我國國營事業經營困境與未來之因應

國際國營油氣公司經營管理研討會

我國國營事業經營困境與未來之因應

國際國營油氣公司經營管理研討會

我國國營事業經營困境與未來之因應 兼論中油公司之對策

The Present and Future of State-Owned

Enterprises in Taiwan: How CPC should adopt?

Enterprises in Taiwan: How CPC should adopt?

張玉山 教授

(Prof. Yue-shan Chang) (Prof. Yue shan Chang)

國立中山大學

l

(National Sun Yat-sen University )

All politics is local

By Thomas Phillip "Tip" O'Neil,

All politics is local

y p p ,

Former Speaker of the U.S. House of Representatives

所有公共性議題的解決必須考量國內的政經環境與在地的相關法規 所有公共性議題的解決必須考量國內的政經環境與在地的相關法規 所有公共性議題的解決必須考量國內的政經環境與在地的相關法規 所有公共性議題的解決必須考量國內的政經環境與在地的相關法規

5

當前政經環境背景-政府財政危機

全球化 勞工

自由化 迫使政府部門增加社會

(Government Financial Crisis)

（競爭部門）勞工 FTA、RCEP自由化

壓制

迫使政府部門增加社會 支出，如社會福利等

提升競爭力 衝擊

（壟斷部門）企業

壓制Cost down 提升競爭力

衝擊

（壟斷部門）

擴張、資本累積

減稅、獎勵投資、市場開放

受薪階級增稅

政府部門增加社會

投資及社會消費， 迫使政府部門增稅 或舉債

減稅 獎勵投資 市場開放 遊說、管制俘虜

政府財政危機

如基礎建設等 或舉債

James O'Connor (1973) The Fiscal Crisis of the State

J h E S i li (2012) Th P i f I li 政府財政危機

Joseph E. Stiglitz (2012). The Price of Inequality:

How Today's Divided Society Endangers Our Future

當前政經環境背景



政府問題與挑戰

(Current political-economic setting)



政府問題與挑戰

• 財政左支右絀

• 赤字債務攀升赤字債務攀升



社會問題與挑戰

• 社會M型化發展、分配問題嚴重、相對剝奪感高

• 民怨高漲



產業問題與挑戰

• 產業環境日趨開放與競爭

• 產業環境日趨開放與競爭

• 基礎建設與競爭/創新能力之需求

當前政府的財政狀況

當前政府的財政狀況



 政府部門財政赤字日趨惡化，接近舉債上限政府部門財政赤字日趨惡化，接近舉債上限政府部門財政赤字日趨惡化 接近舉債上限政府部門財政赤字日趨惡化 接近舉債上限



 過去五年平均的舉債額度約為過去五年平均的舉債額度約為3,6603,660億元億元



 20132013年底中央政府債務餘額將達年底中央政府債務餘額將達5.245.24兆元，占前三年平均兆元，占前三年平均GNPGNP（國民生（國民生 產毛額）約

產毛額）約3737％，已逼近法定舉債上限％，已逼近法定舉債上限4040％，舉債空間只剩％，舉債空間只剩44、、55千億元千億元，， 產毛額）約

產毛額）約3737％ 已逼近法定舉債上限％ 已逼近法定舉債上限4040％ 舉債空間只剩％ 舉債空間只剩44 55千億元千億元 若以每年舉債

若以每年舉債22千多億元推估，千多億元推估，20152015年後，就年後，就沒有舉債空間。。 中央政府債務餘額佔

中央政府債務餘額佔 比例比例 中央政府中央政府每年舉債金額每年舉債金額 年度 債務佔GDP比例

2008 29 94%

年度 舉債額

2009 4 137億元 中央政府債務餘額佔

中央政府債務餘額佔GDPGDP比例比例 中央政府中央政府每年舉債金額每年舉債金額

2008 29.94%

2009 33.07%

2010 33.49%

2009 4,137億元 2010 4,772億元 2011 2,956億元 2010 33.49%

2011 34.84%

2012 35.70%

2011 2,956億元 2012 3,577億元 2013 2,805億元 2013 36.04%

2014 38.6% ₇

地方政府債務持續累積 (Increasing local debt) 地方政府債務持續累積 (Increasing local debt)

截至2010年底 截至2013年底五都負債情形 縣市別

截至2010年底 一年以上

非自償性債務 一年以上

非自償性債務 受限債務實 人口數 人均負債 決算數(億元) 非自償性債務

實際數

受限債務實 際數

人口數 (千人)

人均負債 (元)

台北市 1,537 1,631 1,631 2,687 60,711

新北市 555 473 879 3 955 22 225

新北市 555 473 879 3,955 22,225

臺中市 390 338 490 2,702 18,137

臺南市 388 438 651 1,883 34,569

高雄市 1,797 2,216 2,352 2,780 84, 620

我國政府財政收支情況

(Government income and expenditure)

億元

註：100 年度以前為決算審定數 101 年度為法定預算數 102 年度為預算案數 註：100 年度以前為決算審定數，101 年度為法定預算數，102 年度為預算案數。

政府財政危機下的公用事業營運困境

全球化 勞工 迫使政府部門增加社會

政府財政危機下的公用事業營運困境

（競爭部門）勞工 全球化自由化

FTA、RCEP

迫使政府部門增加社會 支出，如社會福利等

提升競爭力 衝擊

企業

壓制Cost down 提升競爭力

衝擊

受薪階級增稅

政策責任：

普及服務、

交叉補貼、

（壟斷部門） 優惠措施

擴張、資本累積

政府部門增加社會 迫使政府部門增稅 舉

減稅、獎勵投資、市場開放 受薪階級增稅 優 措施

政府部門增加社會 投資及社會消費，

如基礎建設等

迫使政府部門增稅、舉 債，導致政府財政危機

遊說、管制俘虜

政策任務

國營公用事業 營運困境

政策任務

基礎建設責任：

基礎建設責任：

投資、新建、改建、管理維護

臺灣國營事業背景 (State owned Enterprises in Taiwan)

臺灣國營事業背景 (State-owned Enterprises in Taiwan)

國營事業是臺灣經濟體系中極為重要的環節 也是經濟

•

國營事業是臺灣經濟體系中極為重要的環節，也是經濟 發展與社會穩定的重要力量。

•

臺灣國營事業的形成有其特殊歷史背景，多為民間不易 臺灣國營事業的形成有其特殊歷史背景 多為民間不易 或不願興辦、具獨占與公用性、涉及經濟安全、或因應 經濟建設發展需要之事業，其範疇橫跨農、礦、工商、

經濟建設發展需要之事業 其範疇橫跨農 礦 工商

交通、運輸、金融、能源、保險、文化事業等。

臺灣國營事業背景

臺灣國營事業背景

隨著臺灣經濟發展與轉型 公營事業在不同時空背景下

•

隨著臺灣經濟發展與轉型，公營事業在不同時空背景下 扮演著不同的角色，並被賦予不同的政策目標。

例如 臺灣電力公司與臺灣自來水公司主 以供應並

•

例如，臺灣電力公司與臺灣自來水公司主要以供應並開 發電力與水源為主，而中船公司則是為了建造各式船艦，

並支援國防工業 此外 還有為了發展航太工業所設立 並支援國防工業。此外，還有為了發展航太工業所設立 的漢翔公司。

此等公營事業幾乎皆負政策性任務 亦是不同時代下的

•

此等公營事業幾乎皆負政策性任務，亦是不同時代下的 產物。近年由於公營事業經營效率或虧損、債務等問題，

而有組織、財務、營運的改革或轉型。

而有組織、財務、營運的改革或轉型。

國營事業之目標 (The goals of SOEs)

國營事業

國營事業之目標 (The goals of SOEs)



國營事業

• 以發展國家資本，促進經濟建設，便利人民生活為目的

（國營事業管理法 §2）

（國營事業管理法 §2）。

• 應依照企業方式經營，以事業養事業，以事業發展事業，並求有盈無

• 應依照企業方式經營，以事業養事業，以事業發展事業，並求有盈無 虧，增加國庫收入。但專供示範或經政府特別指定之事業，不在此限

（國營事業管理法 §4）。

國營事業目前之績效問題

國營事業目前之績效問題

•

國營事業中以國營公用事業的績效問題最嚴重，出現 長期性虧損。

•

臺電公司、臺灣自來水公司、中油公司、臺鐵局等皆 屬具特許性質之國營公用事業，因其需有極高昂的網 絡 (network) 固定成本，故生產之「規模經濟」

(economy of scale) 特別顯著。

•

此等公用事業多由國家直接經營，或受政府之經濟管

制(Economic Regulation)，即產品或服務價格、數量

及廠商進、出之政府管制。

公用事業經營所面對的困境

政府財政危機下的公共服務營運困境

 由於經濟不景氣，考量人民負擔，各項公共服務

(Operation difficulty under financial crisis)

 由於經濟不景氣 考量人民負擔 各項公共服務 的收費無法充分反應成本。但是各項公共服務依然 需要負擔政策與建設責任。

需要負擔政策與建設責任

各項公共服務經營虧損持續擴大，政府無法以預

各項公共服務經營虧損持續擴大 政府無法以預

算撥補，只能以舉債方式籌措營運資金與建設經費。

我國主要的公共服務：勞保、健保、台電公司、

臺灣自來水公司、中油公司、台鐵局近年來都面臨 臺灣自來水公司 中油公司 台鐵局近年來都面臨 虧損以及鉅額債務的問題，使得事業營運，難以持 續，面對生存問題。

續 面對生存問題

8

今、明兩年電價不會再漲 2014-08-26

(News excerpt on Electricity Price Freeze )



經濟部長杜紫軍承諾，今、明兩年電價不會再漲，馬政府在二

○一二年四月宣布電價調漲方案，原定一次漲足兩成到兩成五，

後引發民怨，改為三階段實施；第一階段於前年六月十日實施，

後引發民怨 改為

調漲原調幅的四成。第二階段原訂在前年十二月十日調漲，但 因一年內兩次漲價引發龐大輿論壓力，因而「凍漲」延到去年 因 年內兩次漲價引發龐大輿論壓力，因而 凍漲」延到去年 十月一日實施，也調漲原調幅的四成。去年的漲價引發社會普 遍反對 和立委不分藍綠杯葛 迫使經濟部微調方案 對家戶 遍反對，和立委不分藍綠杯葛，迫使經濟部微調方案，對家戶 月用五百度及商用一千五百度以下不漲價，實際漲幅略有縮減。

剩下兩成還沒執行的漲幅，則視台電經營績效實施；但有了新

經長的承諾，今明兩年應不會再執行了。

台灣水價今年可望再「凍漲」

(News excerpt on Water Price Freeze )

 從1994年7月以來台灣的水價已超過19年未經調整，即使台灣自來水公司面

 從1994年7月以來台灣的水價已超過19年未經調整 即使台灣自來水公司面 臨沉重的虧損壓力，但在油電雙漲後，經濟部長張家祝也只能公開承諾，20 14年水價不會調漲，台灣的水價可望在不變中邁入第20年。

 事實上，由於油、電價格不斷飆升引發民怨，立法院經濟委員會已在1月2日 決議，要求2014年台灣的電價必須凍漲，也就是台電今年不得啟動第3波電 價調漲計畫。

 至於在水價部分，受到先前油電雙漲的影響，外界一直擔心台水公司可能會 扛不住成本壓力，也跟著喊漲水價，但張家祝承諾，2014年台灣的水價也將 同步凍漲。

 不過，由於台灣的水價一直未能調漲，台水公司近年來持續虧損，光是2013 年的虧損就達到6.94億元（新台幣，下同），預估2014年仍將繼續虧損6.77 億元

億元。

15

台電2013年持續虧損、負債比達9成

(C i i d fi i f h T i P C ) (Continuing deficit of the Tai-Power Co.)

16

中油公司經營改善小組初步檢討報告 2012/06/29

(Preliminary Report on the Reform of China Petroleum Co.)

17

中油公司95年至 101/5公司借款金額 (CPC Loan 2006-2012) 中油公司95年至 101/5公司借款金額 (CPC Loan, 2006-2012)

18

國營事業97-101年度經營績效一覽表

SOE Operation Performance SOE Operation Performance

國營事業101年度繳庫盈餘一覽表 (SOE Revenue, 2012)

國營事業101年度繳庫盈餘 覽表 (SOE Revenue, 2012)

公司／非公司組織之國營事業97-101 年度經營績效一覽

(SOE operation performance 2008 2012) (SOE operation performance, 2008-2012)

我國國營事業經營困境與未來之因應 The Present and Future of

State-Owned Enterprises in Taiwan p

公營事業轉型改造情況 (Current SOE Reform)

公營事業轉型改造情況 (Current SOE Reform)

按89年11月29日總統公布修正之「公營事業移轉民營條 例 第 條揭示公營事業移轉民營旨在「發揮市場機能 例」，第1條揭示公營事業移轉民營旨在「發揮市場機能、

提升事業經營效率」。近年來政府除持續推動部分市場競爭

及民營化後公股股權之監督管理，以維護公有財產利益。

政府自民國78年起推動公營事業轉型改革，至102年12月31 日 計完成38家事業民營化（全部或 部移轉民營） 結束 日，計完成38家事業民營化（全部或一部移轉民營），結束 營業17家；目前尚有經濟部所屬事業5家(台電、中油、漢翔、

台糖及台水)、財政部所屬事業

1

財政部所屬事業 1

部所屬 2

8 家國營事業推動改造現況 (Eight SOE reforms ( g ⁾ )

民營化計劃書檢討修正中臺電：

擬採分階段釋股，預定中油：

106年底前完成民營化 106年底前完成民營化

營化計劃漢翔： 年 民營化計劃書, 103年9月

底起民營化 臺糖公司：

民營化計劃書檢討修正中 臺水公司：

暫緩執行民營化

8 家國營事業推動改造現況 (Eight SOE reforms) 8 家國營事業推動改造現況 (Eight SOE reforms)

臺灣菸酒：

暫緩執行民營化 目前尚無民營化之規劃臺鐵：

中華郵政：

目前尚無民營化之規劃

資料來源：國發會「8家國營事業民營化推動現況」

公營事業機構的因應 (Individual SOE Adaptation) 公營事業機構的因應 (Individual SOE Adaptation)

 多角化增加營業項目與範圍

 台糖公司

 台糖公司

 中華郵政公司

 台灣港務公司台灣港務公司

各國營公司，

 組織改造與財務重整

 高雄捷運公司

因應政府財政 ， 困難，開源節 流的努力

 台灣港務公司

 資產活化、處分公有地

 地方政府 國營事業 台鐵局

流的努力

 地方政府、國營事業、台鐵局

大家都要活化資產 公有資產的供應的 大家都要活化資產，公有資產的供應的

量體將會大幅增加。需要以更快之速 度與力度 進行轉型

度與力度，進行轉型 。

為加速國有地活化 擬推動促參法修法 為加速國有地活化，擬推動促參法修法

 政府推動促參招商案有新招！ 財政部促參司8月27日表示，為 加速國有地活化 擬推動促參法修法 將國防部所管軍事設施 加速國有地活化，擬推動促參法修法，將國防部所管軍事設施 及老舊眷村用地，納入公共建設類別，並開放民間參與投資，

初估五都約有28處營區可納入，一旦順利完成修法，最快明年 可望推案

可望推案。

 財部促參司長曾國基說 依據現行法規 國防部閒置的軍事設

 財部促參司長曾國基說，依據現行法規，國防部閒置的軍事設 施、營區及眷村用地若要進行活化，僅能由地方政府接管，或 移交給財政部國產署，無法自辦促參案，使國防部轄管土地活 化腳步相對緩慢

化腳步相對緩慢。

 他表示，財政部促參司將於下半年推動修正促參法，將上述標他表示，財政部促參司將於下半年推動修 促參法，將 標 的納入公共建設範疇，未來國防部土地可採ROT（整建-營運-

移轉）方式，吸引民間資金投入建設，例如改建為漆彈場或軍

學校因應與轉型之構想 學校因應與轉型之構想 允許學校活化資產與人員 允許學校活化資產與人員



教育部促進學校財團法人辦理不動產活化實施原則

（103 07 01）

（103.07.01）



教育部許可學校財團法人改辦其他教育文化或社會福利事業 作業原則（103 01 07）

作業原則（103.01.07）



彈性處理學校資產(動產、不動產)：出售、出租



彈性處理學校資產(動產、不動產)：出售、出租



活化、彈性運用人員 (教職員)：實習、借調、出租給民間法 活化、彈性運用人員 (教職員) 實習、借調、出租給民間法

人、企業

公營事業機構的因應 (Individual Adaptation) 公營事業機構的因應 (Individual Adaptation)

 中油公司的使命與定位：

 以穩定充分供應內需是常為主要任務、價格受到管制



將會持續以舉債方式 融通資本建設及設備更新



將會持續以舉債方式，融通資本建設及設備更新



虧損將難以填補、公司之體質會日益惡化

以 際市場為主 的營運場域 外向型的市場

 以國際市場為主要的營運場域，外向型的市場



價格與營運方式不受管制，公司之財務可望改善

 港務公司、中華郵政公司

 港務公司 中華郵政公司



結合營運與轉投資，價值鏈可以進一步整合

 天然氣、石化、與油品得以專業發展。

 國營事業是否可能擺脫政治考量，以企業化與專業化的方 式經營？

中油公司的未來定位是?

中油公司的未來定位是?



一個負有國內能源(由、氣)穩定供應的國營事業？ 個負有國內能源(由、氣)穩定供應的國營事業



累積虧損及債務、設備持續更新、營運績效認定、員工士 氣、社會觀感



一個外向型多元化的國際化的能源集團？



與國際經濟活動接軌、創造經濟效益與就業



轉型需要員工認同、社會肯定與立法部門得支持

To Be or Not To Be ?

To Be or Not To Be ?