叁 叁
叁、 、 、執行管理者的可得性 、 執行管理者的可得性 執行管理者的可得性 執行管理者的可得性
所謂可得性，在這個地方指的是執行管理人員對於該政策的投入程度。更詳 細的解釋為，誰來管理該方案的組合工作？誰將投下時間及精力推動該政策的實 現呢？政策分析人員的服務對象往往為民意代表或是政策執行者，分析人員很少
「繚下去」12參與日常的政策執行工作。了解政策執行者的政治資源及動機，對 於預測政策能否產生預期的結果，是非常重要的。一個積極且重視該政策的執行 者，在執行上勢必能夠得到預期結果。執行者在單獨執行政策的情況之下，有時 會出現缺失而不自覺，此時便有所謂的調整者（fixers），調整者可在政策上進行 協助。大部分的調整者屬於政策執行的監督人員，比如立法部門及立法部門的幕 僚人員，都可激勵或是監督欠缺執行熱情的執行者。
此可發現政策的執行並非單獨一人或是單獨機關可以完成。影響政策執行的 因素相當多，政策本身並不像機械，能自行運作執行。政府的政策執行，最終還 是要靠「人」去推動。而人們的互動過程就是一個政治性的過程，在這個過程當
12 台語，即參與其中。
中，人的因素相當複雜且難以預測。政策成敗的預測，只能依靠大量對於政策執 行者、監督者及主要參與人員之動機及資源分析，始能預測出政策結果。
以都市的土地政策來說，主要由都市計畫機構進行規劃，再交由相關部會進 行執行。都市計畫具有雙重價值，第一為都市發展之最高指導原則；第二為協調 都市中各個行政部門的工作（李先良，1963：12）。都市計畫機構所擔負的角色，
第一為都市計畫的研究機構，第二則為協調機構，以解決市政府各部門在執行都 市計畫時產生的衝突及合作執行任務。而都市計畫並不只是一份計畫而已。如果 要有效執行都市計畫，必須進行一項合法化的過程；也就是將都市計畫各項過程 及組織，進行立法。關於都市計畫的立法，主要有下列幾種（李先良，1963：13）：
一、 都市計畫法：此為都市計畫的母法，做原則性的規定，細項部份以其下之法 規進行規定。以全台灣地區的都市計畫來說，所有地區之都市計畫皆必須遵 守都市計畫法的原則規定。
二、 土地分區使用管制規則（Zoning Enabling Act）：規定土地的使用，及防止土 地過份擁擠的法規。
三、 土地細分實施通則（Land Subvision Enabling Act）：此乃規定一定地區之內，
應該如何設置街道、管線及其他公共設施，及公共設施土地的保留。
四、 都市重建立法（Urban Redevelopment Legislation Act）：這種立法的主要目 的，在進行都市更新。
五、 城市土地徵收法（Land Acquisition Legislation Act）：都市中的土地，如果政 府需要此土地進行公共建設，則以此法為依據進行私人土地的徵收。
六、 估價程序通則（Assessment Procedure Act）：根據此一規則對都市中之不動產 進行估價，以其為徵稅依據。
以上幾種法規，雖然各個國家名稱不同，但是旨意差別不大，目的皆為規範 都市計畫，及使都市計畫具有法律效力，讓政府的執行有正當性。
台灣地區辦理都市計畫的機構，中央主管機關為內政部，在直轄市為直轄市 政府，在縣（市）則為當地政府（都市計畫法第 4 條）。台灣地區都市計畫中，主
要計畫，即主要計畫書及主要計畫圖，由各地方政府擬定之後，報請內政部核定
13，故內政部為台灣都市土地使用計畫之主管機關，由中央機關制定主要計畫之 後，地方機關再進行細部計畫的擬定。地方在制定完成細部計畫之後，經由內政 部核可實施。上文所述為都市計畫的法定過程。
由於本文以台北市信義計畫區為案例。台北市為首都，其都市計畫之主要計 畫由內政部核定，並須再於行政院備案。信義計畫區屬於台北市都市計畫之一部 分，但是信義計畫區的開發構想及過程，牽涉到政府的政策方向，及民間開發商 的意願，甚至是民意的走向。以下將說明都市設計制度之執行方式：
一、信義計畫區在政府都市開發計畫中的特色：
信義計畫區為台北市政府為了首都都市擁擠問題而做出的副都心。計畫方 案中，信義計畫區將成為行政、商務及休閒娛樂中心。有三項重大意義：（林欽榮，
1995：68）
（一） 三度空間的都市規劃及土地分區使用管制結合的試驗：在過去，都市計畫 往往只管制平面，但是，信義計畫區的構想為結合一般的土地分區使用管 制規則及建築物的規劃。
（二） 信義計畫區雖位於台北市土地分區使用管制規則之管制之中，但是信義計 畫區屬於台北市之「特定專用區」。並且為土地分區使用管制規則之試驗。
因為信義計畫之獨特開發方式，在民國 70 年已然訂立「土地及建築物使 用管制要點」。台北市之土地分區使用管制規則於民國 72 年全面實施。事 實上，信義計畫區之土地管理暨使用要點為台北市土地分區管制規則的縮
13 都市計畫法第 20 條
主要計畫應依左列規定分別層報核定之：
一 首都之主要計畫由內政部核定，轉報行政院備案。
二 直轄市、省會、市之主要計畫由內政部核定。
三 縣政府所在地及縣轄市之主要計畫由內政部核定。
四 鎮及鄉街之主要計畫由內政部核定。
五 特定區計畫由縣 (市) (局) 政府擬定者，由內政部核定；直轄市政府擬定者，由內政 部核定，轉報行政院備案；內政部訂定者，報行政院備案。
主要計畫在區域計畫地區範圍內者，內政部在訂定或核定前，應先徵詢各該區域計畫機構之 意見。第一項所定應報請備案之主要計畫，非經准予備案，不得發布實施。但備案機關於文 到後三十日內不為准否之指示者，視為准予備案。
影。其意義在於，先在信義計畫區進行土地分區使用管制的試驗。
（三） 信義計畫區為都市計畫法當中所規定，如都市土地有特殊用途，得以另行 規劃使用（都市計畫法第 32 條），故信義計畫區為台北市之「特定專用區」。 信義計畫的特定專用區經驗，奠定了日後台灣地區都市設計的基礎。
（四） 信義計畫區為台北市都市設計審議制度的開端：信義計畫案在公告前，即 在都市計畫之說明書中載明，該地區之建築設計、景觀設計、交通系統設 計、廣告招牌、設施及天橋地下道等等，須經過本地區都市設計審議委員 會審查通過之後，發給建築執照。這種制度在當時為台灣首創。
二、信義計畫區開發政策之執行：
由於信義計畫區引進了當時臺灣地區首創之「都市設計」制度。都市設 計此一概念之定義如下：主要包含了都市計畫中的實質規劃，其內容則為景 觀建築學和建築學、市政工程學及與都市有關的部份。（陳明竺，1992：9）
根據這個定義，都市設計事實上是景觀及環境的設計，這些設計同時要配合 都市土地的相關用途。都市設計的最主要特質，在環境景觀上的特質為：將 不同事物組合成為一種新的設計及安排，不僅考慮物體本身，更要安排諸多 物體間的關係。（陳明竺，1992：11）
信義計畫區由於引進「都市設計」這樣的概念，都市設計在概念上，只 是一套藍圖，必須有相關的規定執行都市設計這個概念。都市設計所需要的 權力如下：（陳明竺，1992：180－181）
（一） 取締管制的權力：對於違反相關規劃的作法進行取締。取締的目的，
（二） 土地徵收權：土地徵收的目的，在取得大面積的土地以利開發。土地徵 收的範圍，除了欲開發之地區外，另外還必須徵收開發地區周圍的土地 以確保開發地區之環境。公共道路用地、穿越地之徵收，及公共設施用 地、畸零地的徵收也是徵收的重點。
（三） 利用徵稅的方式，控制該地區人口。新興地區可以以減徵或是免徵土地 稅的方式吸引人口進入；擁擠地區則可提高稅務負擔，限制人口進入。
以上三點為政府進行都市設計時，所需要的權力。
都市計畫的執行，尤其是信義計畫區這種使用都市設計制度之開發，除了取 得所需要的權力之外，另外還須準備相當的工具才能進行。這些工具如下：
（一） 都市計畫法（Urban Planning Act）：都市計畫法，為所有都市計畫法規 之憲法。這樣的比喻，表示都市計畫法所規定者，為原則性的規定。其他 土地分區使用管制規則，雖然各地不同，但須依照都市計畫法之規定進行 擬案。
（二） 建築法（Architecture Act）：建築法的主要目的，在管理該開發地區之 建築，即有關建築物建築的相關規範。包括建物如何取得許可執照、建物 材料結構、安全衛生、空地限制、高度限制、容積限制等等。
（三） 分區管制規則（Zoning Control）：分區管制規則之肇始，為 1916 年紐約 實施私人土地分區制。（陳明竺，1992：184）所謂分區管制，主要之意義，
在於將不同之土地使用隔開，使都市地區之土地使用，具有明確性。歐美 大都市常常見到都市土地利用之明確分區，比如商業辦公大樓全部集中在 某一區域，高級住宅區又集中在另一區域，彼此間並無重疊，有明確分際，
這便是分區管制規則的效用。土地分區使用管制規則，旨在發揮該待開發 地區土地使用之最大效益，並且透過管制維持環境的整齊劃一。分區的種 類，一般來說有：住宅區、公共設施、商業區、工業區、特定區。
（四） 土地細分規則（Land Subdivision Regulation）：所謂土地細分，其意義 為將一大塊土地細分為數塊成為建築基地，以供公共建設使用或是出售給 一般開發商進行新建築的興建。土地細分規則必須配合欲開發地區之土地
（四） 土地細分規則（Land Subdivision Regulation）：所謂土地細分，其意義 為將一大塊土地細分為數塊成為建築基地，以供公共建設使用或是出售給 一般開發商進行新建築的興建。土地細分規則必須配合欲開發地區之土地