後冷戰時期的美俄關係

美俄關係緊密合作：1991-1996

在蘇聯解體之前，美蘇之間其實也已經開始了部分的合解，其中最主要的是關 於德國統一的問題上，並促使德國成為北約在 90 年代的首次向東擴張的國家。北 約東擴這個議題在其後的近 30 年的美俄關係中一直是相當棘手的難題，這在本章 將有詳細論述。不過當時的蘇聯對此有充分的理解，戈巴契夫（Mikhail Gorbachev）

也與布希（George H. W. Bush）有較高的互信基礎。當時說服蘇聯不出面阻擋的主 要理由是認為沒有涵蓋德國的北約將促進德國再次武裝，甚至追求部署核武器，對 西方及蘇聯安全構成威脅（Roland Dannreuther, 1998）。蘇聯解體後，俄羅斯總統 葉爾欽的主要外交目標首先是維持與前蘇聯國家的關係，成立獨立國家國協

（Commonwealth of Independent States, CIS）。其次是積極改善對美關係，以期加 入西方國際秩序。當時俄羅斯總理蓋達（Yegor Gaidar）、外交部長柯茲列夫（Andrei Kozyrev）等政治領導人也都是明顯親西方的自由派高層，在對內進行政治與經濟 改革的同時，面對北約的持續存在表示不構成對俄威脅。

與世界第一強國保持良好的關係是相當合理的選擇。俄羅斯在 1991 年底就與 中東歐國家一同加入了北大西洋合作理事會，簡稱「北合會」（North Atlantic Cooperation Council, NACC）；1992 年 2 月雙方共同簽署「大衛營宣言」，宣示彼 此不是潛在的競爭者；6 月再次簽署「俄美夥伴友好憲章」，雙邊建立夥伴與友好 關係。1993 年初，美俄簽署了談判許久的「第二階段削減戰略武器條約」（START II）；1993 年簽署美俄簽署溫哥華宣言（王承宗，1997；龍舒甲，1998）。俄羅斯 認為，與西方交好將獲得西方資金與援助，有助於內部經濟改革。當然，在意識形 態上俄羅斯也表現出積極的態度，接受西方的民主價值觀、與美國共同推動並保護 人權與自由。甚至，外長柯茲列夫認為未來俄羅斯有可能與美國建立盟友關係。

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而 1993 年上台的美國總統柯林頓（Bill Clinton），其制定的對俄戰略一直到 第二任期結束可以概括為「雙軌戰略」。第一個面向當然就是北約東擴，那是在柯 林頓任期內最重要的任務之一；另一方面則是推動俄羅斯在市場經濟與政治體制 的改革，成為具有與西方相同價值觀的國家。然而這兩個目標在俄羅斯眼中卻是相 互矛盾的，北約的前線不斷逼近前蘇聯加盟國與俄羅斯邊境，必然助長俄羅斯對外 部威脅的擔憂，而這恰好不利於和美國保持親密合作，以推動經濟與政治改革。因 為這會國內反對派被視為對西方國家軟弱，因而強化葉爾欽採取抵抗的態度。這似 乎表示即便俄羅斯完成了徹底的轉型，他仍然無法改變被西方國家視為潛在威脅 的認知。對美國而言，這兩個目標則是一致的。積極援助俄羅斯國內轉型與北約東 擴都有助於維持歐洲大陸長久的安全穩定與繁榮，都符合美國的國家利益。不過仔 細比較起來，北約東擴仍是更為重要的議程，援助俄羅斯的經濟與政治改革反而像 是緩解俄羅斯對北約東擴產生過度反應的一種手段。美俄雙方對彼此關係的期望 並不相同，俄羅斯想真正成為歐洲的一部分，與美國建立對等的夥伴關係，但美國 不願如此，特別是在北約組織當中（James M. Goldgeier & Michael McFaul, 2003）。

從 1991 年至 1996 年，雖然存在許多波折，但美俄兩國大體保持著合作為主 的雙邊關係。除了透過北合會建立的北約與俄羅斯、中東歐國家對話平臺，美俄雙 邊也在安全領域上有良好的合作，這主要體現在核不擴散問題上。1992 年，根據

《裁減戰略武器條約》（START I）的《里斯本議定書》，白俄羅斯、哈薩克和烏 克蘭在蘇聯解體後自願放棄所擁有的核武器。美國依照 1991 年《納恩˙盧加爾法 案》（Nunn-Lugar Act），也稱 CTR 計畫（Cooperative Threat Reduction），提供相 應資金，與俄羅斯共同完成這一目標。1994 年 11 月，四國最終同意加入中程彈道 導彈條約（INF）、然後批准 START I，並在隨後兩年逐漸將前蘇聯國家的核武移 轉給俄羅斯存放並銷毀。此外美俄雙方還共同成立國際科學與技術中心（ISTC）以 保 障 相 關 專 業 人 員 的 就 業 ， 避 免 核 生 化 武 器 技 術 外 流 到 其 他 國家 (James M.

Goldgeier & Michael McFaul, 2003: 108-110)。

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其次是在 1992 年至 1995 年的波士尼亞戰爭中，美俄雙方透過建立某種軍事 合作形式的共識，成功結束這場戰事。1995 年夏天美國決定介入波士尼亞內戰，

在獲得聯合國的授權後對塞爾維亞部隊進行轟炸，並派遣軍隊進入波士尼亞執行 維和任務。在這項行動中，俄羅斯的反應是一項緊迫的問題，國防部長佩里（William Perry）認為俄羅斯應共同參與這場行動，這對雙邊關係以及使俄羅斯信任北約對 歐洲安全能提供正面幫助。相反，若俄羅斯沒有加入，則會對歐俄關係造成負面影 響（王啟明、何怡瑱，2010）。1995 年 10 月 23 日，在紐約海德公園舉行的美俄 領袖峰會上，葉爾欽和柯林頓同意致力於研究如何使俄羅斯參與北約領導的行動。

12 月 14 日於巴黎簽署的《岱頓協定》（Dayton Agreement）終止了這場戰役，俄 軍以服從美軍指揮官而非北約的名義加入了執行部隊，使俄羅斯與北約不致於形 成上下級的合作關係。第二，美國也回應俄羅斯關於修改《歐洲常規武裝力量條約》

（CFE）的要求，避免俄羅斯退出條約的後果(Goldgeier & Michael McFaul, 2003:

198-200)。第三，柯林頓對鞏固葉爾欽的執政做出相當多的努力。這主要體現在對 俄羅斯的經濟援助計畫、1993 年憲政危機、1994 年第一次車臣戰爭、以及 1996 年 葉爾欽的連任之路上。當時柯林頓政府的主要考量是認為，葉爾欽政府是推動俄羅 斯朝向市場經濟與民主制度轉型的希望，他必須維持政權以阻擋共產黨或獨裁專 制的回歸（Goldgeier & Michael McFaul, 2003: 127）。

1992 年俄羅斯經歷了經濟改革上的挫敗，葉爾欽執政團隊一直遭受到反對派 的猛烈攻擊。1993 年的憲政危機中，柯林頓政府曾在 4 月的溫哥華峰會上給予葉 爾欽支持。9 月份俄羅斯憲政危機達到高峰，葉爾欽動用軍隊鎮壓了在國會的反對 勢力。對此柯林頓政府認為稱葉爾欽動用軍隊是捍衛 12 月舉行的民主選舉，是為 了恢復秩序而不得已的選擇。在葉爾欽渡過 10 月危機之後，選舉也順利進行，蓋 達重新回到葉爾欽執政團隊中，擔任經濟部長職務。對柯林頓政府而言這是葉爾欽 有志於政經改革的象徵。其後美國於 1994 年通過對外援助法案中提供俄羅斯約 16 億美元的貸款援助(Goldgeier & Michael McFaul, 2003: 122-132)。

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最後，1994 年 12 月爆發的第一次車臣戰爭又再度讓柯林頓政府對葉爾欽的支 持受到懷疑。車臣問題自 1991 年 8 月以來就一直紛爭不斷。這幾年間車臣處於事 實上的獨立狀態，葉爾欽政府也無暇處理與車臣的關係。直到贏得了 1993 年底的 國會大選、制定新憲法、以及夏天發生的恐怖攻擊後，葉爾欽政府決定採取軍事手 段解決問題，這裡面也有尋求連任的目標考量。然而，這場戰爭持續時間超過美俄 雙方的預期，一直到 1996 年 8 月才結束，對俄羅斯與車臣軍人與平民造成極大的 傷亡與損害。

柯林頓政府在車臣問題上基本是沒有應對策略的(Goldgeier & Michael McFaul, 2003: 137)，美方的做法就是全力支持葉爾欽政府的行動。柯林頓政府首先支持俄 羅斯主權與領土完整，不主張承認車臣的獨立地位，也對車臣領袖杜達耶夫

（Dzhokhar Dudayev）不抱任何同情，表示這是俄羅斯的內部事務。美國明白葉爾 欽在國內的支持相當危急，國際上特別是美國的支持對他尤為重要。柯林頓希望葉 爾欽繼續執政以確保俄羅斯的政經改革能夠繼續推行，也希望在波士尼亞戰爭、

CTR 計畫、軍備控制、北約東擴等方面保持與俄羅斯的合作。據此，對葉爾欽在 第一次車臣戰爭中所做出可能違反人權的軍事行動時，美方幾乎沒有對其進行批 判，也不試圖進行人道主義干預。總而言之，美國不希望雙邊關係被車臣戰爭所破 壞(Goldgeier & Michael McFaul, 2003: 136-144)。最終，葉爾欽於 1996 年 7 月順利 連任，美國對共產主義回歸俄羅斯的擔憂並沒有成真，但同時也加速進行北約東擴 進程，再度為美俄關係蒙上陰影。

北約東擴與美俄摩擦：1991-1996

自 1989 年東歐國家發生變化之後，對西歐國家以及對抗蘇聯的北約而言，外 部威脅已大大減輕。1990 年初，許多前共產國家便開始顯示加入北約的興趣，包 括波蘭、匈牙利、捷克等國家。面對華約（Warsaw Pact）成員國的表態，北約內部 也開始討論轉變戰略的議題。1990 年 7 月 5 日，在北約會議上通過的《倫敦宣言》

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展現對東歐及蘇聯的友好態度，並宣布將建立新的定期外交溝通管道（NATO e-Library, 1990）。1990 年 11 月召開的歐安會議上，參與國也共同簽署一份《新歐 洲巴黎憲章》（Charter of Paris for a New Europe），延續《赫爾辛基最終議定書》

（Helsinki Final Act）的精神，表明北約與華約之間並非敵對關係，整個歐洲具有 共同的安全與經濟利益，未來將開展新的合作（OSCE, 1990）。1991 年初波斯灣 戰爭結束，4 月華約正式解散，12 月蘇聯解體。雖然做為對抗蘇聯的目的已經消失 了，但各國外長仍認為北約應當繼續存在，以維護各國國家安全，並以另一種形式 繼續發揮其「政治作用」。

1991 年 12 月，北約於羅馬召開的會議中通過了「新戰略觀念」（new Strategic Concept），將北約戰略目標轉向維持中東歐的區域安全穩定。北合會的成立目的 也是與中東歐、前蘇聯國家以及俄羅斯進行對話與合作。在北合會的基礎上，1992 年 3 月接納獨立國協 11 個國家為會員國。而下半年爆發的波士尼亞戰爭就考驗著 北約未來在區域安全危機中保護中東歐國家的作用，羅馬尼亞、波蘭、匈牙利、捷

1991 年 12 月，北約於羅馬召開的會議中通過了「新戰略觀念」（new Strategic Concept），將北約戰略目標轉向維持中東歐的區域安全穩定。北合會的成立目的 也是與中東歐、前蘇聯國家以及俄羅斯進行對話與合作。在北合會的基礎上，1992 年 3 月接納獨立國協 11 個國家為會員國。而下半年爆發的波士尼亞戰爭就考驗著 北約未來在區域安全危機中保護中東歐國家的作用，羅馬尼亞、波蘭、匈牙利、捷