第貳章 名詞釋義與文獻回顧
第一節 名詞釋義
土地利用最早起源於經濟地理概念。茲將台灣地區土地管制與規劃體系、土 地變更審議及宗教和宗教行政業務相關名詞釋義如次：
壹、國土規劃與土地審議名詞
國土規劃之目的：係將國家之各種資源做合理有效的分配利用，藉以平衡 城鄉發展、縮短貧富差距、提高生活品質與空間運用機能。台灣地區國土發展 分為四個階段：第一階段始於 1979 年的「台灣地區綜合開發計畫」；後因政經 環境改變於 1996 年訂定完成第二階段的「國土綜合開發計畫」，經行政院准予 備查；第三階段屬於經建計畫的「跨世紀國家建設計畫」；第四階段於 2001 年 因應新的政治、社經環境所提出之「綠色矽島建設藍圖」。（施鴻志，1997：33）
政府配合國土整體發展而擬定之高層次實質發展計畫，屬於目標性、政策性及 指導性之長期發展構想，內容則配合國家發展政策，對於全國人口、產業、公 共設施及自然資源等在土地及空間上做適當配置，以構成國土空間之合理秩 序，邁入 21 世紀政府已愈來愈重視土地資源的永續發展課題。
一、國土規劃有關名詞
（一）國土規劃
「國土」是人與自然之間關係不斷變化的綜合體現；「規劃」係指擬 定一套決策以決定未來的行動，導之以最佳方法來實現目標，而且從其結 果學習新的各種可能系列，決定其新的追求目標過程，須以理性的、全方 位思維及掌握現有的資訊為前提，發展出一套系統性的計畫，以解決問題、
達成目標。「國土規劃」指土地及一定空間中的人類社會、文化及各種活 動所及範圍內之所有土地的綜合開發計畫，它並非單純以土地功能作區劃 作業，必須同時有政治、經濟、社會制度的配套措施相應。依照國家發展 的目標，對國土資源作出系統性、指導性的計畫，以解決土地問題，並滿 足各種產業、住宅、休閒等空間的需求。其應具備的基本原則包括：1.建立 國土利用系統之整體觀；2.建構國土空間秩序，提供良好的城鄉景觀環境與 空間運用品質；3.以「永續發展」為國土資源利用之最高目標。台灣地區依 據國土規劃將國土區分為「限制發展地區」1與「可發展地區」2二類。
1限制發展地區之目的，是為了維護生態、自然資源保育及國防安全，區內除必要的維護行為及國 家重要建設由政府循環境影響評估程序開發外，不能做其他的開發使用，並由各目的事業主管機 關擬訂特定區域計畫以為管理依據。
2限制發展地區以外的地區則為可發展地區，投資開發者可透過發展許可制提出發展計畫，開發者 於提供開發區內所需之公共設施及繳交關聯費後，土地即可准予進行開發行為。
（二）都市計畫土地
「都市計畫」指在一定地區內有關都市生活之經濟、交通、衛生、保 安、國防、文教、康樂等重要設施作有計畫之發展，並對土地使用做合理 規劃的實質計畫，以落實上位計畫的政策和構想，並做為地方開發建設的 依據。「都市計畫土地」係依據已發布的都市計畫及都市計畫法第八十一 條規定，為新訂都市計畫或擴大都市計畫而先行劃定計畫地區範圍實施禁 建之土地，其使用需依照都市計畫法管制之。根據2002年都市及區域發展 統計彙編資料顯示：台灣地區都市計畫土地分佈於台北市、台中市、嘉義 市、台南市、高雄市等，佔台灣總面積的12.3﹪。
（三）非都市土地
依據平均地權條例第三條第一項規定：「非都市土地，指都市土地以 外之土地」，計有十種分區、3編定十八種使用地，4分別予以不同程度之使 用管制。其土地使用規則依照「區域計畫法」第十五條規定訂定「非都市 土地使用管制規則」管制之。基於地理、人口、資源、經濟活動等相互依 賴及共同利益關係，制定區域發展計畫。區域計畫公告實施後，擬訂計畫 之機關應視實際情況發展，每五年通盤檢討一次作必要之變更。但有特殊 情形者得隨時檢討變更。區域計畫公佈實施後之非都市土地，由地方政府 按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，編定各種使 用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。根據 2002 年的都市及區域發 展統計彙編資料顯示：僅台北市、台南市沒有非都市土地；台中市、嘉義 市、高雄市之非都市土地面積小於 10 平方公里外，其餘 18 個縣市之非都 市土地面積占國土總面積的 87.7﹪。
（四）永續發展
永續發展（sustainable development）是一個整合保育於開發行為的觀 念，其目的在創造永續之生態環境，維護物種多樣化，使原物種儘量保存 至下一代；讓民眾有「寧靜的生活」、物種「多樣的生存」；並創造一個 有「效率的生產」環境之三生訴求，成為當今討論環境與發展的核心觀念。
二、土地管制有關名詞
（一）公共政策
公共政策（public policy）指政府對公私部門和一般人民行動所採取
3 非都市土地規劃使用分區分別為：特定農業區、一般農用區、工業區、鄉村區、森林區、山坡地 保育區、風景區、國家公園區、河川區、特定專用區等十種使用分區。
4 非都市土地使用分區編定用地分別為：甲種建築、乙種建築、丙種建築、丁種建築、農牧、林業、
養殖、鹽業、礦業、窯業、交通、水利、遊憩、古蹟保存、生態保護、國土保安、墳墓、特定目
的指導原則。在民意逐漸高漲、民主意識抬頭的趨勢下，公共政策更加受 到民眾關注。在公共政策制訂過程中，應結合各層面之團體共同參與政策 擬定，有效落實政策之執行。影響公共政策制定之因素，包括：1.政黨，2.
政治文化，3.公共輿論，4.菁英態度，5.利益團體，6.民意代表，7.行政人員 等。「公共政策」可視為一種個人組成的分散過程之產出，在一個由正式 組織所支配的架構下，這些個人於小團體之中彼此互動，這些組織在一套 政治制度、規則與習慣的系統下進行運作，它們受到社會與文化的影響。
（Lynn，1987：239）
（二）土地使用分區管制
「土地使用分區管制」制度始於十九世紀末之德國。1916 年被美國紐 約市採行，爾後在美國廣泛實施。經過將近一世紀的應用，傳統的土地使 用分區管制已不符合時代需求。英國佘契爾夫人因而提倡尊重市場機制具 有彈性的「規劃許可」土地政策。土地使用分區管制的內涵包括兩大部分：
一為土地使用分區圖，二為管制規則，規範各種分區的建築行為與活動行 為。（邊泰明，2003：155）都市土地使用分區管制乃是為維護公共衛生、
公共安全與公共福利而適當擴大政府權力的立法。傳統的「土地使用分區 管制」是為了控制都市成長，落實都市計畫所採行的一項土地管理方法，
主要依據都市計畫的目標及內容，將都市計畫範圍內之土地，依不同用途 與分區，規定土地使用性質與強度。其特色在於藉著強制性手段確實隔離 不相容的土地使用，達到計畫規定的土地使用分區，於每一分區個別規定 土地使用的性質以及建築興建標準和限制。
（三）開發許可制
「開發許可制」源自英國1932年城鄉計畫法之「暫時開發令」，於1943 年「城鄉規劃法」（Town and Country Planning Act）生效後開始實施，將 土地的「開發價值」（development value）收歸國有後，採行「管制規劃」
（regulatory planning），規定任何開發行為必須透過開發計畫的許可方得為 之。經過將近五十年的演進改善，開發許可制已漸臻成熟並受到相當的肯 定，除英國外，亞洲的日本、新加坡、馬來西亞等國亦相繼採行。成為分 區管制之外的另一重要而被普遍採行的土地使用管制方式。台灣於1983年 內政部發布「山坡地開發建築管理辦法」引入英國規劃許可觀念，從此，
台灣地區的土地規劃制度除了由上而下的土地分區使用管制外，也允許由 下而上的開發許可制度。如開發許可制的個案變更可因應個別開發案的需 求辦理，並透過委員會的方式審議以取得所需的用地。
（四）環境影響評估與說明 1. 環境影響評估
環境影響評估EIA（Environmental Impact Assessment）指開發單位於 規劃階段應就開發計畫行為對環境（包括：生活環境、自然環境、社會 環境及經濟層面）等可能產生影響之程度及範圍，事前運用科學、客觀、
綜合的調查預測、分析及評定，提出環境綜合管理計畫公開說明之程序。
2. 環境影響說明
環境影響說明EIS（Environmental Impact Statement）是依據全國環境 政策法案NEPA（National Environment Policy Act）、環境品質委員會及 相關機構之規定，評估該項計畫是否對環境具有重大影響，如具重大影 響者應遵照其所規定之格式對環境整體、環境評估之發現作書面報告。
「環境影響說明」分為二部分：一為草案報告，一為最終報告。草案報 告經所擬計畫單位準備後，另須針對審查者及民間對於有關問題之討論 及相反意見彙整後，提出綜合結論而得。
三、土地規劃有關名詞
（一）土地使用變更審議
「土地使用變更審議」之目的在控制土地規劃品質，確保計畫在規劃 的合理性及執行之可行性，使計畫合理而可行。台灣地區土地使用審議機 制包括：「都市計畫審議」、「都市設計審議」、「環境影響評估審議」
與「開發許可制審議」等。都市計畫審議具有使計畫達到合法、合理、效 率、公平等多元目的。蓋因計畫審議在形式上可使都市計畫內容符合法定 項目及書圖格式，使計畫確實合法與更臻完善；在實質內容上一方面避免 計畫內容或數據間的矛盾、衝突、不實，另一方面廣集各方專家及主管之 參與，提高計畫的理性決策層次，達成計畫的合理性；在行政上可助於各 部門之協調配合，增進計畫執行之效率；在政治社會上可廣納各方意見，
調和公私部門間的利益衝突以達到計畫的公平性。
（二）都市計畫審議
「都市計畫審議」及其「審議組織」組成之依據為「都市計畫法」及
「各級都市計畫委員會組織規程」。依據都市計畫法第四條規定：都市計 畫之主管機關在中央為「內政部」，在地方為「縣（市）政府」；在計畫 審議的執行上，都市計畫審議之中央行政主管部門為「內政部都市計畫委 員會」，在地方則為各「縣（市）政府都市計畫委員會」。計畫審議在都 市計畫法之規定為都市計畫委員會之職掌，都市計畫委員會之組成係依據
「各級都市計畫委員會組織規程」的相關條文辦理，包括：由各級地方政 府首長擔任之「主任委員」、「主管」或「相關業務機關首長」或「單位 主管委員」、「專家學者委員」及「地方熱心公益人士委員」組織而成。
（三）非都市土地審議
非都市土地小面積之用地變更編定，係依循非都市土地使用管制規則 所定「徵得變更前、後目的事業主管機關及有關機關之核准同意」方式辦 理，惟對於山坡地之用地變更編定案件，縣（市）政府應依規定之專案小 組審查。根據區域計畫法第十五條之一規定，區域計畫完成通案檢討公告 實施後，非都市土地凡符合非都市土地分區使用計畫者，得依規定辦理分 區變更，包括：使用分區及使用地變更計畫一併申請案件，及先辦理使用 分區再辦理使用地變更計畫許可案件兩種。（賴品劭，2003：5）
（四）變更編定
「變更編定」指非都市土地的十種使用分區、十八種用地之中，並非 每一種用地均得作為興建合法的宗教設施，必須透過「變更編定」的行政 作業程序，審議其是否能將原地目之使用規定變更為「特定目的事業用 地」，方可使該筆或該區域之非都市土地變更為合法的宗教用地。
（五）建造執照
建築物之新建、增建、改建，所申請之建築許可文件稱之。
（六）雜項執照
指建築法中雜項工作物之建築應請領之執照。但在完成土地使用變更 審議後，對於基地進行公共設施工程者，例如：道路、公共管線等，稱為 雜項工程。因水土保持法之適用範圍僅限於山坡地，若平地區域須辦理整 地排水，亦併入雜項工程。
（七）水土保持
應用於工程、農藝或植生以保育水土資源、維護自然生態景觀及防治 沖蝕、崩塌、地滑、土石流等災害之措施稱為「水土保持」處理與維護。
（八）使用執照
建築物建造完成後之使用或變更所申請之使用許可稱為使用執照。
（九）建蔽率
指基地內建築面積與基地面積之比。
（十）容積率
指基地內建築物總樓地板面積（不含停車場及房屋突出物）與基地面 積之比。（黃宗源，2000：5）
貳、宗教與宗教行政業務名詞
宗教是一種複雜的社會歷史現象，屬於人們的意識形態，宗教信仰代表著 一個民族的文化方式與文明程度。台灣地區的宗教呈現多元化發展，文化的策 源以人倫道德為中心，社會的結構以家族形式為主。中國人因上古時代連連遭 逢天災，造成人們驚懼不安而禱之於鬼神，形成「自然崇拜」的「多神崇拜」，
5演變到後來宗教興起的宗教信仰，甚至台灣社會非常普及的「民間信仰」6皆影 響著人們的生活方式，主宰著人類思想、文明演進及文化發展。綜觀世界文化 悠久國家之興衰與該民族的宗教信仰有深切關係。例如：印度、埃及或業已淪 沒的巴比倫、羅馬等古老國家，早在四五千年前，就擁有該民族燦爛的文明與 文化，而其衰敗原因則與其文化發展受到該民族宗教信仰所左右，甚至招致國 家的發展受到影響或滅亡。宗教信仰隨著時代變遷而轉變，其轉變代表著文化 的力量與發展，文化發展與宗教信仰互為左右且相互影響。茲將本研究有關宗 教與宗教行政之名詞釋義分述如次：
一、宗教議題有關名詞
（一）宗教
「宗教」是由日本學者自Religion意譯而成。印順法師以為宗教的觀念 取自《楞伽經》：「宗」指一種非常識的特殊經驗，由於這種經驗並非一 般性的，而成為神祕經驗；「教」是把自己所有的特殊經驗用語言文字表 達出來使他人了解因而信受奉行，它是人類社會發展到一定程度出現的一 種社會意識形態和文化歷史現象。《辭源》對宗教的解釋：「以神道設教而 設立誡約，使人崇拜信仰者也。」即指「有所宗以為教」，個人自心修證之 實際曰宗，本之教化他人者曰教。凡宗教自有其創教主、教義、戒律、組 織、制度及其傳布方式，且擁有一定數量之教徒。宗教的定義因學者各就 其科學思考或理論架構加以詮釋，致無特定的定義。學術界用作判別宗教 的四要素為：第一是有共同的信仰；第二是有一定的道德規範，主要表現 在獨特的意識形態和倫理準則方面；第三是有自己的儀禮，這些儀禮將按 照固定的程序而運作，並且形成了獨特的模式。第四是有自己的教團組織，
擁有一定數量的基本「信眾」。7（轉引自于沛、趙世瑜，1995〔七〕：658）
(二) 宗教團體
宗教成立的種類甚多且派別各異，分為個人心理之宗教與集團社會之
5多神崇拜：又稱多神教，屬於早期出現的宗教，指在宗教中崇拜的神祇不以一神為主，而有多 種主神的宗教信仰，如婆羅門教、道教即為典型。（于沛、趙世瑜，1995〔七〕：659）
6「民間信仰」：指台灣民間之通俗信仰，係由漢民族於明清時代閩粵居民遷徙與語言文化之變遷而 起之神道信仰，包括：咒物崇拜、自然崇拜、靈魂崇拜、多神教的信仰。
宗教。前者指個人獨具之宗教信念與體驗而不論其是否參與特定之宗教組 織或法人或具有何種特定之信仰型態。後者指經由個人之虔誠信仰，深切 體認而積極向他人弘傳與集合具有相同信仰之人群即成為宗教團體或稱為 宗教組織。台灣地區許多「宗教團體」依據《民法》規定係以「社團法人」
或「財團法人」設立，進行宗教組織的實際運作。根據「社會團體許可立 案作業規定」：宗教團體指「以研究、實踐宗教理論、宗教教義、啟迪人心 向善及辦理助人濟世為主要功能之團體。」宗教團體應具備的條件，包括：
宗教人員（含教主、聖〈神〉職人員、信〈教〉徒）、儀軌、教義、經典、
法物、祭祀場所、財產、組織、管理制度及政府登記或立案措施等。行政 院於2005年向立法院所提出之「宗教團體法」草案第四條，則將宗教團體 定義為：「從事宗教群體運作與教義傳佈及活動之組織，分為下列三類：1.
寺院、宮廟、教（會）堂；2.宗教社會團體；3.宗教基金會」。
（三）寺院、宮廟、教（會）堂
寺，原為古代官署名，如大理寺、鴻臚寺等。鴻臚寺原為掌管外交事 務的官署，後來改建成為僧眾供佛的地方，名為白馬寺，從此寺成為供佛 的地方。佛寺又稱寺剎、蘭若或寺院。依據內政部宗教團體法草案第七條 規定所謂寺院、宮廟、教（會）堂係指有住持、神職人員或其他管理主持 人，為了宗教目的而有實際提供宗教活動之合法建築物，並取得土地及建 築物所有權或使用同意書之宗教團體。
二、宗教行政業務名詞
（一）宗教用地
「宗教用地」指提供宗教團體使用或宗教團體自行佔用該土地作為宗 教設施者稱之。本研究所指之「宗教用地」包括位於「都市計畫土地」與
「非都市土地」及「國家公園」內事實上已存在的「宗教建築物」，而不論 其是否已符合土地使用分區管制之合法使用者。
（二）宗教設施
「宗教設施」指依照各宗教建築形式興建，提供宗教使用且領得使用 執照之建築物。對於宗教建築物之認定，應由各縣市政府受理登記的主管 機關依職權核辦，如有疑義可請所屬的宗教團體提供意見。行政院版的宗 教團體法草案第七條的寺院宮廟，指有實際提供宗教活動之「合法」建築 物，乃鑑於目前寺廟違規使用情形相當普遍，為鼓勵宗教團體依法申請許 可，故規定以「寺院、宮廟、教會（堂）」為主體的建築物，於申請登記時，
必須為領有建築管理機關所核發之建造執照的合法宗教設施。它是人與神 之溝通場域，須為宗教使用之神殿、佛堂、教堂、講堂、禮拜堂、藏經樓、
禪修中心、神職人員宿舍等直接與宗教有關之建築物。歷代中國的「宗教 建築」原為獻祭場所，如祭壇、祭台等。隨著人類對偶像崇拜的進一步昇 華和建築技能的提高，從此「宗教建築」才逐步發展起來。 (劉慧，1994：
203-204)本研究基於台灣地區迄2004年2月僅有千分之三的合法宗教建築，
故將「宗教建築」以「宗教設施」或「宗教信仰場所」稱之。
（三）宗教行政治理
指政府行政部門辦理寺廟、教會（堂）、各宗教組織有關的組織設立、
財產登記、目的事業推動、人事異動報備及其他相關業務事項之總稱。（黃 慶生，2002：320）
（四）主管機關
依照台灣實施雙主管機關的行政體系而言，若以宗教團體的「寺廟登 記」為例，其主管機關即為直轄市與各縣（市）政府的民政機關。
（五）目的事業主管機關
若以宗教團體為例，當寺廟申請用地變更案時，其相關之土地、
建築、農業（水土保持，簡稱水保）、環保皆為其主管機關；而民政機 關在此時轉變為宗教團體土地變更或興建寺廟之目的事業主管機關。
第二節 台灣土地管制文獻回顧
土地使用分區管制在台灣施行的經驗，引發土地規劃學界熱烈的迴響與辯論。
其討論方向大致可分為土地管制制度、土地使用性質管制、使用強度、執行體系等。
大多指出土地使用分區管制屬於僵化制度、忽略需求以致造成權益分配不公平問 題。關於分區管制的弊病，有部分屬於分區管制的缺點，需藉助其他創新工具加以 輔助改良；有部分則屬於台灣地區在執行時所產生之現象與問題，須加以釐清土地 管制體系與技術之權責等。
壹、現行土地管理制度之文獻 一、土地管理制度之相關法令
日據時期台灣被日本退伍軍人、退職官員視為「聚財樂園」而大量移居，
他們與軍閥組織公司承領土地轉租給台灣百姓耕種，以徵收高額租金(上等田 每甲租率 49.3％，台中地區平均租率 55.1％)，殖民政府將台灣 181,490 甲可 耕地交給日本移民與經營農工企業的日本人享用。（秦孝儀，1983：1023，1094）
直到 1949 年國民政府遷台，湧入一百多萬軍政人員，政府為因應突然增加的 人口與糧食需求，自當年 4 月 15 日起至 1953 年 1 月先後實施「三七五減租」、
8「公地放領」9及「耕者有其田條例」10等土地改革政策，將接收自日本殖民 政府的土地變為「公有地或國有地」；使許多土地資本家的土地移轉為工商企 業投資使用，促進了台灣的經濟發展與繁榮，相對亦造成土地使用的衝擊。
因 1961 至 1973 年之間，台灣每年的經濟成長率超過百分之十且物價穩定，
致使一般民眾生活水準明顯提高轉而投資房地產，（轉引自茅 家 琦 ，1988：
42）政府政策出現來不及因應經濟發展的土地開發需求問題，導致土地管制 體系陸續出現以「行政命令」代替原有法令的因應措施。
台 灣 地 區 土 地 法 律 體 系 架 構 由 憲 法 、 民 法 、 土 地 基 本 法 律 （ 含 土 地法、土地法施行法、平均地權條例 ）及 土地法律 的 分 類 法 規 所 構 成 。 1946 年 12 月 25 日 開 始 施 行 之 《 憲 法 》 ， 在 時 間 上 晚 於 1929 年 10 月 10 日 開 始 施 行 的《 民 法 》與 1930 年 6 月 30 日 開 始 施 行 的《 土 地 法 》。
《 憲 法 》 對 於 土 地 的 規 定 主 要 係 貫 徹 孫 中 山 先 生 的 「 平 均 地 權 」 思 想 與 防 止 土 地 壟 斷 的 危 害 ， 採 土 地 私 有 制 ， 規 定 土 地 私 有 權 的 限 制 ， 並 規 定 在 私 人 土 地 上 天 然 形 成 的 礦 產 屬 於 「 國 有 」 ， 強 調 土 地 漲 價 歸 公 與 耕 者 有 其 田 理 念 。 《 民 法 》 對 於 土 地 的 主 要 規 定 ： 稱 不 動 產 物 權 ， 依法律行為而取得設定、喪失、變更者，非 經 登 記 不 生 效 力。因 繼 承 、 強 制 執 行 、 公 用 征 收 或 法 院 之 判 決 ， 於 登 記 前 已 取 得 不 動 產 物 權 者 ， 非經登記不得處分其物權。不動產物權之移轉或設定，應以書 面 為 之 。
（一）台灣地區土地基本法規
台灣地區 土地 基本法規 主要有根據 1928 年制定的《土地徴收法》
和《 土地法原則 》的基礎 所 制 定 的《 土 地 法 》、《 土 地 法 施 行 法 》、
《 平 均 地 權 條 例 》 、 《 平 均 地 權 條 例 施 行 細 則 》 等 。 反 應 了 孫 中 山 先 生 的 「 平 均 地 權 」 與 「 地 盡 其 用 」 思 想 ， 其 後 經 過 多 次 修 正 而 分 為：總則、地籍、土地稅、土地使用 及 土 地 征 收 等 共 五 篇 二 十 五 章 。 1935 年 4 月 5 日 公布 的 《 土 地 法 施 行 法 》 ， 是 對 《 土 地 法 》 條 文 的 具 體 化 解 釋 。 台 灣 地 區 土 地 法 律 和 命 令 的 分 類 法 規 包 括 ﹕ 測 量 類 、 登 記 類 、 地 價 類 、 地 權 類 、 地 用 類 、 征 收 類 、 重 劃 類 、 資 訊 類 等 。 各類法規之主要內容分述如次 :
1.測量類主要有：測量標設置保護條例、地籍測量實施規則、測量標設置 保護條例施行細則、基本圖測制管理規則、界標管理辦法、土地複丈 費及建築改良物測量費收費標準等法規，台灣地區地籍測量係依據 1944 年公布，經五次修正的地籍測量實施規則為準。
8「三七五減租」：1949 年省政府頒布「台灣省私有耕地租用辦法」，規定當年第一期農作物收割繳 租僅按每年正(非副)產物的千分之三七五繳納，此項減租政策用以減輕佃農的佃租負擔，但最大 的漏洞是地主以權利金逼使佃農解約，截至 1952 年 6 月，解約件數達 35,313 件。
9「公地放領」：行政院為扶植自耕農於 1951 年 5 月 30 日頒布「台灣省放領公有耕地扶植自耕農實 施辦法」，將台灣地區境內從日本人接收過來的國、省有公地及公營企業所擁有的公有農地放領 給半自耕農、佃農、僱農、轉業農等。迄 1958 年共放領逾七萬甲給十四萬農戶。
10「耕者有其田條例」：1953 年 1 月 20 日行政院通過「耕者有其田條例」，4 月 23 日公佈施行細則，
其主要內容：政府徵收地主超過水田三甲與旱田六甲的土地放領給現耕農耕作。
2.登記類主要有：土地登記規則、不動產經紀業管理條例、逾總登記期限 無人申請登記之土地處理原則、台灣地區土地房屋強制執行聯繫辦法。
3.地價類主要有：地價調查估計規則、土地建築改良物估價規則、都市地 區地價指數查編要點、地價評議委員會暨標準地價評議委員會組織規 程、土地分割改算地價原則、土地合併改算地價原則、共有土地(所有 權)分割改算地價原則。
4.地權類主要有：耕地三七五減租條例、公有土地經營及處理原則、台北 市耕地租約登記辦法等。
5.地用類主要有：都市計畫法、大眾捷運法、都市更新條例、都市更新條 例施行細則、都市更新建築容積獎勵辦法、古蹟土地容積移轉辦法、
都市計畫公共設施保留地臨時建築使用辦法等。
6.征收類主要有：土地征收條例、土地征收法令補充規定、撤銷土地征收 作業規定、征收土地辦理補償價款提存作業注意事項等。
7.重劃類主要有：市地重劃實施辦法、獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦 法、縣(市)勘界辦法、縣行政區整理辦法大綱、水陸地圖審查條例。
8.資訊類主要有：地籍資料電子處理作業登記簿管理要點、土地基本資料庫 電子資料流通作業要點等。
(二 )台灣地區《土地法》的相關法規
台灣地區《 土地法 》的 相關法規包括:營建類、財 稅 類、公 產 類 、 民政類 、經濟類 、民事類 。 茲將 各類法規主要內容分述如次 :
1.營建類主要有：建築法、國民住宅條例、公寓大廈管理條例、實施區域 計畫地區建築管理辦法。
2.財稅類主要有：土地稅法、土地稅法施行細則、土地稅減免規則、稅捐 征收法、遺產及贈與稅法等。
3.公產類主要有：國有財產法、國有財產法施行細則、國有不動產撥用要 點、公有土地劃分原則、各級政府機關互相撥用公有不動產之有償與 無償劃撥原則等。
4.民政類主要有：地方制度法、國籍法、國籍法施行細則、印鑑登記辦法 等。
5.經濟類主要有：山坡地保育利用條例、山坡地保育利用條例施行細則、
農業發展條例、促進產業升級條例、政府採購法等。
6.民事類主要有：民法、公司法等。
二、台灣地區土地管制制度相關文獻
憲法第一百四十三條規定：「中華民國領土內之土地屬於國民全體。人 民依法取得之土地所有權，應受法律之保障與限制」。同法第二十三條亦對 人民財產權的限制有所規範：「‧‧‧以上各條列舉之自由權利，除為防止 妨礙他人自由，避免緊急危難，維持社會秩序或增進公共利益所必要外，不
得以法律限制之」。因此，台灣地區在土地使用上可以在「公共利益」的考 量下，國家落實「上級所有權」之土地使用管制。（陳新民，1992：48）張 世賢及陳恆鈞（1997：74）指出國家的管制政策具有下列特點：（1）管制政 策來自於國家機關對公權力的執行，強制人民接受法規，並對違法者加以處 罰；（2）管制政策剝奪人民的自由、財產、生命；（3）管制基於保障社會 安全秩序與公共利益的必要範圍內。陳明燦(2001：108)以土地使用管制之法 制經濟觀點分析：土地之財產權具有「經濟權力」及「法律權力」雙層意涵。
根據財產權授權方式的不同，對財產權保護有三種不同程度的配置法則，該 法則國家可取得實施使用限制的合法正當性：
1.財產法則（property rules）：指土地為珍貴財產，一旦有人擁有所有權，
其他人則非經所有權人同意不得取得其財產權。若被限制開發，乃剝 奪其發展權。雙方大多以事前對土地價格予以損失補償。
2.義務法則（liability rules）：指土地所有人之相對人（如國家），在合 理客觀的補償下，具自主性取得土地所有權，而不須事先取得當事人 同意。此法則點出「使用限制」與「損失補償」之關聯性。
3.禁制法則（inalienability rules）：又稱「不能讓渡法則」。指當土地資 源受到侵犯而產生不可回復性時，不論土地所有權人是否同意，均不 得轉讓其土地使用權。
對於私人財產權的保障程度必須基於公共利益下的妥當性原則、必要性 原則、比例性原則來衡量財產權限制與保障作為。管制政策實施的原因係基 於經濟性管制政策及社會性管制政策二種類型。前者指政府為解決自然獨 占、資源不對稱以及外部性所造成的市場失衡。後者係因顧及社會安全、環 保等社會問題之所需。另在管制政策的限制強度方面，依管制項目及目的，
可將台灣地區現行土地使用管制項目區分為三種類別：
1.條件式之使用限制：本類型之限制使用係指非經相關單位核准為特定用 途（如為公、私建物或道路、橋樑之建設或拆除），均為禁止作為其 他之使用。
2.劃設目的式之使用限制：本類型之限制使用指在限制發展區內之土地使 用須合於劃設目的，例如：目前劃設為水源保護區之土地使用管制。
3.妥協式之使用限制：本類型之限制使用係指對於現行土地使用，相關單 位雖承認其合法性，然對於未來土地使用內容則須依法決定。
以上三種類型以「條件式」為高強度之使用限制；「劃設目的式」為中 強度之使用限制；「妥協式」為低強度之使用限制。因此，國家基於配置法 則可取得實施使用限制的合法正當性，對於受限者的補償則依現行法限制類 型之規定。吳美瑢（1993：11）指出：台灣地區自實施經建計畫之後，各項 產業活動發展的過程缺乏空間區位分配的指導政策，也無相關上位整體空間 發展計畫作為指導，導致國土空間發展零散不均，許多公害與社會問題油然 而生。有鑑於此，政府於1970年左右開始仿照日、韓之發展體系，研擬全台
灣之綜合開發計畫，並於1979年經行政院正式核定實施。從此，台灣地區空 間性計畫開始以「台灣地區綜合開發計畫」為最高位階之指導計畫。
台灣地區有關土地管制制度方面的研究，余奉霖(1996)提出為有效控制土 地發展，管制不當的土地開發，應合理分配土地權益，必須擬定一周詳、嚴 謹、公平及有效率的土地發展管制系統，遵循永續發展、環境保護、水土保 持、綠化規範、促進經濟、地方自治、社會公平與民眾參與之原則。建議短 期透過規劃許可制度進行，並使發展權國有化。中期整合許可制與分區使用 管制制度，長期則以發展許可制為主。邵治綺(1998)針對都市土地與非都市土 地採分區管制、私人限制契約制與開發許可制併行於台灣地區。陳銘隆(1994) 探討現階段土地使用變更機制，亦建議採兼具分區管制與開發許可制。
資料來源：本研究整理。
圖 2-1 台灣地區國土計畫二級審議機制
內政部擬定 全國國土計畫
徵詢都會區域及特定 區域計畫推動委員會 及範圍內縣市政府意 見，協商重要議題，
交中央擬定都會區域 計畫及特定區域計畫 內政部國土計畫
委員會審議 行政院指定機關
行政院核定
直轄市、縣（市）
政府擬定直轄市、
縣（市）國土計畫 內政部核定
【全國國土、都會及特定區域計畫】 【縣市國土計畫】
內政部國土計畫 委員會審議
直轄市、縣市國土 計畫委員會審議
二級審議機制
在土地使用分區影響評估方法上，陳志閣（2004）納入土地本身特性對 於使用產生之影響力，建構都市土地使用模擬模型與土地使用分區影響評 估。邱佳正（2003）提出建構時間地理資訊系統並運用於土地使用分區變遷 的追蹤與管理。張翊倩（2001）以多準則評估方法應用於都市更新土地開發 評估之研究。羅文珊（2000）以多變量分析結合地理資訊系統與遙感探測等 技術，提出評估方式以助規劃者對於環境敏感地區在管理分區上之劃設。林 書毅（1999）採用不安定指數法與主成分分析法，量化各項潛感因子與崩塌 地之間的關係，並給予各潛感因子適當的評分及權重，嘗試建立一套較合理 的區域性山坡穩定評估流程。張峻誠（1997）藉由地理資訊系統之疊圖分析 功能，將實際災害資料和土地使用分區圖，都市計畫範圍圖，環境敏感地區 分佈圖以及土地使用現況圖互相做套疊，建立績效指標做為評估的依據。
吳信宏（1997）透過全面性地理環境調查建立地理資訊系統，以為「環 境分區」的訂定基礎，考量生態容受力的觀念，將環境衝擊項目形成環境因 子指標，提出都市土地利用發展區位之指標因子。李盈勳（2001）就台北市 分區規則的實質環境管制對地價之影響，釐清了實質居住環境水準及強度管 制與地價之間的關係。丁秀吟（1998）利用羅吉特迴歸模型逐年檢驗台北市 自 1983 至 1992 年度，探討地價對土地使用分區管制決策之影響情形，顯示 在土地使用分區管制決策過程中可能產生只利於少數人之土地使用分區管制 決策，惟地價對土地使用分區管制決策之影響並無呈現穩定之趨勢。
黃坤宏（1995）檢討台北市分區管制執行體制，發現行政組織及執行運 作問題，包括：管制機關權責分散且重疊混淆缺乏分區管制法令解釋與申訴 處理專責單位、執行單位間缺乏良好的溝通協調、審查時程過於冗長、缺乏 健全的使用管理檢查制度及監測系統；其建議包括：建立分區使用管制資訊 系統、建立分區使用許可證明書及專責單位、加強各單位之聯繫作業、橫向 聯繫及查察列管、減少使用審查核判層級、加強分層負責與擴大授權等方向 進行改善。
貳、現行土地使用規劃之文獻
一、台灣地區土地使用規劃之相關法令
台灣地區無論在都市計畫土地或非都市土地，土地資源欲達到有效的利 用，必須訴諸土地合理的規劃，並結合人文的土地發展與自然資源保育，有 效引導公私部門的投資建設，使土地不至於濫用、誤用、不用、不和諧或過 度使用。土地使用規劃之上位計畫應具有指導下位計畫的功能；下位計畫必 須能夠執行上位計畫策略以達成目標。上下位計畫之聯繫有賴法令條文予以 明確規範，否則其功能將無法有效執行。台灣地區「國土規劃」體系：上有
「綜合開發計畫」；中有「區域計畫」、「都會區發展計畫」、「縣（市）
綜合發展計畫」及「國家公園計畫」；下有「都市計畫」。其中僅有「區域
計畫法」、「都市計畫法」及「國家公園法」作為區域計畫、都市計畫及國 家公園之依據，其餘綜合發展計畫、都會區發展計畫及縣（市）綜合發展計 畫均無法令可茲依循，形成土地使用規劃體系在聯繫方面之缺失。國土綜合 開發計畫與區域計畫的功能、性質重疊類似，且無區域行政轄區政府掌理區 域計畫，參閱圖 2-2 台灣地區土地規劃體系。
基於上述理由內政部營建署擬具「國土綜合發展計畫法」(草案)。對於 區域性的發展規劃有相當大的變遷，在國土規劃體系的第二階段中加入區域 治理的概念，在第三階段中增加區域計畫的法源地位，強化區域計畫指導地 方發展的功能，在第四階段中除了維持原有的區域計畫與都市計畫應有功能 外，加入了國土規劃的概念，在第五階段中國土計畫體系的修正，將原有區 域計畫屏除在國土體系之外，這和在前面四個階段中政府盡力將區域規劃的 理念納入國土規劃體系的精神大相逕庭。台灣地區土地資源利用計畫體系，
以國土規劃的「國土綜合開發計畫」為最高指導原則，目的為了使土地供需 達到均衡原則，建立良好的「人地」關係與保育生態環境，以有效的交通運 輸體系連貫土地的自然供給和經濟供給，縮減土地的需求成本，增加土地利 用的區位利益及其永續利用價值，使國土規劃能將土地資源運用達到最大的 產出效益，同時發生最小的社會成本。
資料來源：本研究整理。
圖 2-2 台灣地區土地使用規劃體系之法令
都市計畫
（都市計畫法）
縣(市)綜合發展計畫
（未具法定地位）
區域計畫
（區域計畫法）
（未具法定地位）
台灣地區國土 綜合開發計畫
（未具法定地位）
市鄉鎮街計畫 特定區計畫
國家公園計畫
（國家公園法）
都會區發展計畫
（未具法定地位）
資料來源：內政部營建署，2000。
圖 2-3 非都市土地使用分區與管制規則
廣義的整體開發包括都市計畫本身，若沒有都市計畫，人們群居所需的 公共設施諸如道路、公園等均需仰賴地主間彼此相互協調。如以通道為例，
民眾自行協調出來的通道通常是狹窄曲折，難以符合現代化生活的交通要求 非都市土地
(區域計畫法)
非都市土地使用十種分區
特定專用區
河川區
國家公園區
風景區
山坡地保育區
森林區
鄉村區
工業區
一般農業區
特定農業區
非都市土地使用地編定十八種用地
特定目的事業用地
墳墓用地
國土保安用地
生態保護用地
古蹟保存用地
遊憩用地
水利用地
交通用地
窯業用地
礦業用地
鹽業用地
養殖用地
林業用地
農牧用地
丁種建築用地
丙種建築用地
乙種建築用地
甲種建築用地
非都市土地使用管制規則
變更編定管制
強度管制
使用管制
或滿足交通安全、居家安寧、環境整潔美觀、使視覺景觀開敞舒暢的要求。
遇土地權屬眾多且複雜時之協調過程必將費時費力，常會因少數人不願意配 合使得必備的公共設施無法形成。若缺乏都市計畫的公共設施其提供成本是 非常高的。台灣地區的國土計畫自 1970 年代以降的三十年來之發展趨勢傾向 於經濟計畫型的中央集權原則，在空間計畫發展上偏重於以經濟發展所需之 土地配置為計畫手段。將國土計畫與地方計畫分屬於兩個規劃體系，在政策 目標的制定上與空間發展未能成為相輔相成的體系。（張隆盛，1998：51）
國土規劃與管理「重經濟發展」而「輕環境生態保護」的思維也呈現在國土 利用的空間差異上，造成較為重視「都市計畫地區」的發展，而較忽視「非 都市土地」的規劃與管理現象。
土地使用規劃主要係針對各種土地使用分區就建築及使用性質所作的相 關規定，其內容可歸納為數種管制，包括：用途管制、強度管制、量體管制及 其他管制。若加以細分則包括：1.土地使用性質及相容使用類別：2.人口密度；
3.建築物之高度規定；4.建築物之建蔽率：5.建築物之容積率；6.建築基地面積 大小；7.與鄰棟間隔大小；8.整體開發面積大小；9.地下停車場規模大小；10.
庭院之大小（前、後、側院）；11.廣告與招牌；12.為保持及促進社區之衛生、
安全、舒適及一般福利為目的之其他規定事項。土地使用規劃於用途上，有正 面列舉方式、負面列舉方式、附條件式許可與績效管制四種。非都市土地使用 規劃有二個層次：一個是土地使用分區劃設的層次，包括：特定農業區、一般 農業區、工業區、鄉村區、森林區、風景區、河川區、國家公園區、山坡地保 育區及其他使用區或特定專用區；另一個是非都市土地使用編定，包括：甲種 建築用地等 18 種使用地。非都市土地使用管制規劃內容主要以使用管制、強 度管制和變更編定的管制為主，如圖 2-3。
二、台灣地區土地使用規劃之相關文獻
台灣地區對於土地使用規劃之相關文獻分別從不同面向探討的論文，包 括：1.從地景變遷角度；2.從地景生態角度；3.從土地規劃進行研究；4.以成 長管理策略指導土地開發研究；5 從住宅區配置計劃之研究；6.強調永續環保 觀點進行土地規劃之研究等。在土地分區管制與規劃使用之相關文獻，大多 指出土地分區管制在僵化體系以及行政體系不健全之下，導致效率不彰顯，
或討論土地使用分區管制評量指標的發展，針對山坡地開發從模型的建立找 出開發的評估因子，藉以討論劃分區域之適用性，顯示在土地使用分區管制 規劃之法規與執行面仍有許多的改善空間。
李盈潔（2003）研究都會區地景變遷對土地使用之影響，在案例分析部 分以農地轉變為建地、工業用地與閒置地、林地轉變為建地等四種都會區常 見之土地使用變遷型態作為分析對象。以地景生態角度而言，開發審議法規 對於地景維持之相關規定並不充足，法規內容並未考慮地景變遷對土地使用 的衝擊，僅有零散的相關規定。因此，未來在修訂相關法令時，應將地景變
遷之精神完整納入法規中，並訂定出明確「量」的標準。從提出的評估模型 進行或輔助土地規劃之研究有：蔡依純（2003）從土地使用規劃進行防洪管 理策略之研究。以基隆河上游地區為例，由土地使用規劃著手，透過 GIS
（Geographic Information System）系統疊圖分析應用以建構易淹水洪患地區的 土地防洪管理策略研究。
闕志峰（1997）以成長管理策略指導土地開發，討論市地重劃與區段徵 收兩種土地的開發方式，運用美國成長管理理念為基礎，提出成長管理策略 與相關配套措施之建議，認為在規劃方面應建立明確的土地開發原則，配合 相關技術工具的實行；加強各相關單位的協調整合；擬定適當管制性計畫並 透過電腦技術的運用，監測與掌控土地開發的速度與都市發展、公共設施之 配合；清楚界定土地開發相關單位間的權責。此外，亦須加強民眾在土地開 發過程中的參與機制，以減少土地開發所受到的阻力。丁育群（1980）對台灣 山坡地開發住宅區配置計畫之研究，係以住宅配置為主題，其配置之從屬因素含交 通、道路、設施工程、健康衛生、停車等方面，再由配置上之主要因素的基地規模、
建築型式、坡度、綠地分佈四個獨立與相互間關係，做為開發山坡地住宅區的合理 分析。強調永續環保觀點進行土地規劃之研究有：廖淑容（2000）以生態觀點 之土地使用規劃與生態都市之形塑。
莊翰華（1999）以生活型態取向進行土地使用規劃；陳子淳（1998）對 土地開發與環境資源之管理與對策－整合生態與基礎之土地使用規劃；顏愛 靜（1997）以文山區指南里為例建構臺北市都市型富麗農村社區之規劃；郭 年雄（1996）提出土地使用規劃與成長管理之理念；張桂林（1996）從國土 利用觀點談成長管理。鍾佾真（2001）承襲國土規劃之「三生」永續觀念，
提出永續性土地使用規劃之內涵及評量系統並配合 GIS 空間分析，檢視台北 都會區之整體土地使用永續性。賴宣愷（1999）研究休閒農業區土地使用目 標規劃之模式，將休閒農業區土地使用面臨之生態保育、遊憩體驗品質、水 土保育、農地農用政策、開發經營效益、環境污染衝擊等問題，歸類為七大 計畫目標﹐透過系統分析概念，以土地使用分區之觀念為基礎，將其使用面 積列為量化系統中之主要元素，整合求得最佳妥協解，以利資源之使用分配 能有更周詳之考量。
三、台灣地區土地永續利用及相關文獻
築城造屋建構都市之目的主要在享受都市文明(urban civilization)，如亞里 斯多德(Aristotle, 384-322B.C)所言：「都市為人群向崇高目的所營共同聚居的 場所」。都市形成的深層本質是人類為求生存、生活與生產的需要而在自然生 態環境中所營構人為文明的聚居環境(settled environment)（轉引自陳錦賜，
1999：2）。台灣地區的宗教設施自興建以後，通常永續存在於該地並不隨著 都市發展而改變其宗教用途，惟大多數的宗教設施建置於山坡地，鑑於台灣 自二十世紀末以來每遇颱風豪雨極易造成的山坡地土石流問題已日趨嚴重又
頻繁。例如：賀伯、桃芝、納莉颱風所造成的災情與 2004 年 7、8 兩個月連 續接踵而至的敏督利、蘭寧、艾利颱風所引發的豪雨，皆釀成土石流侵襲、
海水倒灌及嚴重淹水等災情，土石流沖毀橋樑道路、淹沒社區，把山路封住 影響救難工作，使得民眾損傷甚鉅，土石災害所過之處逢橋必斷、逢堤必毀，
沖垮山區許多聚落，民眾遭到活埋，所造成的生命財產巨大損失與受創程度，
並不亞於 1999 年強度高達芮氏 ML＝7.3 級的九二一大地震災情與地表長達 96 公里的南北向破裂。山坡地土石流問題已成為台灣必須面對與關注的主要 天然災害之一。
學界與各界探討土石流的肇始原因有許多認為係人類對土地利用過度開 發行為所致，使得土地的承受能力越來越低：（中國時報，2004.7.7；8.8）如 山坡地濫墾濫伐，（彭作奎，2004.8.3）農民任意在陡坡地及河川地墾殖高冷 蔬果植物與大量使用農藥；居民隨意在崩塌地區及土石流沖積扇築屋而居，
嚴重超限使用等皆造成山坡地提升土石流發生的危機；（聯合報，2004.7.7）
開闢重大工程；開闢或拓寬產業道路，一旦產業道路越多，開挖山坡地的路 線就越長，水土保持不佳引發沿線山崩，皆擴大災害的面積與規模。（陳玉峰，
2004.8.4）濫墾、濫伐、濫建及濫採砂石，形成山坡地水文紊亂，地貌變動，
造成環境生態的浩劫，認為是導致土石流災害的主因與國土開發和森林保育 出了問題。（陳國成，2004.7.7）呼籲未來應嚴格落實環境保護工作，停止於 環境敏感地區大興土木，確保國土永續利用與公共安全。（李至倫，2004：22）
應禁絕山地種植檳榔、高山茶、高冷蔬果之政策等。（林憲德 2004.7.19）
然而，本研究依據中英學界共同研究台灣地區山坡地土石流問題之癥結 有不同於上開文獻之報導。英國劍橋大學地球科學系主持人 Dr. Hovius 教授所 領導的研究團隊11及台灣大學地質科學系陳宏宇教授領導的研究團隊，12雙方 共收集一百多萬筆台灣現場調查資料進行分析研討。其中包括台灣地區 150 條主要河流流域的測站記錄、河階定年、地震能量、地質材料強度以及颱風 和雨量等各種不同資料的研究，取自 1970 年歷經 1999 年集集大地震迄 2000 年共三十年期間所獲得之研究發現：引起台灣土石流的兩項主要因素包括：
「自然因素」的颱風（豪雨）與地震（地質）及「人為因素」的（人類活動 土地利用建築開發行為）。研究結果顯示：人類活動的土地利用建築開發行為 在山脈侵蝕（erosion）中產生土石流（landslide）的相關係數很小，顯示其影 響不大，颱風與地震才是產生台灣地區土石流的主要影響因素（Hovius, Neilsm 、 Stark, Colin P. 、 Chu,Hao-Tsu 、 Lin,Jiun-Chuan ， 2000:73-89 ）、
（Hartshorn,Karen、Hovius, Neils、Dade,W.Brian、Slingerland,Rudy L.,2002：
2036-2038）、（Dadson Simon 、Hovius, Neils、Chen,Hongey，2003：648-681）。
此一研究結果與台灣許多文獻報導有明顯差異，本文研究生乃親自前往英國 劍橋大學向上開研究結果的 Dr. Hovius 與 Dr. Dadson 教授當面請益。
11含英國劍橋大學美國 Dadson 博士、Willett 博士、Stark 博士、劍橋大學 Dadson 研究員。
12含台灣大學地質科學系胡植慶教授、謝孟龍博士、地理環境資源系林俊全教授、經濟部水利署洪
2004 年 8 月 24 日本研究生拜訪英國劍橋大學地球科學系主持人 Dr. Hovius 教授，獲悉上述文獻的研究成果主要內容為：台灣活躍的造山運動及強烈的流 水侵蝕作用，使山坡地迭有崩坍現象，如此自然環境的特性，無法用人為力量 規避，乃因為台灣土地總面積約為 360 萬公頃，其中山坡地達 265 萬多公頃，
約占總面積的四分之三。高山、丘陵及台地佔了台灣本島的大部分面積。這些 地區具有地表破碎、地質複雜脆弱且斷層多的特殊現況，地質環境斷層(帶)、
褶皺及節理發達，提供大量的土石流材料。Dr. Hovius, Neilsm 教授向本研究生 表示，他長期研究台灣的土石流發現：當地震發生時，地震所釋放出來的能量 以在山頂為最大，有可能是山腳的十倍能量。亦即興建於山頂的宗教設施相較 於山腳下約有十倍的危險，Dr. Hovius, Neilsm 教授認為：台灣地處颱風、地震 較為頻繁的地帶，加上地質脆弱、地形陡峻，每遇颱風豪雨往往一雨成災，水 災、山崩、土石流等災害已成為台灣地區頻率最高的天然災害。他呼籲台灣地 區目前興建於山坡地的宗教設施大部分雖無安全之虞，政府仍應教育民眾正確 了解台灣地區的自然環境，讓台灣在世界地圖上得以永續發展。
2004 年 8 月 25 日本研究繼續拜訪另一位英國劍橋大學地球科學系的知名 教授 Dr. Dadson，請教其主要研究成果（Dr.Dadson、Dr. Hovius、Dr.Chen，2003：
648-651）發現：台灣自 1970 至 2000 年以來，每年約有 384 百萬噸之懸浮沉積 物被運送至外海，約為全球懸浮沉積物總量的 1.9﹪。若再加上 160 百萬噸的 河床沉積物，則總沉積物之輸出量每年超過 500 百萬噸，使得台灣平均侵蝕率 可達到每年五·二 mm。對台灣面積僅佔全球 0.024％而言，可以想見台灣島受 到大自然快速的侵蝕作用。如果以近三十年來台灣境內侵蝕嚴重地區每年十五 mm 至六○mm 的侵蝕率與過去幾個世紀做比較，可以發現其結果比過去一萬 年來五 mm 至十二 mm 的侵蝕率甚至百萬年來三 mm 至六 mm 的侵蝕率高出了 三至五倍左右。此侵蝕率之高低，不僅與台灣島內不同的地質材料強度和斷層 的分布等地質環境有關，更與地震及颱風有相當密切的關連性。其中以台灣東 部、中部及西南部的侵蝕率較高，北部較低。分佈於活動斷層帶鄰近區域之侵 蝕率，有些可達到每年六○mm 之鉅，於北部與西部地區則僅為每年一至四 mm。
從上述研究成果發現：台灣形成山崩及土石流的原因，係因為颱風期間豐 沛的雨量造成土壤坡體的不穩定，增加溝谷中沉積物的來源。另從逕流沖刷的 變化量與侵蝕率的對比資料發現：當颱風發生的頻率較大時，逕流沖刷的變化 量也較大，故以東部地區為最大，因東部每年受到颱風侵襲的機會較台灣其他 各地區為高，西部地區最低，北部與南部不像西部一樣受到中央山脈保護可減 低颱風威力，僅次於東部。經過比對發現，逕流沖刷變化量與侵蝕率之間的相 關性最高，當逕流沖刷變化量變大，侵蝕率便有上升趨勢，兩者之相關係數約 為○·五，比其他因素高出許多。台灣島侵蝕率升高的主要因素之ㄧ是來自颱 風的影響。境內溝谷中沉積物的生成主要來自兩方面的動力，一為地震造成之 土石崩落，另一為颱風引起之山崩及土石流。從 Dr. Hovius 與 Dr.Dadson 對過 去地震記錄可以很清楚看出地震與侵蝕間的關係，台灣東部與西南部為地震發
生較為頻繁區域，相對北部地區發生地震之頻率較少。另從過去累積的地震釋 放能量與侵蝕率相比對，發現其相關係數比其他因素來的高，顯示地震確實對 於侵蝕之發生具有顯著影響。13
台灣地區受到颱風造成的土石流災情影響，永續土地利用規劃的觀念被熱 烈地、廣泛地提出來討論，其內容認為：永續土地利用規劃需要對於土地及其 上資源的位置、特性及開發的敏感度有深入的分析，對於開發行為所需的資源 及其連帶影響也必須有完整的瞭解，才能確認對於土地及其上資源未來的發展 與適當使用產生正面作用。 (Van Lier et al., 1993)對永續土地利用的定義係指：
「一個有系統的技術和/或規劃，目標在整合生態的（包含社經和政治的原則）
土地管理（包括農業的或其他目的）來達成下一代和兩代之間的公平」。14 Hurni (1997：212)認為：土地開發決策屬於長時間、具不確定性因素、不可分割且不 可回復的決策，若以期望值及博弈理論觀點分析，決策者大多會使得土地走向 開發，但低估環境保育效益而造成影響環境衝擊的錯誤決策。因此，對決策者 而言必須更加慎重地把保育效益瞭解更多。
台灣地區地形受到地勢的影響河川短促且水流急，沖刷山坡地下切而形成 山高谷深的地貌，即使是單純的重力作用，也會引起土石的崩塌。另外，靜態 的風化作用讓地質材料岩石及土壤慢慢開裂破碎或分解，配合風吹、雨打、沖 刷等動態的侵蝕作用，持續產生「崩塌」、「滑動」或「流動」等夷平作用，若 再混合大量洪水就會產生土石流災害。所以，台灣因為具有地質構造複雜的崩 塌基本條件與副熱帶季風氣候的颱風豪雨特性，雨量不但豐沛集中且延續時間 長(如 2004 年的「七二水災」)，加上地形陡峻的幫助，塴積土石隨著湍急的河 水急瀉而下。夾帶龐大能量的土石往往以直線方式前進，所到之處皆受到蹂 躪，若遇到民眾居住區域，每每造成生命財產的重大損失。（李至倫，2004）
政府的山坡地土地政策係依其環境敏感特性，對各種不同目的之使用進行管 制，但開挖整地、改變坡地地形，以取得平坦地形的擾動土層方式，將造成不 穩定之環境，此等開發行為尤以山坡地之非農業使用最為常見。因此，對於在 緩坡帶的開發行為應加以禁止並做造林，以達涵養水資源及保安的功能。
就台灣土地本身的特性而言，主要探討土地的自然特性是否適合人類的何 種開發行為。例如：陡峭的山坡地就不適宜進行開發；土壤肥沃的平原地區則 適合做農業發展之用，以此做為土地利用規劃或管理基準，使人類能有適當的 發展區域，土地品質也不致受到破壞以達到永續的土地利用(Li et al.,2001)。就 資源供需而言，主要考慮從土地所供應的資源是否能夠滿足人類發展的需求，
例如：農業土地的數量是否足夠生產糧食供應計畫中的人口需求。又如：區域 內水資源量是否足以供應產業發展所需，依此來調配土地資源利用的數量及比
13此 項 分 析 研 究 結 果 同 時 獲 得 英 國 自 然 環 境 研 究 委 員 會 （ N E R C ）、 皇 家 學 會 ( R o y a l Soci et y) ，中華民國國家科學委員會、經濟部水 利署的支持與贊助。研究 成果被刊載於
《Nature》科學期刊。本研究生於 2004 年 8 月 24 日訪談 Dr. Hovius 教授時，他強調：應多教育台 灣地區政府與民眾更正確了解自己的鄉土環境適宜運用之。
14 A system of technologies and/or planning that aims to integrate ecological with social-economic and political principles in the management of land for agricultural and other purposes to achieve infra- and
