一元體系下的南海爭端

南海區域過去曾發生數次的武裝衝突，其主要源自領土主權爭議，包含部分經 濟海域與能源開發相關議題造成的爭端。冷戰時期，中國與越南曾在 1974 年、1988 年發生過兩次的武裝衝突，兩次衝突都以中國取得島礁告終，分別占領了西沙群島

（Paracel Islands）以及赤瓜礁（Johnson South Reef）。不過這些衝突在冷戰的國際 環境底下，並未引起美國的關注。

美國對南海爭端的態度及其國家利益

Taylor Fravel（2016）曾歸納美國自 1995 年以來的南海政策的態度，其中凸顯 兩項重點。一是隨著南海局勢緊張程度升高，美國的參與程度才隨之相應提升。而 若爭端降溫，或各方維持穩定的關係，那美國也不會主動挑起事端、繼續介入其中。

換句話說，至少在川普政府之前，美國對南海爭端的態度一直是較為被動的。基本 上美國也不願涉入中國及其他周邊國家有關領土主權的爭議當中，因此以保持中 立為原則；第二，美國對爭端的最終結果不持立場，但對處理爭端過程有提出若干 原則性的要求，以減少衝突發生的可能性。這種要求隨著爭端激化、菲律賓提交給 國際海洋法庭仲裁後，美國政府不只一次強調，雖然對主權爭議保持中立，但對爭 端解決的過程與遵守國際法的要求絕不是中立的（Prashanth Parameswaran, 2015）。

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從整體的美國亞太戰略而言，美國對南海爭端的立場主要還是以對中政策為 依據。當美國與中國的關係處於較為良好與穩定的狀態時，美國對該議題的重視程 度也較低，即便主權爭議持續存在也是如此。在此基礎建立的美國南海政策，即便 南海局勢緊張是源自中國的行為，甚至對美國的盟友造成一定威脅、美中關係的穩 定造成風險，美國政府仍保持相當克制，不願將南海問題視為雙邊關係發展的障礙。

然而，一旦美國整體對中戰略轉變，那美國對南海態度必然發生改變。

遠在太平洋另一端的美國，在南海區域國家利益可以總結為自由航行與和平 穩定兩項要素。首先，自由航行原則來自《聯合國海洋法公約》（UNCLOS）第五 十六條和第八十七條所載明之條文，任何商船與軍艦在公海海域皆享有航行自由。

美國自 2007 年以來就開始在南海執行相關的自由航行任務。自由航行的重要性在 於維持區域乃至全球性的經貿活力，同時也是維持美國全球軍事投射能力的重要 因素，美國在南海以外的所有海域都堅持這一原則（Taylor Fravel, 2016: 389-490）。 在和平穩定方面，首先同樣也有利發展經貿往來、資源運輸能夠暢通無阻的目的，

減少貿易成本。這個因素隨著中國海軍能力現代化發展而有了變化，中國海軍的建 設使其逐漸具備在整個南海地區進行軍事活動的能力，甚至具備將美國海軍投射 排除在南海海域之外的可能性，例如藉由反艦飛彈、防空導彈、建造人工島礁等方 式組成的「反介入／區域拒止」（Anti-Access, Area Denial, A2/AD）能力。當中國 軍事實力與其他周邊國家的差距越拉越大之後，其自行主張的南海島礁主權聲索 使整個南海區域的不穩定性快速提升，中國已具有足夠的能力去執行他所展現的 意圖，並對周邊國家造成威脅（Ted G. Carpenter, 2015）。

美國在面對中國崛起帶來的南海緊張局勢，除了維持一個開放、基於規則的地 區秩序以外，美國還必須顧及在亞太地區對盟國的承諾。因此，美國必須保持強大 的海軍實力、維持與中國關係穩定、提供盟友足夠的安全保障、同時也不能被捲入 爭端當中。因此美國南海政策一直是對主權問題持中立態度，但積極維護自由航行 與和平解決的方式（Patrick M. Cronin & Robert D. Kaplan, 2102）。

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美國對南海爭端立場的演變：1995-2016

美國政策變化可以從中國在南海戰略的作為來觀察。美國首次對南海問題提 出公開聲明可以追溯到 1995 年中國與菲律賓衝突中占領美濟礁事件。1995 年 5 月，

美國國務院針對該事件發表了一項政策聲明，其中闡明美國在南海爭端中的態度，

共有五個要點：和平解決爭端、維護和平穩定、堅持航行自由權利、對主權爭議保 持中立、以及尊重《聯合國海洋法公約》的相關規定（Taylor Fravel, 2016: 393）。

2001 年 4 月，美國偵察機 EP-3 在海南島附近上空與中國殱 8 戰機相撞引發 衝突。中美兩國主要的爭議在於美國是否有權利在距離中國沿岸 200 海里的專屬 經濟區（Exclusive Economic Zone, EEZ），如南海的海域及空域，進行對中國的軍 事偵察活動。美國堅持其海空軍有權利在他國專屬經濟海空域蒐集情報、監測數據 或執行任務，與在遠洋海域所享的權利相同。但該衝突並沒有持續擴大，美國對南 海的注意力也很快地被 911 事件所取代（林正義，2106:48）。

到了 2008 年初，由於美國過去幾年一直深陷在阿富汗與伊拉克等中東反恐戰 爭行動的泥淖中，東南亞各國普遍存在被美國所冷落的抱怨，表示在亞洲見不到美 國的身影。小布希總統缺席了 2007 年東協－美國高峰會，國務卿萊斯在 2005 年 與 2007 年先後缺席在寮國、菲律賓舉行的「東協區域論壇」外長會議，都被解讀 為不重視東南亞對美國的重要性。隨著美國總統大選的接近，脫離阿富汗與伊拉克 成為美國未來總統的主要方向。而美國對外政策的轉折的起始點，有學者認為最早 在 2007 年 1 月，當時中國無預警發射一枚飛彈，擊落了在太空軌道中已經失去功 能的人造衛星，此舉使美國軍方大為震驚，中國崛起的威脅聲音似乎又重回美國政 壇。2008 年由歐巴政府上台，開啟緩慢的全球戰略轉向（Bill Hayton, 2014/2015：

267-269）。

中國海軍也在這幾年間迅速成長，這與俄羅斯的軍售項目有直接相關。同時中 國對於南海以及其他中國周邊海域的軍事活動也逐漸增多，與美國發生衝突的事

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件亦然。2009 年 3 月 8 日，美國海軍「無瑕號」（USS Impeccable）測量船在海南 島以南 120 公里的海域，遭到五艘中國船隻的「騷擾」，雙方爭論焦點與 2001 年 相同。針對美艦於中國專屬經濟海域的頻繁活動，北京曾多次對華府強烈抗議。接 著在 2009 年 6 月，一艘中國潛艇在菲律賓北部蘇比克灣附近，與一艘美國軍艦拖 拉的水下聲納儀相撞，令美國不得不更加警戒中國在南海及東海、黃海等區域的軍 事活動（陳鴻瑜，2011：47, 65）。

而引發新一輪南海主權爭端的起因發生在 2009 年 5 月 7 日，中國向聯合國大 陸架劃界委員會提交其大陸礁層界限的文件中，將一份「九段線」（也稱 U 型線）

地圖做為附件。這是中國首次在正式的國際文件中採用此一描述，提出對整個南海 的權利主張，震驚周邊國家以及美國（Bill Hayton, 2014/2015: 268）。面對以上國 際環境的變化，美國在 2010 年第二次發表對南海爭端立場，以因應日益緊張的局 勢。實際上，在無瑕號事件之前早有多次美中船艦在南海與東海水域具有火藥味的 遭遇經驗。除此之外，2006 年至 2009 年間中國也時常對外國石油公司在越南外海 探勘施壓，這其中也包含美國的公司。再次，中國也時常抓捕在西沙群島附近水域 作業的越南漁民、對南海北部區域實施捕撈禁令並越來越頻繁的巡邏執法。這些緊 張與衝突多半是中國引起的，2009 年向聯合國大會提交的爭議性文件則是讓南海 衝突升高到另一個層次（Taylor Fravel, 2012: 36-38）。

隨著「亞太再平衡」策略逐漸清晰，美國對南海的態度也有所轉變。美國國務 卿希拉蕊（Hillary Clinton）參加了 2010 年 7 月舉行的東協區域論壇，並發表了公 開聲明，這在當時是有史以來美國在南海議題上級別最高的談話。除了重申 1995 年的幾項原則之外，希拉蕊加入了其他新內容。包括：在沒有脅迫的情況下解決爭 端、所有當事國共同合作落實符合 2002 年《南海各方行為準則宣言》的信心建立 措施、完成《南海行為準則》、以及明確指出對南海海域的「合法主張」應完全源 自陸地特徵。最後一點則是最重要的，代表美國隱含著反對中國透過「九段線」來 主張海洋權利是不合法的。美國在維持中立與不介入爭端的情況下加大了對南海

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議題的影響力。此外也新增了「透過協調合作的外交程序解決爭端」這一說法，這 些都暗示支持東協國家的立場（Hillary R. Clinton, 2010；Bill Hayton, 2014/2015: 273）。

2011 年 10 月，希拉蕊於外交事務雜誌上發表美國在結束伊拉克與阿富汗戰爭 後的新戰略「重返亞洲」（Pivot to Asia），後來更多被稱為「亞太再平衡」（Rebalance）。 該戰略包括六項行動路線，其中重新加強盟友關係、增加亞洲軍事存在、與東南亞 國家在經濟議題上密切合作等，都與南海爭端高度相關。2012 年 1 月，美國國防 部公佈「國防戰略指導」(Defense Strategic Guidance)，其中提出「聯合作戰介入概 念」（Joint Operational Access Concept），任務是「身為有全球利益的全球大國，

美國必須維持重所信服的能力已投送軍事力量到世界任何地區，維護這些利益」

（U.S. Department of Defense, 2012: 4-5；Bill Hayton, 2014/2015: 301）。同年 4 月，

由於中國與菲律賓在黃岩島（Scarborough Shoal）附近海域發生對峙，導致隨後舉 行的東協峰會舉行 45 年以來首度沒有發表聯合聲明。接著中國在 6 月宣布成立海 南省地級市「三沙市」，管轄西沙群島（Paracel Islands）、中沙群島、南沙群島

（Spratly Islands）的島礁及其海域，提升南海諸島的行政地位。此前越南才剛通過

《越南海洋法》，把中國的西沙和南沙納入其主權管轄范圍。一連串的事件使美國 在 8 月份發表另一份南海政策聲明，其中也批評中國的行為與和平解決爭端的努 力背道而馳，不過整體態度並沒有進一步的變化（Patrick Ventrell, 2012）。

這在當時引發外界對於美國「重返亞太」是否堅定的疑慮。尤其在該戰略背景

這在當時引發外界對於美國「重返亞太」是否堅定的疑慮。尤其在該戰略背景