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壹、 、 、政策規劃 、 政策規劃 政策規劃 政策規劃
政府的政策規劃，必須考量到許多因素。政府的政策分析及規劃，牽涉到許 多面向。在上一章中提到政策執行時碰到的許多問題，大部分問題都肇因於「人」。 同樣的，政策在規劃的過程當中，牽涉到的模式及型態亦相當複雜。首先，將對 政策的型態作說明，接著說明政策規劃的原理。
一 一 一
一、、、、政策型態政策型態政策型態政策型態
政策型態（policy types）指的是政策在特定界限中所表現的特質（曹俊漢，
1990：85）。政府的政策相當多元，比如在人口方面，政府有生育補助政策，在交 通方面，政府有營業用車補貼政策等等。不同的政策規範不同的事物，也會出現 不同的型態。政策的型態可以區分為下列四種（Lowi，1966：20－39）：
（一）分配政策（distributive policy）
所謂分配政策，依照字面上的解釋，為政府對於不同的團體，將利益 進行分配，以避免團體間因為利益的分配不均而產生衝突。原則上，政府 在進行分配政策的規劃時，在立法上的問題較小，但是，衝突及爭執往往
發生於政策的幅度或是對特定分配的多寡（曹俊漢，1990：87）。在分配政 策上，並非零和遊戲，因為政府在制定該種型態之政策時，各方皆可獲得 利益，唯一有差異的，只是在於利益多寡的分配。
（二）規律政策（regulative policy）
所謂規律政策即政府建立一般普遍適用之原則或是規範（曹俊漢，
1990：87），規範不同團體的利益，政府原則上是規定各種不同利益團體的 行為，使利益團體未來選擇利益的方向受到控制。所謂規律政策，指的是 政府在某些事務上進行「原則性的指導」。
（三）再分配政策（redistributive policy）
政府在制定這種類型的政策時，會考慮到各團體之間比次是否維持了 財富、地位，及權力的平衡（曹俊漢，1999：88）。如果原本出現了不平衡 的狀況，則政府應該將不平衡的情形消除，也就是，透過再分配政策縮減 某一方的利益，而增加另一方的利益，很明顯的，此為一零和遊戲賽局
（zero-sum game），因為一方得到利益，其他方將失去利益。
（四）自我規律政策（self-regulative policy）
這並非由 Lowi 所提出，但是在今天公共政策學說當中相當重要的一 種政策型態。所謂自我規律政策，即政府對某一利益團體予以限制或是約 束，但是此種限制或約束並非限制利益團體之利益，而是在增加利益團體 選擇利益的方式。這是一種非零和賽局（nun-zero-sum-game）。
綜合上述四點，為大部分政府所制定出政策的型態。至於政府的政策，究竟 屬於哪一種型態，必須考慮到兩個因素，第一為運作模式，第二則為決策模式（曹 俊漢，1999：88－93）。在運作模式方面，先以 David Easton 的政治系統架構（David Easton，1965：10）為基礎。政治系統架構中，有三個主要的過程，分別為投入、
輸出及回饋（feedback）。在投入方面，以需求及支持為基礎，可以分析政策所屬 之型態；而輸出方面，輸出為政府政策的執行，學理上的說法有「價值的權威性 分配」（authoritative allocations of values）、「執行活動」（implementing actions）等
等。政府的政策系統架構，透過此三個要素（輸入、輸出、回饋）來判斷政策執 行的成效。而政策系統架構中需求及支持所產生的輸入，是政府政策型態判斷的 依據。
信義計畫區的開發，為台北市政府為了疏導原市中心，也就是台北市西區擁 擠的狀況而訂定出來的新都心開發案。信義計畫區的開發並非由政府全部出資，
政府在進行土地之取得以後，將基地標售給民間單位進行開發建設，但是，民間 之開發建設必須配合政府在該區實施之都市設計制度。都市設計與以往台灣地區 所實施之都市計畫有所不同，傳統的都市計畫方式為透過平面上劃分土地使用內 容及用量化的方式來規定建築物的高度及密度；然而，台北市信義計畫區所引進 的都市設計制度，卻以所謂「都市設計審議委員會」進行建築物之外觀造型、開 放空間、周邊交通衝擊及相關量化指標之審議。其大要之進行方式，為建築師先 對建築設計考慮都市設計的幾項觀點，然後提送都市設計審議委員會，經過民間 建築師及審議委員進行「協商」之方式，獲得具體共識以後，才能申請建築執照。
顯然，信義計畫區此種開發模式，為政府政策型態中的第四種，也就是「自我規 律政策」－政府對利益團體（建築開發商）之利益進行限制，但並非限縮其利益，
而是增加其對於利益的選擇性。如果開發商不願意遵守都市設計制度進行開發，
則必須另尋未有都市設計規定之區域進行開發，選擇其他利益；如果開發商願意 配合都市設計制度，則開發之後其建築物之外型、當地景觀及價值，便可以從中 獲得利益。
二 二 二
二、、、、政策規劃的原理政策規劃的原理政策規劃的原理政策規劃的原理
政府的政策規劃，影響到的層面相當廣泛。比如油價的上漲，會影響到一般 民眾的交通成本，及隨之而來的物價上漲，因為石油為各種行業在運輸上所必須，
經營成本必會跟著墊高。政府的政策，高度影響大眾的生活型態，在政策的規劃 上，必須全盤進行考量，以避免瞬間的政策改變造成民眾的痛苦。
近代政策規劃原理，主要有下列幾種理論，分別為（曹俊漢，1990：133）：
系統理論（system theory）、菁英理論（elite theory）、團體理論（group theory）、
理性決策理論（rational dicision-making theory）、漸進主義理論（incrementalism theory）、賽局理論（game theory）及制度結構功能理論（institutionalism-structure and functional theory）。在各種理論當中，每一種理論，都有其限制存在。畢竟社 會事務並不像自然科學皆為可量化並進行統計研究。由於本研究之重點，不在討 論公共政策的各種規劃原理，故選擇最接近實際情況之公共政策決策理論進行探 討。
目前最適當，也最貼近真實情況的決策理論，應為漸進主義理論。這個理論 的倡導者，為 Charles E. Lindblom。他認為，政策在規劃及分析的過程當中，所 採取的方式，應該是漸進的。前段其他理論無法幫助我們解決一切的問題，每種 理論只能解決問題中各個不同的部份。漸進模式在逐漸的政策變化及修改當中測 試民眾對於政策的反應，從這些反應中修改政策。嚴格說來，漸進模式，並非一 種理論，而是從理論之外找尋解決問題的一種方法，透過較為緩慢的改變以減少 衝突，並維持政治過程的穩定，這都是「漸進的」性質（Lindblom，1958：301）。
漸進主義的特色有四點（曹俊漢，1990：212-213）：
（一） 政策的制定者會接受以往政策的合法性，避免政策大幅度改變造成的民怨 風險。
（二） 任何的政策或是計畫，都經過政府大量的投資。大量的投資不允許大幅度 的改變，以避免政府在投資上的大量損失。這裡的投資，指的是政府在舊 有政策上所耗費的人力及物力、金錢。
（三） 一個新的政策方案，需要許多的時間及金錢來進行研究及調查。愈大幅度 的政策改變，所要耗費的成本就愈高。緩慢的改變，逐項的進行調適，可 以節省大部分的成本。
（四） 如果進行大幅度的改變，在現代民主政治系統當中，國會這一關，恐怕難 以通過。因為幅度過大的改變會激化執政及反對黨間的衝突。漸進主義的 改革幅度在一定時間內較小，容易在國會中達成協議。
基本上，漸進模式較易為人們接受。漸進模式的優點如下（曹俊漢，1990：
216-217）：
（一） 漸進分析的方式可以減少對理論的需要。一個完善且顧慮周全的理論架 構，在人文社會科學當中，幾乎是不可能的事。透過這種非理論的方式進 行問題的解決較為實際。
（二） 在這種分析過程當中，不用考慮政策全盤的改變，一次只需考慮其中幾個 要素，減少了必須參考大量資料的複雜性亦可以直接觀察到要素改變所產 生的因果關係，減少判斷錯誤。
（三） 漸進的方式，容許試驗，試驗就算失敗，也不會大幅度影響到整個政策。
透過以上的說明，可以了解漸進模式對於現代民主國家的政策規劃，是較為 適當的。但是，這個方式也有缺點，也就是不能進行大刀闊斧的改革。
至於漸進模式在進行政策規劃時，如何「漸進」的改變？在解決問題的途徑 上，有兩種根本性的方法（吳定，2008：159-160），分別為「理性漸進法」（the rational-comprehensive method）及「連續有限比較法」（the method of successive limited comparisons）。這兩種問題解決途徑分述如下（吳定，2008：
160）：
（一） 理性漸進法：這個方法或稱為根本方法。這種方式通常先釐清政策方案的 價值或是目標，界定好目標以後，尋找達成目標的手段。這種政策的規劃 完成指標，為某種特定的方式，對解決此一目標之最適當手段。這種方式，
通常相當依賴理論。
（二） 連續有限比較法：對於行動所需之目標及其分析，並不明顯區分，而是屬 於較為模糊的。也就是說，手段與目的，在這種決策方式當中，是不分開 的。至於如何檢測此一政策是否良好，基本上，只要各類政策分析人員都 認同該一政策，這是一個最適切的答案，而非最正確的答案。因為進行連 續的比較，故大大減低或消除對於理論的依賴。
總之，漸進主義並非一種理論，而是一種方法。讓決策者可以採取不激烈並 且有效的手段進行政策的規劃及制定。漸進模式也有一些缺點，比如，缺少一個 核心價值（相較於其他決策理論而言，沒有固定答案），及在連續且「有限」的比 較過程中，會忽略這個決定的其他部份，也就是，容易忽略其他重要的政策決定。
但在政策的決定過程中，如果單一使用某一種特定的理論，則又不是個好的
但在政策的決定過程中，如果單一使用某一種特定的理論，則又不是個好的