911 事件前的美國戰略與中俄關係

911 事件是國際關係發展進程中的重大分水嶺，他極大的改變美國的整體對外 戰略，也同時影響了其他大國對美的關係、以及大國之間的關係。延續上一章節的 討論，在 911 事件發生以前，美國在分為歐洲與亞洲的兩條戰略上，對歐洲是持續 推動北約東擴議程為主，因此在對俄羅斯的態度上採取的也是較為強硬的路線，包 括在科索沃戰爭與第二次車臣戰爭中的立場，以及最後談到的美國將退出《反導條 約》（ABM）的爭議。在亞洲方面則是較為緩和的態度，對中國採取的戰略則是

「全面交往」戰略，對傳統盟邦國家的重視程度較低，重點推進與中國的雙邊關係。

美俄關係僵持：反導條約爭端

1999 年 3 月美俄關係快速惡化，美國做出的一連串決策對美俄關係產生一次 又一次的破壞。3 月 12 日，波蘭、匈牙利、捷克三國正式加入北約，3 月 17 日至 18 日，美國參眾兩院先後通過「全國導彈防禦系統法案」（The National Missile Defense Act of 1999），也就是 NMD 計畫，推翻美俄歷次會晤做出的不進行核武 器研發和部署的承諾，違反 ABM 條約的內容。接著在 3 月 24 日，北約對科索沃 地區進行轟炸行動。根據之前的回顧我們可以得知，科索沃戰爭議題在雙方來回交 鋒後於 1999 年 6 月就告一段落。而北約東擴是俄羅斯無法阻擋的發展，俄只能不 斷妥協去取得相對不那麼糟糕的後果（Igor Zevelev, 2017: 8）。不過在 2000 年普 京成為俄羅斯總統之後，執政初期對北約東擴的態度比起葉爾欽是更加軟化的。例 如，2000 年 3 月俄羅斯與北約就恢復了互派常駐代表機制；此外普京在接受 BBC 訪問更拋出只要將俄羅斯是為平等夥伴，不排除加入北約的可能性（鄭羽，2006：

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139）。似乎又回到了葉爾欽執政初期的外交態度，以當時的情況來看，那麼中俄 之間可以合作的議題只剩下 ABM 條約的爭議了。除了拉攏中國在 ABM 條約上與 俄羅斯站在一起以增加談判籌碼之外，1999 年 5 月 27 日，俄羅斯外交部官員就指 出美國建立 NMD 的行動破壞 ABM 條約，危害全球戰略穩定（Craig Cerniello, 1999）。 到了 6 月 20 日的 G8 會議期間，美俄雙方除了討論科索沃停戰問題外，也就 START II 與 ABM 條約問題進行協商，在當時，柯林頓政府是重申遵守 ABM 條約的承諾，

即便有所改變，也願意與俄羅斯進行談判（The White House, 1999/6/20）。

俄羅斯總統普京於 2000 年上台後，與美國在 ABM 條約上的交涉就是對美關 係重中之重。俄羅斯當時的主要目標是避免與美國產生新一輪的對抗，但也不能讓 美國輕易退出 ABM 條約（鄭羽，2006：133）。2000 年 12 月 30 日，俄羅斯外長 伊萬諾夫就曾表示，準備與小布希政府認真對話，不認為 NMD 問題是無法克服的 分歧。2001 年 1 月，小布希就任美國總統後，普京也第一時間向其表達祝賀，並 呼籲改善美俄關係。俄羅斯主要手段為積極的利用其他美國關心的議題與 ABM 條 約掛勾，以進行討價還價的籌碼。比如，俄羅斯曾以 START III 的協議內容進行交 涉，也以退出 START II 作為威脅。其次，2000 年 4 月俄羅斯國家杜馬通過 START II、全面禁止核試驗條約，同時利用聯合國場域提出遵守 ABM 有利維護全球和平 穩定的議案，在國際輿論上對美施加壓力（馮紹雷、相藍欣，2005）。

小布希在退出 ABM 條約的態度與意志比柯林頓政府更加堅決，希望加速 NMD 與 TMD 的部署，範圍涵蓋歐洲與以色列，以化解盟國安全保障不足的不滿，

對此俄羅斯也不能接受（鄭羽，2006：138）。當時俄羅斯是出的善意並未受到小 布希的積極回應，俄國外長伊萬諾夫與美國國務卿包威爾的會談也沒有進展，美國 政府還以間諜罪名驅逐 40 幾名俄羅斯外交官。在 911 事件爆發前雙方就開展了超 過 8 次以上的磋商，其中包括 2001 年 6 月 16 日的美俄盧布亞納領袖峰會與 7 月 21 日的熱那亞 G8 峰會等。ABM 一直是雙方衝突的主要議題，最終都仍未就修改 ABM 條約議題達成妥協，關係陷入僵局（The White House, 2001/6/16; 2001/7/22）。

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美中關係惡化：朝向戰略競爭對手發展

小布希政府上台後，其對中共的戰略有相當明顯的轉向。與柯林頓政府的「全 面交往」戰略不同，小布希政府對中國採取「圍堵與交往」（Congagement）戰略，

主要差異在於將中共定調為「戰略競爭者」（Strategic competitor），而不是戰略夥 伴。小布希政府所任用的官員如副總統錢尼、國家安全顧問萊斯（Condoleezza Rice）、 國防部長倫斯斐等，都被視為對中強硬派。萊斯於 2000 年發表的文章在當時被視 為定調小布希政府對外戰略藍圖的指標，以及中國政策主要立場，他明確表示「中 國不滿美國在亞太地區的角色，中國並非是一個維持現狀國家，它試圖改變亞洲的 權力平衡」（Condoleezza Rice, 2000）。而「圍堵與交往」戰略重點在於，美國政 府維持與中國交往的策略下，進一步加強亞太盟友的同盟關係，包括日本、澳洲、

菲律賓等國，更包括對台關係，使中國融入西方國際秩序，同時對中共的挑釁有所 準備（林正義，2002：21）。

2001 年 4 月 1 日發生的美國 EP-3 偵察機與中共殲－8 戰機擦撞事件，使美中 關係降至最低點，被認為是「戰略競爭」的顯現。兩國國內相互敵視，同時雙方中 斷軍事交流，小布希總統還曾說出「不惜一切代價保衛台灣」的言論，美國政府更 宣布對台出售大量武器、接見達賴喇嘛、允許陳水扁總統過境美國等舉動（許志嘉，

2003）。其中對台軍售項目本身在柯林頓政府時期遭到擱置，一直到軍機擦撞事件 後則很快批准通過，包括 4 艘紀德艦、8 艘潛艦、12 架 P-3 反潛機等重大項目。甚 至，布希政府對台海政策逐漸走向「戰略明確」（王元鋼，2006，107-109）。不 過美中兩國都並不希望將「戰略競爭」的態勢推進得如此之快，美國在經貿領域方 面仍維持交往的策略，延續「永久正常貿易關係」、推動中國加入 WTO、對北京 申辦奧運舉辦全一事保持中立等。不過在軍事領域仍是加強競爭，最重要的影響就 是推動了對台軍售項目（林正義，2006：21）。

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中俄關係進展：簽署《睦鄰友好合作條約》

如第伍章的結尾所述，1996 年中國與俄羅斯建立了「戰略夥伴關係」，象徵 雙方關係的提升，但兩國的對外戰略重點仍是以對美雙邊關係為主導的。90 年代 末的北約東擴、科索沃戰爭、中駐南斯發夫大使館轟炸案、第二次車臣戰爭、兩國 論等事件，最終結果都還是以各自解決收場。中俄彼此之間有過外交聲明或者聯合 國內的支持舉動，但雙邊都並沒有涉入對方的衝突議題過多。也因此，ABM 條約 這一議題成為了國際上具有共同立場反對美國，同時推進中俄「戰略夥伴關係」的 主要議題（張雅君，2003：27）。

從 1998 年的中俄聯合聲明開始，反對美國退出 ABM 條約就出現在雙方的言 詞之中。對美國而言，退出條約是依據國際安全環境變化、導彈技術與核擴散、流 氓國家的威脅、盟國安全等原因而做出的選擇；對俄羅斯而言，條約具有制約美國 軍事實力的重要作用。對於國力已經大不如前的俄羅斯，核嚇阻能力是俄羅斯唯一 能與美國抗衡的領域。美國退出等同讓俄羅斯受到嚴重的安全威脅，更受制於北約；

對中國而言，中國不是 ABM 條約的締約方，卻是主要的受益者（張雅君，2003）。

在美國導彈發展受限的情況下，中國積極研發各式中長程飛彈，提升對美、日、台 灣的嚇阻能力。美國退出對中國也有同樣效果，中國認為美國是以應付流氓國家之 名，行壓制中國之實（符曉，1999）。1999 年中俄聯合聲明以及 2000 年 7 月《關 於反導問題的聯合聲明》，雙方領袖都以此作為批評美國、加強聯合國地位的重要 議題（新華社，2000/12/1）。1999 年 4 月 14 日於莫斯科舉行的中俄外交部副部長 戰略穩定磋商，發表「中俄關於《限制反彈道導彈系統條約》有關問題磋商的新聞 公報」。這些文件都一再表示「維護和鞏固 1972 年簽署的《反導條約》極為重要，

它曾是並仍將是維護世界戰略穩定的基石…對美國宣布準備部署反導彈系統的計 劃，破壞《反導條約》的嚴重威脅表示嚴重關切」，中國雖不是 ABM 條約締約國，

但對俄羅斯為防止破壞或繞開此條約所作的努力表示支持（新華社，1999/4/17）。

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2001 年 5 月 1 日，小布希於國防大學的演說中再次強調退出 ABM 條約、發 展 NMD 的目標，引起中俄兩方進一步反彈。兩個月後，7 月 16 日，江澤民和普 京在莫斯科簽署了《中華人民共和國和俄羅斯聯邦睦鄰友好合作條約》，象徵雙方 關係進入新的階段。條約總結過去 12 年雙邊全領域合作關係的發展、一系列宣言 和聲明的主要原則和精神，作為未來推進戰略協作夥伴關係的基礎性文件，其中第 12 條寫道「雙方共同致力維護全球戰略平衡與穩定，並大力促進恪守有關保障維 護戰略穩定的基本協議」。同一時間雙方也簽署了《中俄元首莫斯科聯合聲明》，

重申去年關於維護 ABM 條約的立場。這一次的領袖會晤成為這十年來最具國際合 作意涵的一次（中華人民共和國外交部，2001/7/16）。

除了反對美國退出 ABM 條約，以及《睦鄰友好合作條約》的簽署，中國與俄 羅斯在雙邊關係的各項議題中也有所突破，在本文關切的外交和軍事領域中，2001 年 6 月 15 日，中俄哈吉塔五國以及新加入的烏茲別克於上海共同簽署《”上海合 作組織”成立宣言》和《打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義上海公約》，並發布 六國聯合聲明。上海公約針對分裂主義、極端主義和恐怖主義等概念進行明確的法 律界定。9 月 14 日上合組織建立框架內的總理定期會晤機制。軍事領域方面，2000 年 1 月 16 日至 18 日，中國國防部長遲浩田訪俄，與俄羅斯普京代總統、國防部

除了反對美國退出 ABM 條約，以及《睦鄰友好合作條約》的簽署，中國與俄 羅斯在雙邊關係的各項議題中也有所突破，在本文關切的外交和軍事領域中，2001 年 6 月 15 日，中俄哈吉塔五國以及新加入的烏茲別克於上海共同簽署《”上海合 作組織”成立宣言》和《打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義上海公約》，並發布 六國聯合聲明。上海公約針對分裂主義、極端主義和恐怖主義等概念進行明確的法 律界定。9 月 14 日上合組織建立框架內的總理定期會晤機制。軍事領域方面，2000 年 1 月 16 日至 18 日，中國國防部長遲浩田訪俄，與俄羅斯普京代總統、國防部