公部門的社會工作

依據林萬億（2001）的說法，臺灣的社工專業發展歷程主要由四股力量 促成：醫院的社會服務部、非政府組織的兒童福利工作（如臺灣世界展望會、

中華兒童福利基金會）、省市政府約聘社會工作員制度及社會工作教育。然 而因為醫療部門相對封閉、民間力量較薄弱以及當時政治氛圍等因素，致公 部門社工制度是帶動臺灣全面性社工專業發展的首要因素。

我國的社會工作專業制度雖然可從民國 68 年臺灣省政府社會工作員制 度開始計算，但社會工作的專業證照制度隨著民國 86 年社會工作師法頒布 實施才真正建制完成。社會工作督導員制度亦起源於民國 60 年代，然而對 於督導的遴用條件則僅以年資與學歷作為考量。雖然內政部於民國 98 年起 便開始補助社會工作民間專業團體辦理 「社會工作督導培訓制度」課程，

但綜觀我國目前與社會工作督導直接相關的組織僅有設立於民國 103 年的 臺灣社會工作督導服務協會，代表我國對於「督導」 制度仍處在於草創階 段，仍需繼續的努力。

一、 公部門的組織環境

依中央行政機關組織基本法第 3 條機關為就法定事務，有決定並表示國 家意思於外部，而依組織法律或命令，行使公權力之組織；機構為機關依組 織法規將其部分權限及職掌劃出，以達成其設立目的之組織。以主管衛生及 福利之機關衛生福利部為例，設有司署等內部單位，所轄尚有研究機構、部

立醫院及福利機構。地方政府則依照地方行政機關組織準則所訂直轄市(縣 市)政府所屬機關以分二層級為限，第一級為局處會，即社會局(處)、教育局 (處)等一級機關；直轄市政府第二級則為處、大隊、所、中心等機關，縣市 政府之二級機關僅隊、所，現有家庭暴力及性侵害防治中心(以下簡稱家防 中心)為直轄市政府社會局所轄之二級機關即為一例。直轄市政府一級單位 下設科、組、室，科下並得設股。直轄市政府所屬一級機關內部單位為科、

組、室、中心，其下得設課、股；所屬二級機關內部單位為科、組、室、課，

科、室下得設股。以直轄市政府社會局為例，局內可設置科(股)長，其所轄 二級機關之家防中心則可設置主任、組長等職務，公立社福機構(例如公立 仁愛之家、身障安置機構)亦然。機關除依組織法設立獨立機關如家防中心 外，目前各直轄市（縣市）政府為提供有需求之弱勢民眾可近性之服務多設 有社福中心，惟社福中心係為任務編組，並非組織準則內所稱之機關性質，

但此類社福中心亦多為公部門社工員及社工督導執業之處所。

另公部門社工亦有部分服務於公立醫院社工室及福利機構，以衛生福利 部為例，所轄公立醫院之組織編制係以衛生福利部各醫院組織準則為依據各 自訂定，明訂主任及社會工作師等正式編制職稱。福利機構則依衛生福利部 衛生福利部老人身心障礙兒童及少年福利機構組織準則訂有主任(院長)及 其他正式人員，社工則多為聘用人員。

由於治理環境系絡的巨幅變化，政府決策過程必須納入更多的公民意見 及參與管道。而此，即意味著公務人員必須調整自我角色與公共服務價值觀。

除了傳統以政府主導所強調的效率效能等公共服務價值觀之外，必須趨向更 加尊重民主、公共利益與公開等，以服務對象為焦點的公共服務價值觀 (蔡 秀涓，2009) 。 Wilson（1887） 指出行政研究應專注在兩項重點。第一項 為「政府可以適當而成功地做哪些事？」；第二項重點則為「政府如何能以 最大的效率及最少的金錢或成本來運作？」。 Wilson （1887）此種觀點，

不僅反映出當時在 19 世紀末，公共行政為了與政治學研究焦點有所區分成 為一門獨立學科，因而採取的政治行政兩分立場；亦將 「效率」相關的概 念，作為政府與文官從事公共服務最核心的價值。

不論正式編制或是約聘人員，公部門社工係廣義的公務人員，處在公部

門組織環境的變化之中，角色任務與核心能力也隨著變化。因此，公部門社 工人員所需具備的核心能力也隨著公共治理模式的發展而調整，社工人員必 須深入分析其工作內容及所需的工作知能以因應公部門組織環境的變化。公 部門「核心能力」依組織及分工可分為「專業核心能力」及「管理核心能力」，

「專業核心能力」指擔任特定專業職務或從事特定工作所必須具備的專業知 能或技術，用以勝任工作，產生績效；「管理核心能力」則是擔任管理職務 者為有效達成管理目標所需具備的能力（行政院，2005）。公部門社工人員 業務涉及方案管理，社工督導職務更要執行督導管理，專業核心能力及管理 核心能力都是重要的核心能力(張淑慧，2014)。

二、 公部門社會工作者的角色分工與功能

在 1970 年代威權時代，主要由政府帶動政經制度的發展，且社會工 作消費性高於生產性，民間捐助有其限制。而這群約聘工作員人數愈來愈 多，也形成一股納編及社會輿論(王惠宜，2005)。各地方政府除維持過去 省政府時代配置之社福員計畫人力外，尚有編制內的約聘社工，因應 86 年社工師法頒布，社會工作師歸為專門技術職業人員，並在 94 年高普考試 增加社會工作師之考試類科，加上行政院核定「充實地方政府社工人力配 置及進用計畫」的推波助瀾，公部門除了約聘社工、約聘社工督導員外，

亦持續增加公職社工師、高級社工師以及社工督導等職缺。另透過中央對 地方政府社福績效考核的要求，地方政府社政部門之人員(含主管)具社會 工作專業背景的比率亦有顯著增加。另外，參考國內相關研究，針對公部 門社會工作者定義不一，呂學榮(2007)之定義是在各縣市政府社會局所屬

社會工作科(室)中,從事直接服務之服務人員；石守正(2010:4)之定義是服務 於縣市政府社會局辦理兒童、少年、家暴、及性侵害防治、老人、身心障 礙、婦女福利、社會救助、社區發展、志願服務等業務職稱中有社會工作 的社會工作人員，包含職稱為社會工作組長、社會工作師、社會工作督導 員、社會工作員及約聘雇社會工作員。羅鼎程(2013)的定義則為執行直接(保 護性業務)、直接(經濟、社區、長期照顧、ICF 等一般業務)、間接(方案、

規劃、福利措施執行人員)等工作內容的工作人員。含任用、派用、聘用、

約雇等工作人員，含科(課、組)員、社工員、社工師、社工督導，不含科(課、

股)長。張淑慧(2014) 依據社會福利績效考核實施計畫中「社會工作專業制 度指標及評量」，以進用之工作職稱為判定依據，公部門社工人員包含各縣 市政府編制內之公職社工師、社工督導、社工員及約聘僱社工督導、社工 員，以及縣市政府公務預算、中央補助社工人力、公彩盈餘補助運用之約 用（暫僱）社工員，並執行社會工作業務。因此，公部門社會工作員除早 期公立醫院社會服務部門社工、急難救助、小康計畫、平價住宅的社區工 作、兒童福利等等，隨著各項福利法規新修訂賦予社會工作員的任務以及 社會工作人力納編與任用制度的改變，公部門社會工作員的職稱、角色以 及職務內容也趨向多元。

三、 公部門社會工作或督導面臨組織議題相關研究

林萬億(2003)指出社會工作人員是執行的一環，在行政系統中督導是 管理的一環，對督導而言，組織/社會行政的體系認知是重要的。政策、

行政與服務的不同衍生公部門督導能力的培育。然而，現行公部門所面對 的現況是以服務導向，外在環境的消費意識抬頭，政府在面對民意及輿論 的監督，除了原有官僚文化被動受理服務，績效管理及民意滿意度造就了 主動服務的特質。在新公共管理時代的公部門也持續要求績效、效率及原 有依法行政的基礎工作外，更要求創新、結合資源網絡，主動及以民眾需

求為依歸等，俾利面對民意機關的監督以及輿論的檢視。環境的改變也影 響在這個生態環境中的社工及督導。因此，複雜、多樣的期待使得督導不 只需要一個高度勝任的直接服務者，還得是個有效的管理者、促進者及組 織整合者(Itzhaky,2000)。而公部門僵化的行政，因應政黨而形成的政治文 化，在在影響著公部門社工的專業執行。社工主要以差異性的邏輯思維卻 被鑲嵌在以行政科層的依法行政的框架中，所有工作的執行皆以政治為主 要考量的結構。這樣的官僚文化的確很難讓社工可以發揮其為民喉舌的倡 導精神。而公部門社工確實是在這種捉襟見肘的狀態下求生存 (王惠宜，

2005) 。

然而公部門組織對於社會工作的影響，包括執行社會工作的角色功能 之外，亦牽動了社會工作人力的穩定，以兒少保社工為例，許多研究皆證 實組織因素為重要影響兒少保社工去留的因素(Agbényiga, 2009; Cahalane

& Sites, 2008; Mor Barak et al., 2001)，而組織因素指的是與組織相關之客 觀狀態與條件，如薪資、工作量、訓練機制、平等管理機制，或如工作壓 力程度、同儕支持或督導支持等社會支持程度、工作角色衝突等個體或團 體感知之組織相關因素。Claiborne et al. (2011)的研究亦顯示組織支持為預 測兒少保社工是否傾向於離開組織之重要因素。而組織支持指的是同儕支 持與督導支持二層面。