貳、 、 、都市土地政策 、 都市土地政策 都市土地政策 都市土地政策
農地改革政策進入近代之後，改進的更為完善。原則上，共產主義國家通常 以土地國有為手段，而民主國家以佃租的減少及地權的平等為主要農地改革目標。
進入近代，農地的角色比較沒有那麼重要了。因為進入工商業時代，都市開 始形成，都市地區的土地愈來愈具有重要性，都市土地政策隨著都市人口的增加 及商業的發展，漸漸顯得重要。由於都市人口眾多的關係，眾多人口聚集在狹小 的土地之上，必須有明確而且公平的土地政策，才能確保都市的發展。都市的特 色通常是交通便利，人口密集，土地資源少，都市的土地政策和都市的結構有相 當大的關係。都市並不是一開始就擁有這麼多人口的，都市是透過緩慢的成長進 化而來。都市的起源只是一小群人聚集的交通便利的地區，因為人口漸漸成長，
人們開始出現競爭，而產生了所謂居住分化 6，居住分化會帶來都市的成長；也 就是都市的變遷，或是社會變遷。具體的居住分化帶來的都市成長，其理論如下：
人口成長是社會變遷一個相當重要的因素，這個假定是（Boserup，1965：
11-12）：
一、 人口數量增大時，社會組織與環境之間的關係會變得更強
因為人口不僅需要生活的空間，對於資源及產物的需要也會更強。孔 德（Comte）認為專業化（功能的分化）是社會秩序維持，也就是對物質環 境的控制的一個必要條件。
二、 人口成長會刺激結構及功能的專業化
就第 1 點來說，由於人口增加將會刺激功能的分化。斯賓塞認為，社會 是個有機體，因此，社會結構將因為人口的增加而擴大。功能的專業化也就
6 即人們因為在有限的土地上生活，超過當地資源負荷，人們開始競爭，競爭之後出現失敗者移 出原本的地區，在原地區之外選擇居住場所，此即居住分化。
是由一般性發展成為更特殊。
三、 當人口漸漸增加時，社會中就會出現相互競爭的現象
在競爭解決之後會出現失敗者，失敗的競爭者必須移到其他地區以取得 其他地區的資源及空間。正因為如此，產生地理上的分化。就社會上得企 業而言，失敗的競爭者可能會發展其他的專長或是行業，導致社會的分工。
四、 因為技術及技能的發展，分工逐漸專業化
專業化的結果產能將會比原來的更高。舉例而言，自給自足的社會無法 產生出規模經濟；但是高度分工的社會則能產生聚集經濟，並且將多餘的產 能投入到其他的專業領域當中。就好像企業競爭的例子一樣，人口的聚集將 會產生競爭，而競爭將會帶來細緻的分工，導致社會的發展（Hawley，1950：
122-123）。
人口數量無疑是人類集體生活；也就是都市生活最重要的限制之一。以上幾 點都是導因於人口數量的增加。人口數量增多勢必導致專業化的分工；在小規模 的人口組成裡，專業化的程度必然相當輕微。因為在人口較少的情形之下，競爭 較少，也就不會有淘汰者的出現，更不會有組織的發展。但是，當孤立的地方團 體，也就是很少的人口數量，7漸漸變成很大的人口數量時，情況就會發生變化。
當人口發展突然超過限制時，團體便會分裂成若干新的小團體，一部分留在原地，
另一部分則向外尋求新的資源及發展。
都市在發展的過程當中，會侵略到原本是農地的地區（蘇志超，1999：359）， 被都市用地侵佔的農地，除地價的上漲之外，另外也會使得平均每單位生產淨 值，高於原本的農業生產淨值。8都市的土地政策，在下一章會有詳細討論。但 是，都市土地政策究竟如何形成？這與都市用地的選擇有關。都市在擴張階段，
會侵略到原本屬於農業的地區。此時，政府要如何取捨？究竟是任都市隨意發展，
還是限制其發展的地理位置及方向？事實上，都市土地侵入農業用地，如果侵
7 這個數量大概在 150 人之譜（Wissler，1929：33-34）
8 比如本來一平方公尺的農業用地只能產生某些數量的麥子，但是改為都市用地之後，因為成為 商店或是辦公室，造成的產值會比原來當農業用地時來的高。
入的農業用地屬於地力好農產量高的土地，則都市雖獲得發展，但是原本良好的 農產卻被犧牲。都市向農業用地侵入時，應該先侵入等級較低的農業用地，所謂 等級較低，就是地力較差的農地。政府在進行都市規劃時，選定地點一般來說依 據下列分析步驟（蘇志超，1999：365）：
1、估計低等則9農地代替高等則農地，改作建築基地時，因實施必要之基本改良，
使其適用於建築基地所需要之成本。一般來說包括下列兩項：
（1） 基地改良時，低等則土地可能需要較高之成本，使用低等則土地所需要 的費用較高。
（2） 在低等則土地上建築房屋，所需要的建築成本可能比較高。
2、估計高等則農地，保留為農業使用時，對社會之利益。高等則農地與低等則農 地每年生產淨值之差額，即為保留高等則農地對社會之利益。
3、比較因開發土地所需要花費的成本與所增加的利益，利益必須大於成本，否則 開發實屬無必要。
4、計算其他相關之社會成本及利益（social costs and benefits）。
以上是都市在成長過程階段，政府為都市的擴張所採取的分析方式。主要 目的在評估都市擴張的成本及機會成本。
現代都市土地政策，主要都在解決一些大都市所衍生出來的問題。由於人口 的過度集中及交通壅塞、住宅供需失調，及公害問題。都市土地政策主要遇到的 問題，根據學者蕭錚的意見（台北市都市計畫委員會，1971：31-32），土地問題 雖然非常龐雜，但不外乎三點：第一即如何調整土地分配，第二為如何促進土地 利用，第三為如何健全土地管理。這三者互相關連，如果土地管理非常健全；也 就是土地法規或是土地政策相當詳 盡，則易於調整土地分配，土地適當的分 配到各種產業及活動當中，必定能達成良好之土地利用。
都市土地政策之形成，一般來說皆以這三項主要原則為主。人類農地政策的 歷史，一直到二次世界大戰結束之後，開始有較為系統的發展。以台灣省為例，
9 所謂等則，亦即土地的評等，地點優劣、地力高低等。
民國三十八年實行 375 減租條例，民國 42 年實施耕者有其田。政府實施這兩項政 策的目的，在於創設自耕農，並且破壞過去由地主所主導的土地所有權。台灣在 民國 40 年代，也就是光復後這一段時間所實施的農地政策，目的就是要達成國父 三民主義中耕者有其田的概念。台灣的農地改革，主要有三個進行階段：第一階 段為公有耕地之減租及放領；第二階段為私有出租耕地之減租；第三為徵收私有 出租耕地並且放領。
進入現代社會，雖然已進入以服務業為主之第三級產業結構，但是人們對於 糧食的需求依然不減。台灣地區由於地狹人稠，土地有限，因此，進行大面積的 稻作耕作並不符合土地利用的經濟原則。過去農業時代是一種高度勞力密集產 業；進入工商業社會以後，農村人口大量移往都市，農村勞動力降低，農村必須 雇工進行耕作，成本提高，農產價格未提高的情形之下，農村收入又減少了，導 致農村人口繼續外移，於是城鄉及產業間的差距與日俱增（蘇志超，1999：175）。
農業的變遷，有幾項顯著改變（蘇志超，1999：177）：
一、 農業的生產，已不是人們唯一的生活來源。人們可以利用各種工業技術創造 生活所需。由於產業的發達，人們已經不太需要依賴農地而生活。
二、 農業生產技術的進步，透過機械化耕作，每位農民的產能已較過去來的多。
農業的生產，已不再是為了維持一個家庭生活的所謂糊口農業（subsistance farming）為主要目的。農業的生產進入商業化及企業化經營。
三、 在工商業社會，資金投入其他行業所獲得的利益，遠遠超過投資農地並且出 租耕地所收取的租金，故過去地主剝削農民的現象不復存在。而現代化農 業，少數農民即可耕作大面積的土地，所以對於自耕地之最大面積限制，應 該進行修改；進入現代社會中之農業變遷造成農地政策的改變。對於這些改 變，應對之措施稱為農地土地重劃。農地重劃之最早紀錄，可以追溯至英國 的圈地運動，圈地運動在 18 世紀時期，事實上是一種改善土地利用經濟性 的方式。現行台灣土地相關法規當中，對於參加農地重劃之農民，有下列鼓 勵方式：
（一）因重劃而使土地生產力提高，或是地價上漲，上漲數額在一定時間內，
不課徵地價稅及田賦10。
（二）由政府負擔重劃之費用，及相關行政費用。
（三）因土地重劃而上漲的地價，於土地買賣移轉時，不課徵土地增值稅。
（四）重劃後因農地面積小於規定之最小單位，造成無法從事農業時，予以 優渥補償，並且輔導轉業。
以上為農地政策的發展，接著，是都市土地政策的發展。都市土地和農業用 地之規劃方式不同。都市土地的使用性質及單位產值非常高，都市土地政策一般 都以都市計畫這種名稱出現。
都市計畫的起源，應在西元前三千年的埃及（王紀鯤，1986：2）。當時埃 及地區的城市都以宮殿為中心，市區街道則向外延伸。西元前四世紀時，亞里斯 多德也指出「智慧必須應用於設計都市，以獲得居住條件的最大利益」（李先良，
1963：1）。基本上，當人類開始向都市地區集中居住時，由於人口的擁擠及生活
1963：1）。基本上，當人類開始向都市地區集中居住時，由於人口的擁擠及生活