壹、 、 、都市開發成為不動產政策調整之工具 、 都市開發成為不動產政策調整之工具 都市開發成為不動產政策調整之工具 都市開發成為不動產政策調整之工具
不動產政策，係政府為控制土地資源所規劃之公共政策方向。政府究竟如何 控制土地資源？其最重要之控制方向，為不動產價格之控制、所有權之公私有及 不動產稅賦之課徵。
受訪者 F 表示：
總體來說 總體來說 總體來說
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積效益
用，最終達成都市土地良好利用及良好生活環境之目標。都市計畫中目前最容易 碰到且最難解決的問題，為都市土地使用及限制問題。一般而言，都市計畫所採 取之手段，包含管制措施、公共事業及誘導措施。都市計畫對於私人土地之使用 管制，具有限制私人權力之效果。（陳立夫，2007：201）都市開發的過程當中，
將牽涉到私人土地所有權之限制或是移轉。都市開發似乎成為政府控制不動產用 途及所有權之工具。以下就都市計畫在法令上之定位，進行討論。
我國都市計畫中，對於私人土地使用之限制，大約分為兩類，第一種為土地 使用分區管制，第二種為公共設施保留地之使用限制。
所謂土地分區使用管制，為都市計畫中劃定都市土地為特定使用之地區，如 商業區、住宅區、工業區、行政區等等。而在都市計畫發佈實施之後，在計畫範 圍內受到土地分區使用管制規制之不動產（主要為地上物），不合該地之分區管制 者，不得增建或是改建，只能進行基本的修繕工作（都市計畫法第 41 條）。 而公共設施保留地之使用限制，則為都市計畫範圍內，分別規劃為道路、公 園、學校及其他公共設施用地者，經指定為公共設施保留地，不得為妨礙公共設 施目的之使用（都市計畫法第 42 條）。
上述土地分區使用管制及公共設施保留地兩大都市計畫內容，具有限制私人 土地使用之效果。一地之都市計畫，其法律上之定位，根據行政法院 59 年判字第 192 號，都市計畫具有行政處分之性質。（陳立夫，2008：203－210）但是在實務 上，民眾因都市計畫通盤檢討，即都市計畫變更其計畫目標，而受到之損失，卻 無法提起訴願，原因在於實務上認為都市計畫通盤檢討計畫並不具有行政處分之 特質（陳立夫，2008：212）。
在法規的遵循以外，都市設計，也會面臨政府對於建築物限制之問題。雖然 都市設計為政府規劃都市景觀所為之方案，但是，都市設計審議委員會之組成，
其目的在於建築執照的把關。都市設計審議委員會之運作過程，採取合議制，也 就是都市設計審議委員經過討論民間建築師之建築設計之後，做出決議，此一決 議將影響建築執照的發給。現代之都市計畫中，都市設計已經成為重要之元素，
事實上，都市設計審議制度雖為政府為都市開發設計之美意，但是，此一程序確 實對民間之開發者產生影響。其問題如下：
一、 建築師無法完全依照其本身之學養進行設計並且建造出完全依照業主及其 設計本意之建築物。
二、 都市設計審議委員會之審議委員，與建築師之間雖進行意見溝通，但是最終 決定權仍在都市設計委員會。由於建築物之設計雖必須與周遭環境及都市政 策進行配合，但在審議過程中，關於設計的溝通牽涉到藝術，藝術並無法進 行是非對錯之判斷。
三、 都市設計審議需時相當長，以中國信託大樓為例，都市設計審議過程經過兩 年。延宕工程時間。
綜合言之，都市計畫中之執行工具，包括土地分區使用管制法規、公共設施 保留地問題及目前都市計畫主流之都市設計制度，從民間的角度來看，為對於土 地使用及建築物之限制。
政府在一地實施都市開發，進行土地之徵收程序，將產生一項問題，根據王 進祥先生的看法，區段徵收的施行，會強制合併不同地主之土地，土地法 34 之一 條之規定23，將使得小地主的土地由於持有比率的關係，遭到大地主的控制。大地 主如控制超過三分之二以上之土地，則小地主對於土地利用之意見，即形同具文。
小地主在此種情況下多選擇將土地出售與大地主。造成的結果，如果以「有土斯
23 土地法 34 之一條內容：
共有土地或建築改良物，其處分、變更及設定地上權、永佃權、地役權或 典權，應以共有人過半數及其應有部分合計過半數之同意行之。但其應有 部分合計逾三分之二者，其人數不予計算。
共有人依前項規定為處分、變更或設定負擔時，應事先以書面通知他共有 人；其不能以書面通知者，應公告之。
第一項共有人，對於他共有人應得之對價或補償，負連帶清償責任。於為 權利變更登記時，並應提出他共有人已為受領或為其提存之證明。其因而 取得不動產物權者，應代他共有人申請登記。
共有人出賣其應有部分時，他共有人得以同一價格共同或單獨優先承購。
前四項規定，於公同共有準用之。
依法得分割之共有土地或建築改良物，共有人不能自行協議分割者，任何 共有人得申請該管直轄市、縣 (市) 地政機關調處。不服調處者，應於接 到調處通知後十五日內向司法機關訴請處理，屆期不起訴者，依原調處結 果辦理之。
有財」的角度來看，大地主的地愈來愈大，小地主僅得變現，將使的富者愈富。
這是都市開發中土地徵收容易造成的問題。
另外，以信義計畫區來說，政策規定大型宗地之開發固然有其好處，如所有 權單純及管理容易，但是，同時也造成只有大企業，資金雄厚者有機會進駐該地 進行開發，開發之獲益，又歸大企業及資金雄厚者，小老百姓完全沒有接近開發 之機會，僅得發表影響力甚微之公民意見。
市政府對於開發地區固然資金有限，無法負擔如此龐大之開發費用，引導財 團進駐開發的確有其需要。但是，政府為公共利益之代表，應為全民謀福利。政 府掌握不動產政策之調整權力，是否應藉著不動產政策的調整來協助都市開發？
貳 貳 貳
貳、 、 、都市開發成為不動產業者操弄之機制 、 都市開發成為不動產業者操弄之機制 都市開發成為不動產業者操弄之機制 都市開發成為不動產業者操弄之機制
事實上，都市開發之原意為都市環境及都市土地利用之重新規劃。但是，在
開發之過程中，可以發現一地之都市開發，容易成為不動產業者哄抬地價之理由。
以信義計畫區來說，信義計畫在開發時（民國 64 年）之公告土地現值約為每坪 1600 元新台幣。該地周遭基隆路附近之地價約為每坪兩萬元。該地區之地價為何 差別如此之大？由於信義計畫區之土地，主要為兵工廠及機關建築，有限建 之 因素在內，故該地之地價相當低。
信義計畫區進行開發之目標，其規劃報告之原意，為創造副都市中心及示範 性之住宅區。依據政府文件，並未提及日後地價提高時之因應措施。事實上，根 據土地法對於土地價值之規制概念，地價提高後，如果原地主進行土地之處分，
所謂處分即土地之買賣，則應課徵高額之土地增值稅。
信義計畫區之開發，與傳統都市計畫之開發過程類似。即政府取得土地，進
行整理之後，將土地標售與民間機構進行投資建設。中國信託大樓之建築物高度 協商鬆綁，由 45 公尺變為 85 公尺，其容積率必然增加，依照一般民間開發者對 於容積率的認知，皆希望容積率愈高愈好。也就是樓層蓋的愈高，開發商能賣出
之不動產單位愈多。
信義計畫區在民國 89 年之第二次細部計畫通盤檢討中，提到當時不動產發展 景氣的問題。台北市政府認為信義計畫區從民國 70 年開始進行開發，直至民國 89 年，在可開發之 68 公頃土地當中，僅開發 26.6 公頃。台北市政府認為開發如 此遲緩之原因如下：
一、市場之需求不足：信義計畫區不論商用辦公大樓、住商混合或是商業區，其 開發之利潤皆有 45％以上。地主不願意開發的原因，有可能與房地產的需求 尚未出現有關。
二、地主等待變更之契機：變化之契機有二，第一為不動產市場的復甦；第二為 土地分區使用管制的鬆綁。地主等待不動產市場的復甦，代表該地區土地價 格在不動產市場復甦之未來，有相當大的增值利益，地主及開發商之心態在 賺取差價。而分區使用管制的鬆綁，則是因為土地利用價值之升高，導致其 他用途之土地使用價值也跟著升高。以上兩點契機，皆以投資人的心態來看 土地開發。
當時台北市政府鑑於以上兩點原因，為解決信義計畫區之開發遲緩問題，提 出兩種方案，希望產生三贏策略。所謂三贏策略，即開發商可提高開發利益、市 民在不增加負擔的情形下享受公共設施之便利、政府無需額外增加財政負擔，提 出兩點原則：
一、回饋制度：因為都市計畫之變更，使土地變為較高強度之使用地區，導致土 地價值之升高，開發商應將其利益回饋給社會大眾。
二、獎勵機制：以容積率獎勵提供完善公共服務設施之開發商。也就是開發者所 提供之公共服務愈多，容積率可視情況進行提昇。如此一來民眾使用公共設 施將獲得利益，而開發商也因為容積率的提高而獲得更多利益。
受訪者 E 表示：
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