公部門社會工作督導的組織環境

依照公部門依機關組織法規設置，公部門的人員以國家考試、聘用等管道進

入公部門，依法規賦予之任務與職責推動業務，直接服務或間接服務的督導亦是 其中一員。以下就督導對於公部門組織特質的經驗與認知、公部門督導的角色任 務與專業知能、在公部門組織環境中執行社會工作專業的優勢與限制，以及如何 克服限制等面向探討公部門社工督導面臨的組織環境。

壹、公部門組織特質

公部門的督導除了需要發揮專業角色的知能，亦需理解在公部門具有公共性 與依法行政的組織特性，及脈絡下執行法令所賦予之公權力與領導管理的角色。

從訪談中可以一探督導對於所處公部門組織環境的理解。

一、公權力的執行

最高法院 80 年度台上字第 525 號民事判決：「所謂行使公權力，係指公務 員居於國家機關之地位，行使統治權作用之行為而言。並包括運用命令及強制等 手段干預人民自由及權利之行為，以及提供給付、服務、救濟、照顧等方法，增 進公共及社會成員之利益，以達成國家任務之行為。」公部門本質係依法規設置，

依相關法規範定組織內各職稱所範定之職掌內容。地方政府社會局(處)科室即因 著主管法規做出行政處分，例如低收入戶身分的准駁以及後續行政給付；以直轄 市政府所轄之家庭暴力防治中心則以相關保護性法規執行干預人民自由及權利 之行為，例如兒童及少年權益保障法第 56 條：兒童及少年……，非立即給予保 護、安置或為其他處置，其生命、身體或自由有立即之危險或有危險之虞者，直 轄市、縣（市）主管機關應予緊急保護、安置或為其他必要之處置。即是家防中 心執行公權力最明顯的角色功能；社福中心為社會局(處)推動社會福利服務最前 線的單位，提供專業評估、服務以及資源配置等措施，例如社會救助法第 15-1 條：直轄市、縣（市）主管機關為協助低收入戶及中低收入戶積極自立，得自行 或運用民間資源辦理脫離貧窮相關措施。因此，社工督導不論是正式編制或約聘，

均為廣義的公務員，均須受到組織職掌及法律的規範，更是執行公權力主體之 一。

小津督導認為「公部門最大的特質是公權力，因為他現在的個案已經很多的 是依法的。個案的一個服務上面現在也被規定要有一定的流程。」她還說公部門 的個案服務也是依照法規的規定來執行，而且與私部門相較，公部門執行公權力 是具有優勢的，進一步她強調「我覺得在公部門是真的很能夠執行社會正義還有 公權力的發揮，這兩個我覺得是在私部門完全沒有辦法比的。」

小 P 督導也是如此認為，公部門的是依法規行使職務而且是解決民眾需求最 基礎的單位，他說：「公部門的特質最主要是他執行比較多法律規定的事情，依 法行政的部分」、「我會進公部門當初的起心動念真的是覺得說其實在公部門才能 解決很多民眾的問題」。

小娟督導也肯定公部門執行公權力是優勢，但依法有時候在實務工作也會造 成限制，「我覺得應該是在那個公部門的優勢就是依法這件事，我覺得這件事情 就是雙面刃，就是當這件事情對我覺得不行就是不行，跟你說依法就是不可以!

我很想幫你但是我不能違法!」，對督導而言，面對民眾需求及權益維護的時候，

就期待公權力的角色可以有討論的空間，「有些時候就是要處理一些真的是個案 議題的時候，比如說最近跟社工討論的一個無國籍的孩子，他就是高中，然後他 無國籍，他有能力可以升學，但是因為他的身分無法升學。然後我就覺得移民署 說依法不可以。但孩子就完全沒辦法了嗎?」。

小熊股長在行政單位，依法行政角色更明確，但也看到服從法令的為難，「公 部門組織的特性主要是依法行政、彈性較小、較具公信力」、「我覺得是在公部門 有一定的工作氛圍、工作要求和團隊的部分，我覺得公部門的社工比較難為的是 你沒有拒絕的權利」

多數受訪者普遍認同公部門具有公權力行使的特質，不論是正式編制或是約 聘職稱都是廣義的公務員，在機關執掌及法規賦予社工運用法律或命令執行公權 力，為的就是促進服務對象的權益。但是小娟督導也提到，面對服務對象權益與 法律規定相違的時候，公部門的社工在守法與權益之間，內心的掙扎是不斷上演 的。

二、科層體制的基礎

公部門的另一個明顯的特質為科層體制，韋伯科層體制的概念是一種理 想型式，其特徵主要有七：(1)權威階層：即組織的結構要像金字塔般的型 態，分層辦事，上一層級管理下一層級；(2)法規條例：即每個組織都應建 立一致性的抽象法規系統，以規範組織的運作；(3)專職分工：即組織中所 有的工作，均應有專職；(4)不講人情：即法規之前，一視同仁，任何的決 定均要避免情感的衝動或個人的好惡；(5)書面案卷：即組織的所有活動、

決定或法令等，均應書面化，以文字加以記錄；(6)支薪用人：即組織編制 內人員領有一定的薪水，可以依年資、成就而陞遷；(7)資源控制：即組織 的資源一旦自外在環境取得之後，資源的控制與分配便操在組織的行政與管 理人員的手中。督導在公部門也是科層體制的一部分，需要在系統中執行業 務，也在執行過程中面對理想型態以外的現實。

小秀與小玲督導同時點出了公部門體系上最真實的畫面，「他就是一個 科層體制，組織的分層還蠻多的，從局長，副局長到科員或者是我們第一線 的社工，也是在科層體制的一員，一環，那公部門他就是得按照這種人科層 體制層層的往上報!或者是蓋職章等等。」「在科層分層的那個部分其實我覺 得是很明確的，就是一階一階的部分啊!」。公部門就是一種逐級的權威架構，

不同層級有不同的權力。另外，公部門的文書也是不可或缺的元素，小秀督 導說：「我想像公部門就是要有很多的公文要處理啊！」

小 Y 督導認為科層體制的確比較容易推動政策，「我覺得他比較嚴謹，

然後比較有制度，陳核上該有的層級都要有啦」、「在執行業務上來說他是比 較更容易推動啊，因為他是確實有一個層層的階級，一個從政策的推動可能 會有服從政策的推動。」但是，縱然每個組織成員在不同層級都知道應該要 做的事情，但是仍然會出現一些誤差或是職稱與實際職務內容不同的現象，

小 Y 督導說道：「但不代表內在真的服從，但就是大家就是嘴巴講講，還是 會跟著做!」、「我一直都是高社，之前是社工師，反正公職到了中心當督導 還是維持原來的職稱，只是對民眾或當地來說，民眾可能不知道那個中心的 督導是誰，所以還是會寫社工督導，但是社工督導是真的有這樣的職稱，是 在高級社工師再往上。」

小娟督導也認為公部門逐層管理的情形是明顯的，「覺得有一個也是來 自組織的氛圍，他的要求可能來自上面被要求，甚至來自於中央，一路下來 的。他被要求，他來要求我，我回來要求我的社工，就是有一個這樣的過程，

公部門就是這樣!」，如果沒有遵守組織的規範，也會面對一些壓力，「只要 是公部門單位，就是科層一定會必需要被遵守的，而且如果說可能有一些特 殊狀況沒有遵守會特別被提醒出來，我覺得就是很大的一個特點。」

小 P 督導則是看到社福中心在科層體制與實務現場之間需要應變與彈 性，「社工的工作又必須是在有很多規定跟框架之外要去幫個案解決的事情」，

涉及到法規或資源配置的時候，似乎要在服務對象需求的面向找到可以突破 的空間。

小惠督導明確揭示了公部門督導在科層體制的角色：「我覺得我們同時 就常常說我們就是公務員但是我們也是社工的角色，所以我們任何一邊都沒 有辦法放下、輕忽」，小惠督導更關心在人事支薪的制度下，直接服務社工 及督導的升遷與發展是受到科層體制的限制，「我一直在思考我們公部門他 就是有層層的這樣!以社工督導制度來說，如果我一直在直接服務，我就攻 頂了!我要一直這位置是要變成妖精了!對直接服務的人要不然就要跳到我 們行政體系，不是每個人都適合。」小惠督導對社福中心擴編後，督導編制 不足也有應變，只是心裡難免不踏實：「很實際的問題這個職級這個薪水，

然後做什麼事。但是社工有個很可貴的啊，其實我們也有有實無名的督導就 是沒有名分的督導，資深同仁。就是有些同仁願意分享，就特別他可能沒有 這個名稱有沒有這個名分的薪水，但是他願意分享去帶領，我們賦予他帶領 新同仁，他願意。這個就不是一個比較組織的方式」。

從行政科室端，來自案件處理的急迫，小熊股長也看到科層組織中督導

執行業務的困難跟風險，他說：「所以他會希望，那你告訴我這是科內長官 要的，就告訴我「是」，那我就說是科長要的、股長要的、局長要的，我就 讓社工去做!他們會希望某種程度能有一些命令的授權，他們可以告訴社工 說這是局內要的，馬上就要完成。可是這會造成一線的社工跟局內的關係其

執行業務的困難跟風險，他說：「所以他會希望，那你告訴我這是科內長官 要的，就告訴我「是」，那我就說是科長要的、股長要的、局長要的，我就 讓社工去做!他們會希望某種程度能有一些命令的授權，他們可以告訴社工 說這是局內要的，馬上就要完成。可是這會造成一線的社工跟局內的關係其