民主治理下的政府效能：公共服務動 機、繁文縟節、與政務/事務關係

臺灣文官調查—II

民主治理下的政府效能：公共服務動 機、繁文縟節、與政務/事務關係

結案報告

編號：NSC100-2410-H-004-097-MY2

研究團隊：國立政治大學公共行政學系陳敦源、黃東益教授、紐西蘭 威靈頓維多利亞大學公共管理與政府學院柏門教授（Dr.

Evan M. Berman）

民主治理下的政府效能：

公共服務動機、繁文縟節、與政務/事務關係

摘要

本研究接續2008 年台灣文官調查（TGBS-I）的路徑，以不同的理論架構進 行第二次的全國文官調查（TGBS-II），本著「循證、本土、公開」的精神，進行 資料的收集。根據TGBS-I 的經驗，本次研究主要有三點的不同，第一，隨著台 灣進入後二次政黨輪替的民主鞏固年代，民眾對於政府效能的要求越來越高，這 是本次調查最重要的依變數；第二，本次研究與美國國家行政調查(NASP)的團 隊連結，使用NASP 設計的題目（繁文縟節題組）；第三，本次調查開放讓團隊 中的博士生成員加掛題目，以真正達到研究資源共享與培養學術新生代的目的。

本次的理論架構，主要是以民主治理下的政府效能為核心，討論管理（公共 服務動機）、法制（繁文縟節）、以及政治（政務/事務關係）這三個獨立變數對 於政府效能的影響。如果加上團隊加掛的題目以及受訪者的基本資料，將可產生 不同層面的研究問題與答案，然而，這其中有兩個變數必須要花更多的心思建構，

一個是主要依變數—政府效能，將以主觀為主，客觀為輔的方式收集資料，另一 個則是主要的自變數—政務與事務關係，本研究將針對TGBS-I 的產生，進行題 組的重新設計，以求確實達到測量政務與事務關係的信效度。

本計畫研究對象主要針對中央政府的文官進行調查，依其官等及機關做分層 隨機抽樣，一共完成了 1464 份成功問卷，秉持學術共享的精神將資料上網公開，

以供有意研究臺灣政府文官的研究者使用，來進一步強化學界對於循證研究的廣 度與深度。

關鍵字：政府效能、公共服務動機、繁文縟節、政務/事務關係、循證研究

II

Government Effectiveness within Democratic Governance: Public Service Motivation, Red Tape and Politician/Administrator Relations

(The Taiwan Public Bureaucrat Survey II) Abstract

This study is an evidence-based survey effort following the earlier effort in 2008, now being called the Taiwan Government Bureaucrat Survey-I (TGBS-I). The principle goal for the continuous efforts is to systematically collect data to answer various theoretical as well as practical problems concerning governing in Taiwan. In the proposed TGBS-II, there are three differences between TGBS-I and TGBS-II.

First, as Taiwan moves into the era of post-second party-turn-over, government effectiveness is on the mind of most citizens. PI will use a new theoretical framework to tackle this popular concern. Three major independent variables, together with the primary dependent variable – government effectiveness – are public service motivation, red tape perception, amd politician/administrator relations. Second, in the process of implementing TGBS-II, PI will connect with the National Administrative Studies Projects (NASP) in the USA and ues their questionnaire. Third, for the purpose of resource-sharing, questionnaire will be opened to Ph.D. students for questions. Around 1464 civil servants from Taiwanese Central government are interviewed through a face-to-face fashion. The data are been analyzed and ready to seek chance to present and publish.

Keywords: Government Effectiveness, Public Service Motivation, Red Tape, Politician/Administrator Relations, Evidence-based survey

目 錄

壹、 研究背景與目的 ... 1

貳、 文獻回顧 ... 3

一、循證的公共行政研究... 3

二、民主治理與政府效能... 5

三、公共服務動機（Public Service Motivation; PSM） ... 7

四、公部門繁文縟節(Red Tape) ... 9

五、政務與事務關係 ... 11

參、 研究架構與問題 ... 13

肆、 研究方法與執行過程 ... 14

一、研究方法 ... 14

二、執行過程 ... 19

伍、 面訪執行結果 ... 23

一、樣本回收數 ... 23

二、樣本分布表 ... 23

三、回收樣本遺漏值比例... 27

附錄、問卷設計過程 ... 42

IV

圖表目錄

圖 1、初步因果關係架構 ... 13

表 1、本調查所抽取的樣本數 ... 14

表 2、分層抽樣總表 ... 16

表 3、樣本回收統計 ... 23

表 4、回收樣本之機關分布表 ... 23

表 5、回收樣本之官等分布表 ... 25

表 6、回收樣本之性別分布表 ... 25

表 7、回收樣本之年齡層分布表(以 2011 年計算) ... 26

表 8、回收樣本之教育程度分布表 ... 26

表 9、回收樣本之公部門服務總年資及現任職位年資分布表 ... 27

表 10、回收樣本之職務別分布表 ... 27

表 11、回收樣本之遺漏值比例 ... 27

有一種流行的想法是認為官僚體系就是一種聽話的機器，因此，只要民主出

現了，官僚體系就會作出「民主的事」，當然，這是一個錯得離譜的想法…結果就

是，在轉型過程中，官僚體系的改革一直沒有獲得它應得的注意 。

- Ronald Baker(2002: 7)

壹、 研究背景與目的

本研究主要的背景是接續由國科會所補助「〈台灣民主治理機制鞏固之研究 子計畫一：權力轉換與文官中立：態度、可信承諾、與政務/事務人員關係〉，96~97 年度。編號：NSC-96-2414-H-004-037-SS2」研究的基本精神：「循證、本土、公 開」，以民主治理的概念為核心，所進行新的一波台灣公共行政相關議題之調查 研究。

前述研究於2008年初，歷經半年問卷研擬、三個月面訪調查準備、以兩個月 的時間完成1962份有效全國文官代表性樣本調查，經過半年的資料清理，以及一 年三個月的團隊內部資料使用(data embargo)，團隊內部成員已經發表近二十篇研 究論文；團隊在內部使用期限過了之後，已經將本研究所有的資料(包括過錄手冊、

資料檔、以及問卷內容簡介)於2010年1月份公佈於中央研究院調查研究專題中心的

「學術調查研究資料庫」，供外界使用(http://survey.sinica.edu.tw)；最後，研究團 隊更於2010年12月間，邀請美國文官調查(The National Administrative Studies Project;NASP)核心主持人University of Georgia 資深教授Dr. Barry Bozeman 來台 交流，同時舉辦由政治大學公共行政學系、考試院、行政院國科會、以及台灣民 主基金會所共同支持的「循證調查與文官制度研究：理論與實際」(Evidence-based Survey and Bureaucratic System: Theory and Practice)研討會，會中除了邀請Dr.

Bozeman發表與「繁文縟節」(red tape)有關的專題演講，並進行台灣文官調查與美 國NASP調查對話的研習活動，下午更由台灣公共行政學界六位青壯輩的學者，應 用2008年台灣文官調查資料，發表五篇相關論文。據此，經過三年完成一次完整 台灣文官調查的流程，這次本於「循證、本土、公開」的公共行政學門的學術活 動，已經被研究團隊稱為「台灣文官調查— I」(The Taiwan Government Bureaucrat Survey; TGBS-I)。

比較起來，TGBS-II 與前一次調查的目的，各有異同。在相同的方面，首先，

本次與前一次調查都是經由本土循證資料的收集，檢驗公共行政相關理論與假說，

並藉此累積本土經驗研究資料，以期建構本土的相關理論；再者，本次研究仍然 是以全國公務員(排除軍警檢調、教師、公立醫院醫師、國營事業員工等)為主要訪 談母體，從中抽取代表性的樣本以面訪的形式進行資料收集，以確保資料的品質 與可推論性；最後，TGBS-II 承襲 TGBS-I 與資源共享的理念，除了一年的團隊 單獨使用期之後，就開放學界使用，並續推動以研究所學生(博士生為主)訓練為中 心的教學目標。至於相異的部分，首先，TGBS-I 的調查時間是第二次政黨輪替前，

而本次調查的時機則是中央政府大幅進行組織改造，調查的主題有所不同；另外，

本次調查的國內開放加掛題目部份，由於是參與「循證調查與文官制度研究：理 論與實際」研討會學者共同的心聲，研究團隊將秉持前述創造公共行政學術公共 財的初衷，開放讓團隊中的博士生成員加掛題目，以達到研究資源共享與培養學 術新生代的目的，冀能夠對台灣學界循證研究的質與量產生催化的作用。

研究內容的部分，依循以民主治理為核心的脈絡，本次研究的主要依變項聚 焦在「政府效能」（government effectiveness）的概念上，對於該概念的民主理論 內涵進行定位；而「政府效能」在結構上所牽涉的解釋變數及因變數問題，將從

「公共服務動機」、「繁文縟節」、以及「政務與事務關係」來尋找理論解釋並 進行理論驗證的工作。

研究對象的部分，不論是管理或是政策方面的議題，以文官為分析單位的調 查研究是循證基礎資料收集最為關鍵的部份，有別於第一次的台灣文官調查研究 對象涵蓋全國中央及地方的文官，本次將聚焦於中央政府的文官進行問卷調查，

理由有三，其一，本次的調查主題之一係針對中央政府的組織改造；其二，從依 變數的分析單位考量，組織效能應以整體作思考與分析，如再加入地方政府，樣 本數將不足；其三，因成本的考量，僅以中央政府為研究對象，成本較加入地方 政府可節省50萬。

貳、 文獻回顧

本研究將從五個方面進行文獻回顧，第一項是關於調查方法論的部分，後四 項是調查內容的方面，它們分別是：一、循證的公共行政研究；二、民主治理與 政府效能；三、公共服務動機；四、公部門繁文縟節；五、政務與事務關係。

一、循證的公共行政研究

公共行政的研究，為何需要循證的元素，近年有許多的討論。基本而言，「循 證」(evidence)的概念最初是從醫療領域中發跡的「循證醫學」 (evidence-based medicine; Evidence-based Medicine Working Group, 1992)觀念，主要是在關係到人 命的醫療領域，任何人要用人為科學技術介入，都必須要有堅實的實證基礎，不 然 攸 關 性 命 ， 從 這 個 基 礎 之 上 ， 社 會 科 學 研 究 發 展 出 「 循 證 的 公 共 政 策 」

（evidence-based public policy; Neylan, 2008）或是「循證管理」（evidence-based management; Stewart, 2002），在公共行政領域也日漸興盛，主要是原因是，公共 行政與其它社會科學的領域一樣，具有理性探索問題的本質，公共行政面對實務 上行政改革的龐大需求，需要站在理性論辯的基礎上，以證據（evidence）為基礎 找出「什麼是有效」（What Works?）的改革方案，因為，俗語說：「錯誤的政策 比貪污還可怕」，有改革的熱情並不一定會帶來「正確」的改革結果，因此，「循 證基礎的公共行政」的價值，起碼有下列三項。

其一，影響範圍的大小：在私部門，錯誤的投資會影響一個公司在市場上的 生存，但是錯誤的政策往往會造成一國之內大多數人長期的困擾，學者Gill 與 Meier（2000: 158）曾經說：「如果一個政治學者研究一九九二年選舉而針對其結 果而預測錯誤，其影響有限，因為柯林頓仍然會當選；但是，如果一個公共行政 學者研究教育方案時的分析有誤，後果則較為嚴重，因為該研究可能會影響政策 走向。」¹

其二，改革的正當動機：行政改革（administrative reform）（Caiden, 1991）

的研究是公共行政領域最主要的核心，它不但是行政理論發展的原動力，也是公 共行政理論與實務關鍵的連接點；但是，與其它社會科學領域比較起來，公共行 政學門這項重要領域，往往是由個別國家或是行政組織中的實務經驗者所主導，

1原文如下：”If a political scientist makes a major error in his or her study of the 1992 election, it matters little. Clinton still wins. If a public administration scholar commits a major error in analyzing an

education program, it can have major implications simply because it could affect public policy.”

缺乏一般化的經驗研究基礎（Knill, 1999），因為行政改革通常缺乏蒐集證據的意 願與能力。行政改革的成敗關係著一個國家的興衰，改革者如果將行政改革視為 一種選舉時的「政治修辭」，不關心改革的結果而僅止於政治行銷之用，基於前 面錯誤改革所要付出的代價，是比貪污還可怕及可惡的。

其三，政策成敗的課責基礎：循證基礎的公共政策（evidence-based public policy;

Pawson, 2006）是一種植基於證據（evidence）的政策論述，政策規劃者應該對於

「行政改革的正確方向是什麼？」以及「行政改革的作為到底有沒有依照正確方 向前進？」背負尋索並且展現證據的責任，也就是說，民主時代公共政策社會論 述的過程中，倡議者必須提出相關證據作為論述的基礎，是公共政策重要的正當 性基礎更重要的；當然，這其中隱含政策的成敗不應只有政治或是法律課責

（political or legal accountability）的問題，也應該著重行政課責中，找出失敗原因 的循證意義（Romzek & Dubnick,1987）。

當然，循證基礎的公共行政在施行的過程中，也應該注意一些方法上的問題。

首先，一項政策大規模實施之前，能先有小規模的實驗，再依循實驗結果修改政 策方案，將可提昇其可行性及公眾的可接受性，當然，社會科學最多可以作到準 實驗（quasi-experimentation; Cook & Campbell, 1979）的水平，這種實驗的本質正 是循證基礎的公共行政所不可或缺的方法架構，其中可以分為事前與事後的實驗 評估。從事前評估的角度來看，這就是近年政策小規模試驗（piloting）為何會成 為公共事務管理者常使用的循證政策規劃模式的主要原因（Sanderson, 2002）。舉 例而言，內政部在推動長期照護之前，曾經在台灣三峽鶯歌以及嘉義市兩個社區 實施三年的先導計畫，就是這種小規模實驗的一個重要的案例，以期獲取第一線

的執行證據；另外，從事後評估的角度來看，循證基礎的公共行政也是重要的，比

方說，台灣過去十餘年所進行的教育改革政策的相關爭議，公務部門績效獎金制度

短暫的實施、以及地方政府普遍存在的「蚊子館」問題等，都應該進行有系統的 資料搜集，以從中學習未來政策規劃的啟示。

再者，這樣的循證模式也受到從方法論與實用性而來的挑戰，行政學方法論 上關於經驗主義範籌的論辯從來沒有停止過，近年因為循證途徑的興起而爭端再 起（請參見Luton, 2007, 2008; Meier& O’Toole, 2007; Lynn, Heinrich & Hill, 2008），

其核心的爭論點是行政學是否是一個詮釋性的學門？如果是，循證的公共政策是 不可行的，著名學者Wildavsky（1973）曾經針對「規劃者」（planners）自許社會 工程師，具備理性事實掌控者的角色提出質疑；然而，從前面這些悲觀的論調來

看，公共政策的施作最多只能「碰運氣」嗎？Learmonth and Harding（2006）就認 為，由於證據永遠是「分岐」（divergent）而不確定的，長期來說，循證會讓管理 者更加失去對政策的掌控能力，當然，這兩位作者也承認，這樣的論述在實務上 並不能推翻證據在政策規劃與執行上的政治價值，因為完全不理會證據也絕對不 會成為公共管理的正當性基礎。因此，如果循證公共行政是要依據「不可知」

（unknowable）的資料為基礎，其可行性當然很低；但是，我們的問題往往是在於

「可得卻無能力與意願」去發掘經驗資料的問題。

最後，證據的材料是資訊，品質優良的公共政策決策，往往取決於品質優良 的政策資訊，這些決策資訊並不一定來自於學界的研究，也可以來自於專家知識、

現有的政府資料庫、利害關係人的咨詢、以及對於以往政策的確實評估，這些都 是循證基礎的公共政策不可或缺的基石，更重要的，官僚體系的本身（組織與人，

下屬與長官），儲藏著大量可以產製循證知識的礦藏，等待內部與外部懂得證據 產製的知識工作者加以開採，因此，如何在倫理上、方法上、或甚至是心態上讓 政府能夠有系統地結合知識生產者，以妥適的組織與程續開採相關政策知識，作 為決策與執行的證據，才是真正推動政府管理改革的有效基礎之一。總括而言，

循證的公共行政需要有系統的經驗資料收集作為，才能與理論及實務問題產生有 義意的對話，本研究推動台灣文官調查的意義應該可以得到學界以及實務界的支 持。

二、民主治理與政府效能

過十餘幾年以來，國際暨國內的學界與實務界逐漸發展出以「民主治理」

（democratic governance,陳敦源，2009; Bevir, 2010）的角度，討論國家建構與民主 效能的議題，對於發展出研究國家治理變革議題全方位的視野，跨出了重要的一 步。根據陳敦源(2009: 36)的定義，民主治理係指「當代民主制度在多元（去中心）

化統治以及有效性要求的環境之中，從公共課責機制建立的角度切入，找尋價值 衝突制度性調和的一種過程，其目的是試圖藉此獲致良好的治理績效。」聯合國 的發展署為了實現其 2000 千禧宣言，在 2004 年組成了「民主治理工作」小組

（Democratic Governance Group,請參 www.undp.org/governance），致力於民主治理 機制在世界上各國的落實。以往對於民主治理的關注焦點，多聚焦於選舉議題。

但基於上述認知，選舉（人民意志表達）只是民主治理過程中的一個環節而已，

民主鞏固過程中的「選舉主義」（electionism）偏差，必須要真實面對。著名的比

較政治學者G. Bingham Powell（2004）認為，在民主「回應性」（responsiveness）

的授權鏈關係中，從選民的偏好到政策產出之間，需要跨過許多制度性的步驟，

因此，選舉結果離政府治理的政策結果還有一段很長的路要走，而民眾真正要的 是政策的結果，不是選舉的結果。由此觀之，民主治理不僅應著重於政策過程的 上游，也應關注於政策過程的下游。畢竟，下游的產出與執行將實際影響人民地 政治生活網絡。

Joel D. Aberbach, Robert D. Putnam and Bert A. Rockman(1981)早在 1980 年代，

就從政治人物與官僚人員自我角色與價值定位異同的角度，關心民主國家「公共 政策回應性」（policy responsiveness）的問題；在民主治理的路徑中，國家「公共 行政機制」在民主選舉之間對國家政策的決定與落實具有重大的影響，是台灣民 主鞏固必須面對的核心制度建構問題，這也是著名的學者 Francis Fukuyama 在 2004 年一本名為「國家建構（State-building）」的書中所提及，21 世紀的世界秩 序，取決於我們如何弭平國家中的「公共行政黑洞」（the black hole of public administration），這個黑洞的核心，就是如何制度性地處理「授予裁量權」（delegated discretion）的議題，而面對轉型政治中必須處理的諸多複雜的議題，正如本計畫 案一開頭學者 Ronald Baker 認為，不論是實務界或是學界都低估了官僚改革在轉 型過程中的重要性，即待學界整合資源並急起直追。

近年關於公共行政改革與其結果（impact）的論述，可謂汗牛充棟，主要是從 O’Toole and Meier(1999)關鍵性的研究開始的循證改革評估的研究，公共管理者經 過他們對組織穩定性以及阻擋（類似守門員的角色）外界事件對組織績效的影響，

接著許多其他的研究，主要是以L. Lynn及其同僚的許多研究（Heinrich and Lynn, 2000; Ingraham and Lynn, 2004），Lynn、Heinrich與Hill（2001）許多的研究，甚 至被學界認為成功融合公共管理與公共政策研究，他們相信公共行政研究最核心 的問題是：「公部門、機關、方案、以及活動要如何組織與管理得當，因此可以 達到公共目標」（How can public sector regimes, agencies, programs, and activities be best organized and managed to achieve public purpose? Starling, 2005書皮底頁，

Highlights in the Intellectual History of American Public Administration中最後一項）， 這一群研究者還於2005年第四期的JPART中專期討論這個部份的研究（Boyne, 2005），當然，如何討論治理或是改革的「結果」（outcome or impact）是公共行 政經驗研究長期以來的「依變數問題」（dependent variable problem; Green-Pedersena, 2004），也是公共管理的循證學者長久以來爭論的核心之一，基本上可以分為內

部以及外部的測量，外部測量是指需要藉由某種客觀資料的測量，比方說政策績 效（比方說，取締違規停車的績效，失業救助方案的救助人數等），而內部測量 則是由組織內部的利害關係人，包括管理者或是員工主觀且內部的自我評量，不 論是內部或是外部的測量方式，大家有的基本共識是這個依變數是一個「多面向 與層次」的結構（Andrews, Boyne, Meier, O’Toole, & Walker, 2005; Andrews, Boyne, Law, & Walker, 2005），Poister、Pitts與Edwards (2010)針對公部門組織策略規劃的 研究所作的後設分析（meta-analysis）也發現相同的趨向，只不過很少在一篇論文 當中同時應用全部的內、外部指標來測量組織績效，通常還是以內部人員主觀的 問卷資料為最大宗，因為即便是客觀的二手資料，也有「政治修飾」的可能性在 其中，因此也未必客觀（Walker and Boyne, 2006: 377），只有少數公共政策成效 可客觀衡量，或是由上級機關對下級單位進行的客觀評件（如我國行政院人事行 政局對各人事部門所作的人事行政評鑑），除此之外，一般還是以內部主觀的資 料為主，因此，本研究將還是以內部利害關係人自我主觀的評鑑為主，以問卷的 方式進行資料的取得。

本研究站在民主治理研究趨勢的認識之上，將過去被放在次要地位的「行政 效能」議題，置入民主治理的架構當中進行理論與經驗的檢視，以 Aberbach,、Putnam 與 Rockman(1981)發展出官僚及政治態度調查的經驗研究為核心，整合管理(公共 服務動機)、法制(公部門的繁文縟節)、以及政治(政務與事務關係)等三個層面中選 擇的議題，作為的調查資料蒐集的核心，預期 TGBS-II 的結果一方面讓我國特殊 的行政改革經驗，藉由國際共通的理論語言進行對話與交流，另一方面也在實務 上，提供我國未來國家發展新的整合方向，並提供具有「循證基礎」（evidence-based）

的改革建議。

三、公共服務動機（Public Service Motivation; PSM）

由Perry 與Wise（1990）兩人首次提出的「公共服務動機」一詞，在當代公共 管理研究中重要的研究議題。公共服務動機指的是一個人為社會服務和公共利益 的傾向（Brewer & Selden，1998；Perry, 1996, 1997, 2000; Rainey & Steinbauer，1999），

它也被定義為「一種信念、價值觀和態度…關注於較大的政治實體並驅使個人在 適當時候採取相對應的行動」（Vandenabeele，2007）。以公共服務動機作為內部 動機有助於提高工作滿意度與組織承諾、促進志願工作、支持改革與組織公民行 為，並減少離職傾向還有繁文縟節（Naff & Crum，1999；Pandey、Wright & Moynihan，

2008；Perry、Brudney、Coursey & Littlepage，2008；Scott & Pandey，2005；Taylor，

2008）。鑑於公共服務動機的重要性，學者們試圖從不同的角度了解公共服務動 機，實證經驗顯示，社會人口的原因，如教育、性別、年齡，以及社會原因，如 宗教活動、父母/家庭的影響以及專業認同是決定性的來源（Moynihan & Pandey，

2007；Perry，1997；Perry et al.，2008）。部分學者集中於討論工作經驗，像是社 會的影響（Grant， 2008）、以規則為基礎的分層權力（Moynihan & Pandey，2007）

還有個人環境影響（Steijn，2008）如何培養或破壞一個人的公共服務動機。

儘管關於公共服務動機的研究已經汗牛充棟，但這個由Perry 呼籲了十年的公 共服務動機理論仍然不足以「將公共服務引進社會元素」(bring the society back in)。

James Perry（2000）在他的文章中提及，工作動機主要是基於對社會環境的情緒反 應。根據他的邏輯，公共服務動機是一個人的學習過程中所產生的結果嗎？我們 是否可以推測公共部門人員與其他社會單位、事業單位或人民的互動會影響他們 服務大眾的動機？利他主義而與公共服務動機之間的正相關（Mansbridge，1999），

無可否認是社會學習的結果，但是，我們仍然不能排除人是出於他們的自我中心 的概念和價值觀這種可能性（Perry，2000）。公共服務工作確實吸引那些有興趣 服務於公眾利益，以及做有意義的工作並僅有有限的財政獎勵的人們（Houston，

2000； Jurkiewicz，Massey，& Brown，1998；Lewis &Frank，2002），但也吸引 了那些主要關注的是職業安全和無風險的環境的人。我們了解到內在的慾望可以 預測到一個人的工作態度（Weissenberg and Gruenfeld，1968），但是以工作選擇 作為喜好在價值系統中是否也決定了公部門管理者的公共服務動機？這是在目前 的研究中最後將要解答的問題。藉由TGBS-II 的資料，我們將可以對相關研究命 題進行檢驗。預期的研究結果有助於延伸公共服務動機文獻的範圍，包括了諸如 信任作為一個社會資本理論的核心概念(Coleman, 1988; Portes,1998; Putnam, 2001)、

中央與地方的差異成為都市治理的核心元素(Morphet, 2008)、基層官僚的差異對公 共行政而言是一個經典的意涵、工作選擇做為誘因風格(Ryan & Deci, 2000a)。在臺 灣複製Perry(1996)的公共服務激勵架構則是對於現在相關研究的另一個重要貢獻，

可以說明西方公共行政概念應用到亞洲系絡的應用。

在台灣，關於公共服務動機的研究尚未在公共行政學界出現，陳重安(2010) 可以說是第一篇有系統資料進行統計分析的文章，然而，相類似的概念在公共行 政 學 界 組 織 發 展 領 域 的 傳 統 中 事 實 上 一 直 存 在 ， 比 方 說 ， 組 織 公 民 行 為

（Organizational Citizenship Behavior; OCB; Organ, 1990）的研究可是非常熱絡的；

或是許多對於警察機關的組織行為的研究（王仕圖、葉上葆、溫裕宏，2007；王 寶章、2009；蕭元哲、葉上葆、林聰槐，2004）；也有對政府訓練組織內部的公 民行為研究（林秋靜，2009）；另外也有以公部門為對象，討論組織公民行為與 組織學習、領導以及社會資本的關係（林鉦棽、2007；呂苔瑋、2006；游宗憲，

2005），當然，OCB 與 PSM 最大的差異在於，PSM 並沒有限定組織的環境中，

更多地回到個人層次的概念，接近西方對於行政倫理個人層次的問題，或是心理 學層面動機問題的處理，組織或是環境的因素必須要以外加的方式處理，這樣的 定位一方面符合公共行政個人層次的分析結構，另一方面，與問卷調查的分析單 位也是非常符合的，因此，會造成很大的迴響應該是可以預期的。然而，本研究 最主要將 PSM 納入是要討論這個概念與政府效能、繁文縟節、以及政務事務關 係之間的互動問題，特別是 PSM 與政務事務關係之間的相關性，應該不是單一的，

而這兩者之間的相關再對政府效能或是繁文縟節的影響是十分有趣的問題，在目 前的文獻當中尚未出現，這也是本研究創新的重點所在。

四、公部門繁文縟節(Red Tape)

相對於 PSM 的研究熱絡的狀態，由 Herber Kaufman(1977)所開啟，由 Barry Bozeman(2000)接續的「繁文縟節」(Red Tape)研究，由於其直覺上的可親近性，與

相對於改革的重要性，也引起不少的關注。「繁文縟節」意指過分重視細節或無意

義的日常文書工作，包含高度的形式化，無必要的法律、命令或流程，無效率的 延宕，並因此伴隨產生的挫折和煩惱。由於繁文縟節的情形甚多，所以用排除的 方法加以定義，其意指：1、並非所有關於組織我們不喜歡的事情就是繁文縟節(NOT all things we dislike about organizations); 2、並非所有關於成員的規則都是繁文縟節 (NOT the number of rules); 3、並非關於限制的規則就是繁文縟節(NOT rules we dislike because the constrain)；在 Kaufman 之前，繁文縟節在社會科學的研究關注 下面兩個面向：1、組織社會學關於「形式化」(formalization)的研究(包含規則是如 何被描繪及被編撰成冊)；2、管理學中關於「課責」(accountability)的文獻。

簡單而言，其是一種制定規則時會使用到的資源，但並不會對組織或政策制 定者產生幫助。所以繁文縟節不只為一種限制成員的規則，亦為一種影響效能 (effectiveness)的規則。根據 Bozeman、Reed 與 Scott(1992)的定義，繁文縟節是一 種行政上的延滯，包含受到組織形式化和停滯所衍生的規則和現象。其實關於研 究繁文縟節的文獻，在1990 年代之前幾乎是付之闕如的，究其原因，簡單化約成

以下 4 點：1、在此之前較少有關於公共行政的研究；2、缺乏資料庫(data bases) 以進行研究；3、認為繁文縟節(good red tape)是必要的，以利行政工作之進行；4、

關於公共行政的研究懷抱著熱忱(aspirational theory)，而非找碴(how things go wrong)，如 Buchanan(1975)將之與行政倫理結合在一起就是一個明顯的例子。幾乎 所有在研究Red Tape 的文獻均指出對繁文縟節進行理論建構和定義操作化的重要 性，於此才能進一步有利於實證研究的進行。其中一個要素在於將繁文縟節和形 式化(formalization)予以區隔，亦即對其進行概念操作化的動作，這兩者之間雖然 具相關性，但在理論上仍是不同的概念，主要區別在於形式化描述整個組織規則 或流程的現象，而繁文縟節偏重強調行政規則和流程所生的負面影響。

究竟何謂規則(rule)？為了能夠更完整瞭解繁文縟節，須先對其有較明確的認 識，它包含了 4 項原則：1、命令(require)的順從，2、資源(resource)的使用，3、

流程(process)的履行，4、機制(mechanism)的強制力，亦即在任何情況下都可能有 繁文縟節的產生。然而，是什麼因素會導致繁文縟節的產生，將其分為兩個面向：

1、繁文縟節的開端：繁文縟節起於非常基本甚或必須的規則；2、繁文縟節的形 成：起初原是增進效率的規則但卻日漸僵化而形成繁文縟節。接下來，將針對近 年來關於官僚組織的實證研究進行簡單描述。

有許多研究都嘗試去探尋繁文縟節與政府的關係，並試圖解釋對政府的影響，

但研究結果不全然具有一致性。1975 年 Buchanan 研究發現，私部門對於規則(rules) 相較於公部門有更大的順從性和承諾感，但相對的其他研究則多半指出，層級節 制較完善的公部門相較於私部門較能夠接受繁文縟節。實證研究常用的方有四種，

其一，對1000 名以上的公私部門人員進行問卷調查(National Administrative Studies Project, 1, 2 and 3)，比方說，對繁文縟節與 PSM 之間的關聯性研究(Scott and Pandey, 2005)；其二，對 1000 家以上 R&D 進行研究(Survey of 1000+ R&D laboratories; Pandey,Coursey, and Moynihan, 2009)；其三，實驗室研究(Laboratory Experiments; Scott and Pandey, 2000)；其四，個案研究(Case studies; Walker and Brewer, 2008; Welch and Pandey, 2006)。

1995年Rainey、Pandey與Bozeman 進行一項針對關於繁文縟節的測量(measure;

Pandey, Scott,2002)研究，將公私部門繁文縟節的情形化分為數項指標進行比較，

於此建立了幾個模型。雖然要對繁文縟節的本質進行測量有一些困難，但整體而 言，仍有兩項指標常被用來測量繁文縟節的現象－人員的1、態度和2、行為。在 態度方面，分為一般行政的繁文縟節認知、繁文縟節規則的強制力和人員規則的

限制；在行為方面，包含人員的工作延宕程度和決策者的數目。他們將繁文縟節 的範圍限定在官僚組織的工作規則和流程，認為繁文縟節將會對組織效率產生影 響。但應該如何判定工作組織中繁文縟節的層級，研究中以10 分進行評量，0 分 表示沒有繁文縟節的情形，10 分表示情形最嚴重。實際的操作情形，針對項目進 行加總，分為1 到4 等級，以1 最為嚴重。由於1990 年代研究行政體系風氣的改 變，以顧客為導向的公共服務，需要降低繁文縟節的負面影響，因此，愈來愈多 關於繁文縟節的實證研究，使得此領域的研究漸趨完整。

繁文縟節的研究，以微觀的層次論它可以提供給管理者一個可資利用的工具 箱，亦即它可以強化管理者的能力，協助分辨不合理的繁文縟節和合理的規則之 間的區別，提供組織需要變革以及如何進行變革的能量。以宏觀的層次論，Bozeman 指出繁文縟節最重要的問題在於它會浪費組織的資源和降低組織完成目標的程度，

造成管理者消費者和其他利害關係人各方面的浪費，如果進行研究，可以資借鑑，

減少此現象的產生，這也是本研究主要依變數「政府效能」有很深的關係。總結 而言，研究此類問題將同時對學術和實務有所貢獻。

五、政務與事務關係

在美國學界除了對於政治/行政二分的理論(Demir, 2009; Yang and Holzer, 2005)有深入的討論外，自1970 年代起，學者也開始對於美國政務人員以及高階事 務官進行實證的研究。啟發自McClosky (1964)對於一般大眾以及精英有關民主共 識的研究，Wynia(1974)早在1969年到1970 年間針對聯邦政府405 位官員進行問卷 調查，並指出服務單位、年資、學歷等因素如何影響政治態度。相對於Wynia 採 取量化的研究途徑，Heclo(1977)則採取質化的方法並跨大其研究範圍。為了更深 入了解聯邦政府政治與行政的運作動態，透過政府檔案的分析，以及訪談共和黨 和民主黨的政治任命人員、退休及在任的高階事務官以及華府通達內情者共兩百 多位，作者描繪政務人員的選任過程與特質、高階文官的體制以及政務及事務人 員兩者的互動關係，最後回歸到文官體制的改革。Wynia以及Heclo的作品一個集 中在文官的政治態度，另一個則描述文官所處的環境，兩者完整地呈現出政治與 行政的樣貌。

延續Heclo 的研究成果，Aberback、Putnam與Rockman (1981)對於國會議員、

政務人員及高階事務人員進行有系統的大規模跨國(英、美、法、德、義、荷、瑞 典)研究。該研究主要針對政務及事務人員的背景及政治態度以及彼此互動進行調

查，有系統地呈現這些國家政治及行政精英的政治態度與互動概況。該資料的蒐 集，促成了許多的研究，如Putnam(1976)對於英國、德國和義大利的高階文官政治 態度的研究，Gregory 比較澳洲、紐西蘭以及原本Alberback 等研究的國家，並從 計畫承諾與政治容忍度等兩個面向，將各不同國家的文官加以分類。除了1970年 到1974年的研究，Aberback以及Rockman又分別在1986年到1988年以及1991年到 1992年美國聯邦政府進行類似的研究，並將長期研究的成果在「環繞在政治的網 絡 中(In the Web of Politcs—three Decades of the U.S. Executive) 一書中發表 (Aberback and Rockman 2000)。Aberback與Rockman二十餘年長期研究，激發許多 相關的探討，如Aberback、Krauss、Muramatsu與Rockman (1990)對於美國及日本 行政精英的比較，Aberback、Derlien、Mayntz與Rockman (1990)對於美國及德國聯 邦官員政治態度的比較等。Ingram et al (1995)比較雷根與布希總統時期政治任命人 員與高階事務官的互動，Stehr(1997) 探討雷根總統執政時期高階事務官對於政務 人員的看法，以及Aberback與Rockman (2002)對於其政務/事務人員長期研究方法的 探討等，但也有Lee與Raadschelders (2008)對於他們研究的概念需要再進行清理的 工作，不然會不利於經驗研究。

晚近，Maranto(2005)透過深度訪談，對於政務與事務人員的互動進行深入探 討，並對於未來兩者互動提出具體建議及訓練課程。綜觀以上研究，可見美國在 相關領域已經累積可觀的成果，其研究焦點與研究方法值得本土研究的借鏡。不 過，美國的政治體制與政治文化與民主發展階段與台灣有明顯的差異，其所得結 果不見得能應用於台灣的特殊脈絡。基於台灣未來政黨政治將成為常態，而政治 與行政的連結對於民主治理又有其重要性，因此本土的實證研究仍有其迫切的必 要。政務與事務關係的自變項，在 TGBS-I 中已經有資料可資分析，當時對於相 關的測量，包括行為與認知兩個面向，認知面主要是以 Kaufman(1956)的競值模型 為藍本，以不同的題組來測量文官對不同價值的反應，但有許多指標的效度並不 好，這會是 TGBS-II 研究的重點之一，要找出一組更好測量政務事務關係的量表。

參、 研究架構與問題

本研究初步個變數間的因果關係架構如下：

圖 1、初步因果關係架構 資料來源：作者自繪

在這個架構中，除了可以分析公共服務動機在不同的政府層級、年資、性別、

教育程度與專業上是否有甚麼樣的差異，可以從此看出台灣公部門在公共服務動 機上的圖像，當然，同樣的，繁文縟節以及政務/事務關係也同樣可以作這種圖像 式的研究。另外，在這些重要的變項之間，有三個最有趣的研究問題：

第一，「公共服務動機」與「政務/事務關係」之間的因果關係為何？高公共 服務動機者是否真的為了公共利益願意挺身而出危及自己與政務人員的關係？這 個部份的問題可以從本研究中得知。

第二，「繁文縟節」與「政務/事務關係」之間的因果關係為何？政務事務關 係越好的公務人員是否較不需要繁文縟節來保護自己？這個有趣的問題也可以從 本研究的資料當中獲得答案。

第三，「公共服務動機」、「繁文縟節」、「政務/事務關係」三者之間以及 是如何影響到政府效能？這些分屬管理、法制、以及政治層面的因素，是如何產 生系統性的效果，影響到政府的效能？這個問題也可以從本研究當中獲得初步的 答案。

個人基本 資料(PD)

其他X 因素

公共服務 動機(PSM)

繁文縟節 (RT)

政務事務 關係(PA)

政府效能 (GE)

肆、 研究方法與執行過程

本研究係延續2008 年TGBS-I 面訪調查，希望藉由進行第二次的文官面訪計 畫，以達成制度性發展目標，並將問卷架構開放給外界共同參與編纂，則得以落 實學術共享的理念。TGBS-II研究以中央政府文官為施測之母體，採訪員對受訪者 進行面訪的方式進行調查，其研究方法及執行過程分述如下。

一、研究方法

（一）調查訪問變項

本研究針對為中央行政機關公務人員之績效認知的相關影響因素進行問卷面 訪調查，因此核心依變項為組織績效；其餘自變項包括六大主題，即公共服務動 機、領導效能、繁文縟節、組織創新、組織政治、組織變革等，並加上若干個人 基本資料加以調查，問卷設計過程及問卷定稿請參見附錄。

（二）母群定義

我國中央行政機關之合格實授公務人員（編制於行政院之二級、三級機關，不

含警察、國軍、法院、外交駐外單位、公營事業、衛生醫療機構（含醫院）、三級

機構及公立學校人員）為母體，以部會及官等的母體比例搭配分層隨機抽樣抽出 受訪對象，預計將完成2000 份有效樣本。

（三）資料蒐集方式

本研究採親身面訪調查(face to face interview)，即訪員於約定之時間、地點，

將問卷交由受訪者親自填寫，訪員並在旁確認受訪者填答狀況，填畢由訪員帶回 問卷匿名彙整。本調查所抽取的樣本數如表一所示。

表 1、本調查所抽取的樣本數

訪問方式 訪問範圍 預計完成樣本數 訪問時間

親身面訪 中央行政機關 2000 人 2011/10/17~2012/01

資料來源：本研究

（四） 抽樣方法

本研究依照人事行政局提供的公務人員資料作為母體，扣除警察機關、國軍、

公營事業（生產、交通、金融）機構、外交駐外單位、醫療衛生機構、公立學校 人員、三級機構之公務人員，僅以編制於一般行政機關之二級、三級機關的公務 人員為調查對象。

在抽樣分層架構上，本研究以中央行政機關（人事行政局、大陸委員會、中央 選舉委員會、內政部、公平交易委員會、公共工程委員會、文化建設委員會、主 計處、外交部、交通部、法務部、金融監督管理委員會、青年輔導委員會、客家 委員會、故宮博物院、研究發展考核委員會、原子能委員會、原住民族委員會、

消費者保護委員會、財政部、國軍退除役官兵輔導委員會、國家科學委員會、國 家通訊傳播委員會、教育部、勞工委員會、新聞局、經濟建設委員會、經濟部、

農業委員會、僑務委員會、蒙藏委員會、衛生署、環境保護署、體育委員會等 34

個部會）以及官等（簡任、薦任、委任）作為抽樣分層的基準，依比例隨機抽樣 方式分配各層次樣本；同時考量到訪問失敗的可能，本研究事先將總實際抽樣人 數膨脹為預定有效樣本數2,000 人的 4 倍（8,000 人）。

以人事行政局的委任層為例，依分層人數的樣本分配比例，其預計執行樣本為 10 人，實際抽樣時膨脹抽選出 40 人。此 40 位預備受訪者中，前 10 位即為正式樣 本，其餘30 員為替代樣本，在正式樣本訪談失敗後，作為後續替代訪問之用。

本研究對於正式樣本之受訪者之界定為失敗樣本的條件，包括：(1)受訪者當 面或電話中明確拒訪、(2)受訪者官等變動、(3)受訪者調離原部會、(4)受訪者長期 休假、(5)八次電話聯絡失敗、或(6)訪問結束後經查核填答內容判定為無效問卷，

則必須從該部會與官等的替補樣本名冊中，依照原樣本之「部會」以及「官等」

的條件，重新選擇條件相同且以排序最為優先的替代樣本進行面訪。

16

表 2、分層抽樣總表

官等 機關

母體 比例 2000 筆正式樣本 8000 筆膨脹樣本

簡 薦 委 合計 簡 薦 委 簡 薦 委 合計 簡 薦 委 合計

內政部 632 4634 1891 7157 0.90% 6.63% 2.70% 18 132 54 204 72 530 216 818

外交部 457 1618 528 2603 0.65% 2.31% 0.76% 13 46 15 74 52 185 60 297

財政部 365 2331 1082 3778 0.52% 3.33% 1.55% 10 67 31 108 42 267 124 433

教育部 369 956 688 2013 0.53% 1.37% 0.98% 11 27 20 58 42 109 79 230

法務部 222 901 549 1672 0.32% 1.29% 0.79% 6 26 16 48 25 103 63 191

經濟部 951 7254 2864 11069 1.36% 10.37% 4.10% 27 207 82 316 110 831 328 1269

交通部 726 4093 2076 6895 1.04% 5.85% 2.97% 21 117 59 197 84 468 238 790

蒙藏委員會 55 75 71 201 0.08% 0.11% 0.10% 2 2 2 6 6 9 8 23

僑務委員會 143 667 122 932 0.20% 0.95% 0.17% 4 19 3 26 16 76 14 106

主計處 201 650 725 1576 0.29% 0.93% 1.04% 6 19 21 46 23 74 83 180

人事行政局 134 377 352 863 0.19% 0.54% 0.50% 4 11 10 25 15 43 40 98

新聞局 214 990 176 1380 0.31% 1.42% 0.25% 6 28 5 39 24 113 20 157

衛生署 449 3082 2956 6487 0.64% 4.41% 4.23% 13 88 85 186 51 353 338 742

環境保護署 201 730 671 1602 0.29% 1.04% 0.96% 6 21 19 46 23 84 77 184

17 官等

機關

母體 比例 2000 筆正式樣本 8000 筆膨脹樣本

簡 薦 委 合計 簡 薦 委 簡 薦 委 合計 簡 薦 委 合計

故宮博物院 84 143 398 625 0.12% 0.20% 0.57% 2 4 11 17 10 16 46 72

大陸委員會 122 545 46 713 0.17% 0.78% 0.07% 3 16 1 20 14 62 5 81

經濟建設委員會 394 407 340 1141 0.56% 0.58% 0.49% 11 12 10 33 45 47 39 131

金融監督管理委員會 390 2482 642 3514 0.56% 3.55% 0.92% 11 71 18 100 45 284 73 402

國軍退除役官兵輔導委 員會

201 562 553 1316 0.29% 0.80% 0.79% 6 16 16 38 23 64 63 150

青年輔導委員會 71 147 29 247 0.10% 0.21% 0.04% 2 4 1 7 8 17 3 28

原子能委員會 151 444 205 800 0.22% 0.63% 0.29% 4 13 6 23 17 51 23 91

國家科學委員會 101 184 147 432 0.14% 0.26% 0.21% 3 5 4 12 12 21 17 50

研究發展考核委員會 184 654 180 1018 0.26% 0.94% 0.26% 5 19 5 29 21 75 21 117

農業委員會 625 2658 1774 5057 0.89% 3.80% 2.54% 18 76 51 145 72 304 203 579

文化建設委員會 113 143 88 344 0.16% 0.20% 0.13% 3 4 3 10 13 16 10 39

勞工委員會 281 1342 713 2336 0.40% 1.92% 1.02% 8 38 20 66 32 154 82 268

公平交易委員會 101 545 109 755 0.14% 0.78% 0.16% 3 16 3 22 12 62 12 86

消費者保護委員會 46 96 59 201 0.07% 0.14% 0.08% 1 3 2 6 5 11 7 23

公共工程委員會 126 264 197 587 0.18% 0.38% 0.28% 4 8 6 18 14 30 23 67

18 官等

機關

母體 比例 2000 筆正式樣本 8000 筆膨脹樣本

簡 薦 委 合計 簡 薦 委 簡 薦 委 合計 簡 薦 委 合計

原住民族委員會 97 205 243 545 0.14% 0.29% 0.35% 3 6 7 16 11 24 28 63

體育委員會 88 134 147 369 0.13% 0.19% 0.21% 3 4 4 11 10 15 17 42

客家委員會 63 105 105 273 0.09% 0.15% 0.15% 2 3 3 8 7 12 12 31

中央選舉委員會 50 105 42 197 0.07% 0.15% 0.06% 1 3 1 5 6 12 5 23

國家通訊傳播委員會 205 579 440 1224 0.29% 0.83% 0.63% 6 16 13 35 23 66 50 139

加總 8612 40102 21208 69922 12.32% 57.35% 30.33% 246 1147 607 2000 985 4588 2427 8000

資料來源：本研究

二、執行過程

（一）訪員招募與甄選 1、訪員招募公告

樣本分層抽樣設計、樣本清冊索取與問卷設計進行一段落後，執行小組於 2011 年 6 月 7 日開始進行訪員招募的工作，招募公告內容包括訪員條件、工作 待遇、執行時間等說明。運用臉書（FACEBOOK）、BBS 公告宣傳 DM 與報名表 之外，並透過政大公行系助教取得全國大專院校相關科系聯繫窗口之Email，廣 為公告宣傳，以利進行訪員招募。

2、訪員甄選

透過訪員填寫之訪員基本資料表，並進行初步的資料篩選與電話口試以測試 訪員的臨場反應，藉此做為是否錄用之標準。確認錄用後與之聯繫，確認擔任訪 員意願並通知訪員訓練時間。

（二）寄發通知信及禮品採購

確認實際需進行訪問的正式樣本後，開始進行通知受訪者的工作。研究團隊 寄發公文至受訪者所屬之單位，說明本研究計畫名稱、計畫研究團隊成員、預計 面訪訪問時間，以及聯絡人員電話等。在所有公文寄出的同時，研究團隊備妥受 訪者來電紀錄表，當受訪來電拒訪、調動至其他單位者，以及約定訪問時間與地 點都必須詳實記載。由專案指揮中心依據受訪者所屬之訪員督導進行通知，每日 以Email 將當日聯絡情況彙整與最新進度通知督導，更新受訪樣本的動態，並通 知訪員注意。另外亦採購禮品表達受訪者接受面訪的感謝之意。

（三）問卷前測及焦點座談會議

問卷設計完成後，執行小組於2011 年 7 月 20 至 29 號進行問卷前測，施測 對象為本案核心研究助理人員認識之中央行政機關公務人員共計51 人。2011 年 8 月 22 日針對前測問卷訪問後統計結果、文字修正等彙整結果，進行「問卷專 家焦點座談會議」之討論。邀請國內對於文官調查或統計分析頗具專長的台北大 學羅清俊老師、東吳大學蔡秀涓老師、台北教育大學謝俊義老師、世新大學莊文 忠老師及淡江大學李仲彬老師共五位老師，針對前測的各項統計結果、執行上的 特殊狀況及問卷詞語的意見進行交流，進而進行問卷詞語的修改，對語句予以再 次潤飾與補充。最後將底定之問卷經過研究團隊成員確認後，送至印刷廠印刷，

問卷至此確立。

（四）督導訓練

督導作為執行小組與訪員間聯絡的橋樑，乃面訪執行極為重要的一環，透過 督導才能將執行小組的要求事項與提醒落實到訪員身上；而訪員在第一線執行的 意見與緊急狀況的回報，也須透過督導傳達給執行小組。

督導是問卷品質的守門員，經由督導仔細地與訪員互動，並覆查訪員的成功 問卷，方能讓問卷正確無誤；此外，督導亦需正確地為訪員提供替代樣本，方能 讓訪問進行順暢。執行小組在督導選取上，主要以政大公行系的碩士生為主，並 以曾有面訪經驗者優先。研究團隊在2011 年 9 月 17 日與 10 月 16 日上午完成兩 階段督導訓練。

（五）訪員訓練

訪員是面訪執行的關鍵，訪員必須建立與受訪者良好的聯繫品質與互動信賴，

並將問卷透過訪員送交給受訪者，藉由問卷測量受訪者對於問卷中各項議題的態 度。訪員訓練的目的在於透過相關的訓練課程，讓訪員瞭解在訪問的過程中的標 準化流程，以及如何營造良好的訪問氣氛，以確實蒐集成功的受訪問卷。

本計劃於2011 年 10 月 16 日與 23 日分別於政治大學進行兩場次的訪員訓練。

在訓練課程中，利用生動的例子，教導訪員訪問前的準備事項、訪問中的應對技 巧，以及訪問後的資料彙整處理方法。藉由本研究團隊人員進行問卷講解，針對 問卷中各種問題的測量方法與研究目的加以簡要說明；除此之外，並舉例說明訪 員於訪問中所應有的禮儀、危機預防與避免危難。

訪員訓練的最後階段，由督導與所屬訪員進行團體討論，除了發放面訪所需 資料與物資、辦理保險資料填寫外，並讓訪員與督導之間培養默契，由督導再次 叮嚀訪員面訪執行過程所需注意的問題，在互動中督導也能同時掌握訪員的態度 和能力，以便調整未來與訪員接觸的方式。

（六）正式進行訪問

訪員訓練後，面訪便正式開始，督導必須隨時掌握訪員約訪、拒訪的樣本的 最新狀況，以便訪員進行訪問的規劃，以及替補樣本的給予。

訪員首先依據樣本資料表上所給予的電話先與受訪者接觸，約定訪談時間，

並確認受訪者的官等和機關。於約定時間當日攜帶問卷及禮品至受訪者服務機關 進行面訪。

首先由訪員至信封袋內取出問卷，說明問卷中相關名詞界定；其次，由受訪 者自行填寫問卷，訪員在旁以便隨時提供受訪者相關協助。整份問卷填寫完畢後，

由受訪者自行將問卷放入信封袋內並彌封，以達匿名原則。

當進行訪問時，督導必須與訪員密切聯繫(聯繫方式包括電話、電子郵件，及 MSN 等)，當訪員有任何問題時都能隨時聯繫並尋求協助；另一方面，督導必須 與訪員約定時間進行問卷檢查與回收工作，以便日後進行電話覆查工作。

（七）督導回報

督導於訪問進行中，必須切實掌握所屬訪員的狀況，隨時向執行小組回報獲 協助緊急情況的判斷與解決。執行小組彙整所有督導與訪員的進度，並將當日各

項回報事項、問題解決方式與情勢判斷，透過Email 傳遞給督導，並繼而轉達各 訪員週知。

（八）預備樣本進行替補

問卷執行中若遇到樣本拒訪、官等或單位變動時，督導必須進行樣本的替補 工作。從替代樣本資料中尋找同單位中相同官等的樣本進行依序替補，採一對一 方式進行替補。若第一順位者仍拒訪，則選擇第二順位者。在進行預備樣本替補 的同時，督導必須針對正選樣本的失敗狀況進行了解，掌握是否出現特定機關結 構性拒訪，或是訪員是否有選擇性替代的舞弊情事。

（九）面訪完成

訪員須將所有完成的問卷、訪員自填表、樣本彙整表等交還所屬督導，督導 詳細審閱並檢查確實無誤後，進行複查並填寫短卷，無虞後宣告問卷完成。督導 將所屬訪員成功份數匯整回報執行小組。

（十）所有問卷與訪員自填表的彙整與統計

問卷完成後，督導除確認所有問卷、訪員自填表是否錯漏外，尚需檢視訪員 是否確實填寫樣本匯整表，若有錯漏需立即要求訪員進行補填。督導檢查所有訪 員全部表格填寫無誤之後，必須統計所屬訪員的成功與失敗問卷份數。

執行小組彙整所有督導回報的各項統計資料與薪資後，開始申請訪問費與督 導費，經費申請下來後，以匯款方式直接匯給各位訪員。訪員領取薪資的同時必 須請訪員填寫收據。

（十一）資料庫除錯與釋出

總計此次面訪共成功完成 1833 份調查問卷，初步將其中 215 份問卷因訪問 時官等已經變動，不符合抽樣原則，當作失敗樣本，而將其餘 1518 份問卷進行 編碼。資料庫建置完成後，另進行資料之檢誤，刪減過程如下：

1、樣本編號：有 2 筆無法辨識其樣本編號，刪除後為 1516 筆。

2、官等異動：使用樣本編號的官等（ID-level）與受訪者填答之現職官等（v2-a）

比對，有37 筆升官等（委升簡 1、委升薦 23、薦升簡 13）、10 筆降官等

（簡降薦3、薦降委 10），共刪除 47 筆不符合抽樣官等配置之樣本，刪 除後為1469 筆。

3、膨脹樣本：金管會(agency:21)薦任預計完成 71 筆，最終完成 74 筆，刪除 最後完成的3 筆；通傳會(agency:39)委任預計完成 13 筆，最終完成 14 筆，刪除最後完成的1 筆。共刪除 4 筆，刪除後為 1465 筆。

4、官職等辨別：有 1 筆受訪者填答為「委任第六職等」，無法判斷係受訪者 將職等寫錯，或是已經升官等，爰刪除此筆，刪除後為1464 筆。

最終本次面訪釋出之樣本數為1464 筆，但其中有 4 筆資料填答不甚合理，

使用者應特別注意：

1、編號 1517：4_a 題公部門服務總年資填答 66 年，判斷為不合理值，爰重 新編碼為99 遺漏值。

2、編號 1035：12 題父親職業填答為 12、17，爰將該題編碼為 17。

3、編號 1187：12 題父親職業填答為 13、32，爰將該題編碼為 32。

4、編號 1309：90 題政黨傾向為單選題，但勾選了 1、3、7，爰將該題編碼 為1。

伍、 面訪執行結果

一、 樣本回收數

本研究共接觸3115 個樣本，其中成功 1464 份、失敗 1651 份，回收統計如 表5。N1 代表原始成功樣本（1042 份）、N2 代表的是替代成功樣本 （422 份）、

N3 代表的是原始失敗樣本（958 份）、N4 代表的是替代失敗樣本 （693 份），

N 代表的是總擴充樣本數目（8,000 份）。

表 3、樣本回收統計

樣本分布 份數 百分比

原始成功樣本(N1) 1042 33.45%(71.17%) 替代成功樣本(N2) 422 13.55%(28.83%)

成功樣本小計 1464 47.00%

原始失敗樣本(N3) 958 30.75%(58.03%) 替代失敗樣本(N4) 693 22.25%(41.97%)

失敗樣本小計 1651 53.00%

使用樣本總計 (N1+N2+N3+N4)

3115 100%

母體(N)69922，膨脹樣本 8000

資料來源：本研究 二、 樣本分布表

（一）機關分布

成功樣本1464 筆分布如下表 6，可得知回收之 1464 份有效樣本的機關分佈 與母體分佈沒有顯著的差異(P>0.05) 。

表 4、回收樣本之機關分布表

部會名稱 原始母體數 成功樣本數

內政部

7157

外交部

2603

財政部

3778

教育部

2013

部會名稱 原始母體數 成功樣本數

法務部

1672

經濟部

11069

交通部

6895

蒙藏委員會

201

僑務委員會

932

主計處

1576

人事行政局

863

新聞局

1380

衛生署

6487

環境保護署

1602

故宮博物院

625

大陸委員會

713

經濟建設委員會

1141

金融監督管理委員會

3514

國軍退除役官兵輔導委員會

1316

青年輔導委員會

247

原子能委員會

800

國家科學委員會

432

研究發展考核委員會

1018

農業委員會

5057

文化建設委員會

344

勞工委員會

2336

公平交易委員會

755

消費者保護委員會

201

公共工程委員會

587

原住民族委員會

545

體育委員會

369

客家委員會

273

中央選舉委員會

197

部會名稱 原始母體數 成功樣本數

國家通訊傳播委員會

1224

總計

69922

卡方值43.952, df= 33, P-value=0.096

資料來源：本研究

（二）官等分布

由表7 得知在回收的 1464 份有效問卷中，官等分佈與母體分佈有顯著的差 異(p<0.001)。

表 5、回收樣本之官等分布表

官等別 原始母體數 次數 百分比

簡任 8612 207 14.14%

薦任 40102 938 64.07%

委任 21208 319 21.79%

總計 69922 1464 100.0%

卡方值 50.684, df= 2, P-value=0.000

資料來源：本研究

（三）性別分布

由表8 得知，女性比男性多出 2.8%。

表 6、回收樣本之性別分布表

性別 次數 百分比

男性 712 48.6%

女性 752 51.4%

總計 1464 100.0

資料來源：本研究

（四）年齡分布

以研究完成2011 年為計算基準，由表 9 得知，受訪者的主要年齡層集中於 41~50 歲之間，共佔 39.91%，而最年輕的年齡層 21~30 歲與最年長的年齡層 61~70 歲均為比例最少的年齡層，前者僅佔5.56%，而後者約為 3.09%，表示目前中央 機關的主要人力大約以中青年為主。

表 7、回收樣本之年齡層分布表(以 2011 年計算)

年齡分層 次數 百分比

21~30 歲(1981~) 81 5.56%

31~40 歲(1980~1971 401 27.54%

41~50 歲(1970~1961 581 39.91%

51~60 歲(1960~1951 348 23.90%

61~70 歲(1950~ 45 3.09%

總計 1456 100.0%

資料來源：本研究

（五）教育程度分布

由表10 得知，1456 位受訪者的教育程度以碩士最多約 47.94%，其次為大學 學歷約為36.61%，學歷是研究所以上約為 51%。而高中以下的受訪者均佔少數，

共約 12.36%。由此分佈得知，目前中央機關的行政人員有一半以上的人屬於研 究所以上的高教育程度，而有超過八成的人力是大學以上的教育程度。

表 8、回收樣本之教育程度分布表

教育程度 次數 百分比

國中以下 2 0.14%

高中(職) 178 12.22%

大學 533 36.61%

碩士 698 47.94%

博士 45 3.09%

總計 1456 100.0%

資料來源：本研究

（六）年資分布

由表11 得知，有效的受訪者中，在公部門服務的總年資，最短的不及一年，

最大的為超過 43 年，其平均在公部門服務的總年資約為 16.97 年。而在現任職 位的年資，最短的亦不及一年，最長的為超過 43 年，平均在現任職維的服務年 資約為4.96 年。

表 9、回收樣本之公部門服務總年資及現任職位年資分布表

個數 最小值 最大值 平均數 標準差 公部門服務總年資 1462 0 43 16.97 9.06 現任職位年資 1454 0 43 4.96 5.75

資料來源：本研究

（七）職務分布

由表12 得知，有效的 1460 位受訪者中，以非主管職為多數共佔 76.16%，

而有23.84%為主管職。

表 10、 回收樣本之職務別分布表

職務別 次數 百分比

主管 348 23.84%

非主管 1112 76.16%

總計 1460 100.0

資料來源：本研究 三、 回收樣本遺漏值比例

有關填答部分，除了其他選項追問之外，唯一沒有遺漏值的題項就是第6 題 的性別，其餘每題均有遺漏值。遺漏值最多的是「3_b 現職職位服務時間(月)」

(163)以及「4_b 公務總年資(月)」（241），是因為同一題分作「年」及「月」，許 多受訪均填完「年」而漏答「月」；其次，遺漏值題項超過30 次的，均為涉及機 關較敏感之議題，包括「88_17 整體而言，您所服務機關的工作環境之創新程度 為何」（51）、「66 總體來說，您對本次行政院組織變革的支持程度為何」（42）

以及「85 評估所服務機關的繁文縟節程度」（36）。

表 11 回收樣本之遺漏值比例 題號 遺漏

數

題號 遺漏 數

題號 遺漏 數

題號 遺漏 數

題號 遺漏 數 1 4 2_a 1 2_b 4 3_a 10 3_b 163 4_a 2 4_b 241 5 7 5_1 8 6 0 7 8 8_a 3 8_b 3 8_c 3 8_d 3 8_e 3 8_f 3 8_f_1 3 9_1_a 6 9_1_b 0 9_2_a 21 9_2_b 0 9_3_a 19 9_3_b 0 10 3 10_a 0 11 2 11_a 0 12 9 12_a 0 13 10 13_a 0 14 2 15 2 16 9

題號 遺漏 數

題號 遺漏 數

題號 遺漏 數

題號 遺漏 數

題號 遺漏 數

17 9 18 2 19 3 20 1 21 2

22 10 23 3 24 2 25 3 26 14 27 13 28 23 29 12 30 13 31 13 32_01 15 32_02 16 32_03 17 32_04 16 33_01 16 33_02 18 33_03 16 34 12 35 14 36 13 37 15 38 9 39 9 40 10 41 11 42 10 43 13 44 14 45 12 46 11 47 14 48 14 49 8 50 8 51 8 52 14 53 18 54 19 55 20 56 21 57 33 58 25 59 27 60 17 61 18 62 20 63 23 64 24 65 23 66 42 67 7 68 8 69 7 70 15 71 13 72 18 73 15 74 16 75 6 76 6 77 5 78 6 79 11 80 15 81 14 82 21 83 28 84 24 85 36 86_01 13 86_02 11 86_03 14 86_04 13 87_1 11 87_2 11 87_3 11 87_4 12 87_5 12 87_6 11 87_7 13 87_8 10 87_9 11 87_10 10 87_11 10 87_12 12 87_13 10 87_14 11 87_15 11 87_16 11 87_17 10 87_18 13 87_19 10 87_20 8 87_21 10 87_22 9 87_23 10 87_24 26 87_25 10 87_26 13 87_27 14 87_28 14 87_29 12 88_1 10 88_2 10 88_3 10 88_4 10 88_5 10 88_6 11 88_7 9 88_8 10 88_9 9 88_10 10 88_11 9 88_12 9 88_13 10 88_14 11 88_15 14 88_16 14 88_17 51 89_1 4 89_2 4 89_3 5 89_4 6 89_5 4 89_6 5 89_7 3 89_8 3 89_9 4 89_10 5 89_11 3 89_12 4 89_13 4 89_14 5 89_15 8 89_16 5 89_17 4 89_18 7 89_19 6 89_20 5 89_21 7 89_22 9 89_23 7 89_24 5 89_25 8 89_26 8 89_27 6 89_28 6 89_29 9 89_30 7 89_31 7 89_32 6 89_33 6 90_a 18 90_b 1460 90_1_a 375 91_1_b 989

資料來源：本研究

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