以及系列行的督導培訓課程，然國內則有衛生福 利部所訂督導培訓課程及社工專協自行規劃知督導課程，但此類課程並未強 制參訓，也並非遴選督導之必要條件。
第二節 公部門的社會工作
依據林萬億（2001）的說法，臺灣的社工專業發展歷程主要由四股力量 促成：醫院的社會服務部、非政府組織的兒童福利工作（如臺灣世界展望會、
中華兒童福利基金會）、省市政府約聘社會工作員制度及社會工作教育。然 而因為醫療部門相對封閉、民間力量較薄弱以及當時政治氛圍等因素，致公 部門社工制度是帶動臺灣全面性社工專業發展的首要因素。
我國的社會工作專業制度雖然可從民國 68 年臺灣省政府社會工作員制 度開始計算，但社會工作的專業證照制度隨著民國 86 年社會工作師法頒布 實施才真正建制完成。社會工作督導員制度亦起源於民國 60 年代，然而對 於督導的遴用條件則僅以年資與學歷作為考量。雖然內政部於民國 98 年起 便開始補助社會工作民間專業團體辦理 「社會工作督導培訓制度」課程，
但綜觀我國目前與社會工作督導直接相關的組織僅有設立於民國 103 年的 臺灣社會工作督導服務協會，代表我國對於「督導」 制度仍處在於草創階 段，仍需繼續的努力。
一、 公部門的組織環境
依中央行政機關組織基本法第 3 條機關為就法定事務，有決定並表示國 家意思於外部，而依組織法律或命令，行使公權力之組織；機構為機關依組 織法規將其部分權限及職掌劃出，以達成其設立目的之組織。以主管衛生及 福利之機關衛生福利部為例，設有司署等內部單位，所轄尚有研究機構、部
立醫院及福利機構。地方政府則依照地方行政機關組織準則所訂直轄市(縣 市)政府所屬機關以分二層級為限，第一級為局處會，即社會局(處)、教育局 (處)等一級機關；直轄市政府第二級則為處、大隊、所、中心等機關，縣市 政府之二級機關僅隊、所，現有家庭暴力及性侵害防治中心(以下簡稱家防 中心)為直轄市政府社會局所轄之二級機關即為一例。直轄市政府一級單位 下設科、組、室，科下並得設股。直轄市政府所屬一級機關內部單位為科、
組、室、中心，其下得設課、股；所屬二級機關內部單位為科、組、室、課，
科、室下得設股。以直轄市政府社會局為例，局內可設置科(股)長，其所轄 二級機關之家防中心則可設置主任、組長等職務，公立社福機構(例如公立 仁愛之家、身障安置機構)亦然。機關除依組織法設立獨立機關如家防中心 外，目前各直轄市（縣市）政府為提供有需求之弱勢民眾可近性之服務多設 有社福中心，惟社福中心係為任務編組，並非組織準則內所稱之機關性質，
但此類社福中心亦多為公部門社工員及社工督導執業之處所。
另公部門社工亦有部分服務於公立醫院社工室及福利機構，以衛生福利 部為例，所轄公立醫院之組織編制係以衛生福利部各醫院組織準則為依據各 自訂定，明訂主任及社會工作師等正式編制職稱。福利機構則依衛生福利部 衛生福利部老人身心障礙兒童及少年福利機構組織準則訂有主任(院長)及 其他正式人員，社工則多為聘用人員。
由於治理環境系絡的巨幅變化，政府決策過程必須納入更多的公民意見 及參與管道。而此，即意味著公務人員必須調整自我角色與公共服務價值觀。
除了傳統以政府主導所強調的效率效能等公共服務價值觀之外，必須趨向更 加尊重民主、公共利益與公開等，以服務對象為焦點的公共服務價值觀 (蔡 秀涓，2009) 。 Wilson（1887） 指出行政研究應專注在兩項重點。第一項 為「政府可以適當而成功地做哪些事？」；第二項重點則為「政府如何能以 最大的效率及最少的金錢或成本來運作？」。 Wilson （1887）此種觀點，
不僅反映出當時在 19 世紀末，公共行政為了與政治學研究焦點有所區分成 為一門獨立學科，因而採取的政治行政兩分立場；亦將 「效率」相關的概 念，作為政府與文官從事公共服務最核心的價值。
不論正式編制或是約聘人員，公部門社工係廣義的公務人員，處在公部
門組織環境的變化之中，角色任務與核心能力也隨著變化。因此，公部門社 工人員所需具備的核心能力也隨著公共治理模式的發展而調整，社工人員必 須深入分析其工作內容及所需的工作知能以因應公部門組織環境的變化。公 部門「核心能力」依組織及分工可分為「專業核心能力」及「管理核心能力」，
「專業核心能力」指擔任特定專業職務或從事特定工作所必須具備的專業知 能或技術，用以勝任工作，產生績效；「管理核心能力」則是擔任管理職務 者為有效達成管理目標所需具備的能力（行政院，2005）。公部門社工人員 業務涉及方案管理，社工督導職務更要執行督導管理，專業核心能力及管理 核心能力都是重要的核心能力(張淑慧，2014)。
二、 公部門社會工作者的角色分工與功能
在 1970 年代威權時代，主要由政府帶動政經制度的發展，且社會工 作消費性高於生產性，民間捐助有其限制。而這群約聘工作員人數愈來愈 多，也形成一股納編及社會輿論(王惠宜，2005)。各地方政府除維持過去 省政府時代配置之社福員計畫人力外，尚有編制內的約聘社工，因應 86 年社工師法頒布，社會工作師歸為專門技術職業人員，並在 94 年高普考試 增加社會工作師之考試類科，加上行政院核定「充實地方政府社工人力配 置及進用計畫」的推波助瀾，公部門除了約聘社工、約聘社工督導員外，
亦持續增加公職社工師、高級社工師以及社工督導等職缺。另透過中央對 地方政府社福績效考核的要求，地方政府社政部門之人員(含主管)具社會 工作專業背景的比率亦有顯著增加。另外，參考國內相關研究，針對公部 門社會工作者定義不一，呂學榮(2007)之定義是在各縣市政府社會局所屬
社會工作科(室)中,從事直接服務之服務人員；石守正(2010:4)之定義是服務 於縣市政府社會局辦理兒童、少年、家暴、及性侵害防治、老人、身心障 礙、婦女福利、社會救助、社區發展、志願服務等業務職稱中有社會工作 的社會工作人員，包含職稱為社會工作組長、社會工作師、社會工作督導 員、社會工作員及約聘雇社會工作員。羅鼎程(2013)的定義則為執行直接(保 護性業務)、直接(經濟、社區、長期照顧、ICF 等一般業務)、間接(方案、
規劃、福利措施執行人員)等工作內容的工作人員。含任用、派用、聘用、
約雇等工作人員，含科(課、組)員、社工員、社工師、社工督導，不含科(課、
股)長。張淑慧(2014) 依據社會福利績效考核實施計畫中「社會工作專業制 度指標及評量」，以進用之工作職稱為判定依據，公部門社工人員包含各縣 市政府編制內之公職社工師、社工督導、社工員及約聘僱社工督導、社工 員，以及縣市政府公務預算、中央補助社工人力、公彩盈餘補助運用之約 用（暫僱）社工員，並執行社會工作業務。因此，公部門社會工作員除早 期公立醫院社會服務部門社工、急難救助、小康計畫、平價住宅的社區工 作、兒童福利等等，隨著各項福利法規新修訂賦予社會工作員的任務以及 社會工作人力納編與任用制度的改變，公部門社會工作員的職稱、角色以 及職務內容也趨向多元。
三、 公部門社會工作或督導面臨組織議題相關研究
林萬億(2003)指出社會工作人員是執行的一環，在行政系統中督導是 管理的一環，對督導而言，組織/社會行政的體系認知是重要的。政策、
行政與服務的不同衍生公部門督導能力的培育。然而，現行公部門所面對 的現況是以服務導向，外在環境的消費意識抬頭，政府在面對民意及輿論 的監督，除了原有官僚文化被動受理服務，績效管理及民意滿意度造就了 主動服務的特質。在新公共管理時代的公部門也持續要求績效、效率及原 有依法行政的基礎工作外，更要求創新、結合資源網絡，主動及以民眾需
求為依歸等，俾利面對民意機關的監督以及輿論的檢視。環境的改變也影 響在這個生態環境中的社工及督導。因此，複雜、多樣的期待使得督導不 只需要一個高度勝任的直接服務者，還得是個有效的管理者、促進者及組 織整合者(Itzhaky,2000)。而公部門僵化的行政，因應政黨而形成的政治文 化，在在影響著公部門社工的專業執行。社工主要以差異性的邏輯思維卻 被鑲嵌在以行政科層的依法行政的框架中，所有工作的執行皆以政治為主 要考量的結構。這樣的官僚文化的確很難讓社工可以發揮其為民喉舌的倡 導精神。而公部門社工確實是在這種捉襟見肘的狀態下求生存 (王惠宜，
2005) 。
然而公部門組織對於社會工作的影響，包括執行社會工作的角色功能 之外，亦牽動了社會工作人力的穩定，以兒少保社工為例，許多研究皆證 實組織因素為重要影響兒少保社工去留的因素(Agbényiga, 2009; Cahalane
& Sites, 2008; Mor Barak et al., 2001)，而組織因素指的是與組織相關之客 觀狀態與條件，如薪資、工作量、訓練機制、平等管理機制，或如工作壓 力程度、同儕支持或督導支持等社會支持程度、工作角色衝突等個體或團 體感知之組織相關因素。Claiborne et al. (2011)的研究亦顯示組織支持為預 測兒少保社工是否傾向於離開組織之重要因素。而組織支持指的是同儕支 持與督導支持二層面。
第三節 公部門社會工作督導現況
近年陸續有相關研究關注社工督導的議題，涵蓋了督導角色功能倫理 以及各領域社工督導的工作內容，尤其以一直受到關注與重視的保護性工 作領域為多，另也有文獻探討社工督導角色轉換的歷程。然而公部門社工 或督導也面臨除了專業價值與能力外，公部門組織特性所延伸發展的能力 也是目前重要的角色。Cahalane and Sites (2008)兒少保社工留任研究中亦
提及在美國頗負盛名之 CWEL（C hi ld welfare educati on for
l e a d e rs h i p ）方案中，其方案成功之因素以良好督導功能，社工透過督導 之協助感受到組織支持以及於工作過程中獲得滿足感，故督導關係正是串 連管理與實務工作並營造組織氛圍之最重要因素。而督導角色的發揮需要 有能夠理解和影響更大的系統的能力以及為受督者和行政倡議的技術。要 求督導具備重要的能力來滿足實務工作者和管理人員間多元且衝突的需 求(Tamara & Angeline,1999)。督導之功能如同 Schein (2004)組織文化面向 中之型塑之技術，成員透過督導與督導機制，學習組織中工作方法與必備 技能；亦透過思考習慣、心理模式、語言典範，學習組織中共同持有之認 知架構，督導教導新進社工於組織中之社會化架構。
在社工人力的面向，各直轄市（縣市）政府依 99 年行政院核定「充 實地方政府社工人力配置及進用計畫」期程持續推動社工員納編作業，截 至 107 年 6 月 30 日止，共計新增納編社會工作人力職缺計 1,632 人，各 直轄市(縣市)政府部分社會工作員及督導即依前述各項組織準則或編制 表規定之資格職等方式進用。然公部門尚有半數以上之社工員及社工督導 員係依聘用人員聘用條例第 3 條2進用之約聘人員，此類人力中的社工督 導亦多為聘用人力。
有關升任督導的機制，從最早民國 68 年的「臺灣省推行社會工作員 制度計畫」，聘用督導之條件主要仍以「年資」與「學歷」作為遴用標準。
惟社工師法 86 年頒布，以及 89 年考試院公告專門職業技術人員高等考試 社會工作師考試規則明定社會工作師考試資格後，各級政府在聘用社會工 作人員多以前項資格為進用標準，行政院核定「充實地方政府社工人力配 置及進用計畫」及「強化社會安全網計畫」，其中社會工作督導之遴用，
除了增加考試規則所訂應考資格外，亦仍以學歷及年資作為主要升遷機制
2 聘用人員聘用條例第 3 條：本條例所稱聘用人員，指各機關以契約定期聘用之專業或技術人員。
其職稱、員額、期限及報酬，應詳列預算，並列冊送銓敘部登記備查；解聘時亦同。
的條件，各地方政府聘用社會工作督導亦多參照中央政府的計畫依據訂定 升任督導條件，以新北市政府為例，該府所訂要點聘用社會工作督導員除 須具備證照或專業考試資格外，尚須具備公私立社會福利機構或地方政府 擔任社會工作員或社會工作相當職務之社會工作專業人員滿 5 年；如為社 會工作或相關研究所畢業者，年資合計滿 3 年條件方可遴用。
除了社工督導進用管道日趨多元外，社工督導人力的配置上亦有規範，
依 99 年行政院核定「充實地方政府社工人力配置及進用計畫」明訂每 7 名社工人員配置 1 名社工督導；衛生福利部「104 年度中央對直轄市、縣
（市）政府執行社會福利績效考核」，其中社會工作專業制度組指標訂有 地方政府「設有專職督導，每 5-8 名社工員設置 1 名督導」，除連江縣 未有督導的設置外，其他縣市均有設置，惟督導比例各有差異，各地方政 府平均 8.73 位社工配置 1 名督導（衛生福利部社會及家庭署網站），顯示 督導設置比例現況尚無法達到衛生福利部規畫。再檢視「106 年度中央對 直轄市、縣（市）政府執行社會福利績效考核報告」，有依指標設置足額 專職社會工作督導且每年接受至少 12 小時專業督導訓練之縣市僅 14 處，
依各縣市自評表資料顯示各地方政府平均 10.53 位社工人員配置一名社工 督導，相較於前次考核報告顯示，公部門社工人力持續增加，督導人力未 隨之補足，專業訓練亦顯不足。又依督導協會 105 年接受衛生福利部補助 建置社工督導專業平台，開放督導人員登錄，共計有 742 名督導，登錄對 象範圍涵蓋公私部門，且採取主動登錄方式，未具強制性，尚無法一窺國 內公私部門督導的全貌，然平台設置目的主要是提供與督導相關文獻資訊 等資料供督導運用，從現有已登錄督導之基本資料得知可了解具 10 年以 內督導年資的督導比率超過 80%，因此即使已具一定年資之督導對於督導 專業知能仍有需求。
汪淑媛與蘇怡如(2010)研究指出，國內督導的工作相當繁瑣，工作雜，
督導的位置如同站在十字路口的正中央，上有主管機構，下有基層社工，
左右有社會相關網絡資源系統，督導要服務的對象不僅是底下的社工員，
還要滿足上級與平行系統合作機構的需要，在多頭馬車的拉扯下，不僅效 能低，專業能力也難養成，研究結果也反應多數督導皆強調透過督導訓練 改善督導功能，增聘人力則為其次的策略，強烈需求專業督導訓練反應督 導者的工作焦慮。
綜上，公部門社工督導遴用仍以專業背景、學歷與年資作為考量，並 未有相關接受督導培訓的職前訓練，即使是衛生福利部(前內政部)所訂之 12 小時督導訓練課程亦在社福績效和指標中規範現任督導受訓情形，係 屬在職訓練性質。因此，不論從社工督導或社工的期待或是國外文獻所訂 社工督導職前培訓的課程規劃與目的而言，國內社工督導養成的確面臨
「趕鴨子上架」、「當了督導才開始學習當督導」的窘境。
第三章 研究設計與方法
第一節 研究設計
本研究採質性研究(qualitative research)方法，是藉由觀察、紀錄、訪談 等 資 料 蒐 集 技 巧 ， 逐 步 歸 納 並 詮 釋 研 究 現 象 的 一 種 方 法 (Crabtree &
Miller,1992)。有別於實證主義的科學取向，質性研究認為世界是由不斷變動 的社會現象所組成，這些現象會因不同時空、文化與社會背景而有不同的意 義，而這些現象也是人們在日常生活互動中所共同建構出來的主觀經驗。因 此，質性研究者必須在自然情境中不斷地和研究對象互動，透過一種或多種 的資料蒐集技巧全面、深入地理解社會現象，並要以研究對象的立場、觀點 出發，理解這些現象蘊含的意義(潘淑滿，2003)。故質性研究探索的是現象 的意義，並且重視研究對象的經驗。
至於質性研究的特質，綜合國內數位學者的看法可歸納為以下四點（陳 向明，2002；潘淑滿，2003；簡春安、鄒平儀，2005）：
1. 強調自然情境：研究現象是在日常生活運行的，是以個人的生活世界及 社會組織的日常運作為主的自然研究，且研究情境通常不為研究者所操 控的。
2. 重視社會脈絡：考察一個研究現象不僅要瞭解該現象本身，也要了解該 現象發生與變化時的社會文化背景，以及該現象與其他現象之間的關係。
換言之，研究現象無法脫離其社會文化情境，且須被擺在研究對象的生 活脈絡中解讀。
3. 重視個別經驗的特殊性：研究對象的經驗都是獨一無二的，研究結果並 無法複製或類推到類似情境的對象身上。
4. 重視研究的詮釋性：重點在探索經驗的意義，而非驗證或推論，所以看 重研究對象的參與和觀點，並著重描述研究對象如何在情境中從了解、
