貳、 、 、不動產政策之特質 、 不動產政策之特質 不動產政策之特質 不動產政策之特質
第二節 不動產政策之形成 不動產政策之形成 不動產政策之形成 不動產政策之形成
第二節 第二節
第二節 不動產政策之形成 不動產政策之形成 不動產政策之形成 不動產政策之形成
不動產政策的形成，要進行討論，首先必須就公共政策究竟如何形成而 進行討論。一般來說，公共政策的制定是為解決公共問題或是滿足公眾要求。
公共政策通常是政府機關當中行政部門或是立法部門所制定。公共政策的形 成，一般由公共問題所引出。公共政策的形成，這裡的形成，指的是當公共 問題發生，引起政治人物注意，委託學術界或是相關單位進行政策研擬的過 程。
探討公共政策的形成，必須先觀察公共問題。公共問題在政府部門當中，
是如何進行觀察及問題發現？一般來說，如果民眾走上街頭，那代表問題已 經擴大到民眾難以忍受的地步，比如台灣常見的計程車司機抗議油價高漲問 題、某些職業之公會成員走上街頭抗議政府或是資方無法滿足他們的需求 等。當然，如果政府在觀察公共問題上，以上述民眾走上街頭為指標，才進 行改進，國家將大亂。
公共問題的觀察指標，通常為一些統計的數據，比如 GDP、GNP、物價 指數等。透過對於數據的觀察，政府可以得知當前政策的執行狀況；如有不 良的地方，政府則進行政策的改進。除統計數據的觀察以外，透過委託學術 機構進行研究，從研究結果及發現當中得知當前公共問題，也是一項良好的 途徑。
公共問題的發生，要如何得到政治人物的注意，使其進行問題的處理？
一般來說，如果屬於廣大民眾焦點的危機或事件，政治人物必定出面關心。
這種方式，是由於問題的發生造成政府的注意力，進而讓政府解決問題。
另一種發現問題的方式，為透過回饋機制發現問題。在 David Easton 的 政治系統理論中，政府的政策投入系統當中，系統將產生回饋（feedback），
這個回饋將提供執政者及政治人物修改政策的參考依據。
由於公共問題的發生，政策形成。而在經過合法化（民意機關通過）的
過程以後，政策即進入系統中運作，而在運作之後，該待解決之公共問題有 可能就因此消失。問題解決，自然政治人物就會將注意力轉向下一個事件。
政策的形成，與公共問題的產生間有密切的關係。上一節中提到，政府之公 共政策，為解決公共問題所研擬之方案，如果公共問題因為該新政策的推出 而解決，則該政策即為一良好之政策。
為何須要不動產政策？前文提到，由於土地分配的不平均，造成社會財 富分配的不公平。政府必須改善這種狀況；尤其在政府非既得利益者組成 時。所謂既得利益者，在此指大地主及靠土地的租佃關係獲取龐大利益的 人。新政府必須進行土地改革，以滿足中下階層對於社會及經濟狀況的不 滿，過去農業時代的土地改革，以農地改革為主。自古至今，各種不同的土 地改革制度，可以大略分為兩種：一種是對於現行制度的澈底改變；另一種 則是在現行制度上做修改（蘇志超，1999：47）。前者較為激進，如中共於 1949 年占領中國大陸之後，對於地主進行一連串的批鬥以奪取其土地之權 利，將土地改為國有，再由國家分配給人民。後者則較為溫和，如美國在二 次大戰結束之後對農地所進行的土地改革，就不是激進的作法。
現代社會中，由於人們生活的地區及方式，已從農業地區轉為以都市生 活為主，都市開發政策究竟如何形成，以台北市來說，信義計畫區的開發，
就是政府開始認知到都市所產生的問題，已經影響到居民的生活，進行信義 副都心開發政策的研擬。
台北市為首都地區，在二次大戰之後，民國六十年代開始，一直到民國 七十年代中，進入所謂高成長的發展期。當時由於經濟的快速發展；尤其民 國 67 年高速公路的通車，造成大量人口進入台北市區。大量的人口帶來大 量的交通流量，位於台北市的都市環境帶來很大的衝擊。在當時都市的規劃 及管理是相當軟弱鬆散，這可能是當時政府集中精神發展經濟，對於都市計 畫忽略的結果。（林欽榮，1995：58）
由於台北市都市計畫政策的鬆散管理3，台北市地區，面臨的公共問題大 約有下列幾點：
一、 由於注重經濟發展的關係，政府及民眾對於良好的都市生活環境並沒有 認知；也不太關心歐美地區實施都市設計的成果，在一心一意發展經濟 之下，都市環境在人口大量聚集及交通擁擠之下，變得非常糟糕。政府 必須解決交通的擁擠問題。
二、台北市的土地使用，由於在當時僅僅依賴私人資本的開發建設。簡單來 說，這是順其自然的發展方式，導致除政府的公共建設外，私人的建設 雜亂無章。私有資本所投資之建設，反而成為都市開發的主力。如果任 由私人資本發展而不加以限制，台北市的市容將難以維持。
三、民國七十年代，台北市進入公共工程的高峰期。（林欽榮，1995：61）
公共工程的建設，就如同台北市在民國 80 年代所進行的捷運工程一 般，會帶來交通及環境的黑暗期。在缺乏全盤的都市設計管理之下，將 為這個城市帶來危機。
四、民國六十年代台北市政府位於長安西路。當時，台北市只有一個都市中 心，即以台北車站附近為主，西門町為主要商圈。由於過多的人口在市 中心聚集，導致市政府周遭環境不佳。交通的擁擠也會導致洽公不便。
加以當時的台灣已經進入對外貿易的拓展時期，台灣必須建立國際形 象，首善之都的台北都市計畫如此混亂，不免讓國外人士留下不好印象。
五、民國 76 年以後，台灣解除戒嚴。在解除戒嚴之後，在政治、社會及經 濟等因素影響之下，市民意識崛起。市民意識崛起所帶來的影響，就是 市民在表達意見上有更寬廣的自由。因此，居民開始有了抗議活動，包 括：垃圾場的建立、變電站的設置，及其他公害問題，成為市民抗議的 焦點。
前文提到公共政策是政府為解決公共問題之政策。台北市政府出現信義計畫
3 當時依賴的都市土地利用管制法規僅有「都市計畫施行細則」。
區的構想，目的為紓解原本市中心的人潮及車潮。其中受訪者 B 表示：
程中也遇到許多的問題，將在隨後章節進行探討。