不動產政策與都市開發之研究-以信義計畫區為例

全文

(1)國立台灣師範大學政治學研究所碩士學位論文. 不動產政策與都市開發之研究－以信義計畫區為例. 指導教授：紀俊臣博士. 研究生：紀乃翔撰中華民國九十七年六月.

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(3) 目錄. National Taiwan Normal University Graduate Institute of Political Science. Thesis：： The Study on Reality Policy and Urban Development － Case Study of Shin-Yi Planning Area. Advisor：：Chi, Chun-chen, Prof&Ph.D. Graduate Student：Chi, Nai-hsiang. June 2008 Taipei, Taiwan, Republic of China.

(4) IV.

(5) 目錄. 謝. 誌. 基於對不動產發展及相關政策之興趣，本研究得以產出。就讀研究所一年級期間，因著對於不動產市場之濃厚興趣，藉著對法規之研讀，考取了不動產經紀人執照。原以不動產市場為思考方向構思研究，然指導教授紀俊臣老師認為不動產市場之研析，對公共政策研究發展較無幫助，建議以宏觀的角度，對於現行不動產及都市開發政策之盲點進行研析。撰寫期間，感謝黃城老師對於本研究體例之堅持及建議，感謝趙淑德老師在深度訪談法中之大力協助。當然，也要感謝指導教授－紀俊臣老師不只一次的在時間壓力之下熬夜提供論文修改意見；亦要感謝所長曲兆祥老師在研究期間對沈悶之心境，無盡開導、諄諄教誨，促使日夜筆耕直至完稿。在此特別要感謝深度訪談之學者及業界菁英。黃南淵老師本身工作繁忙，特別撥冗接受訪談，黃老師對於都市文化之建構令人印象深刻；林將財老師一絲不茍的精準個性，在研究期間不厭其煩的進行一對一地上了三次都市設計課程，從而更能了解台北市信義計畫區的規劃；台北市都發局副局長脫宗華老師在公務繁忙之際，依然提供研究意見，盛情可感；政治大學地政學系系主任賴宗裕老師對本研究提供邏輯上的修正以及分析意見，精闢獨到；並要感謝宏大不動產估價師事務所所長卓輝華老師從產業界的角度提供本研究意見，識見精準；現代地政事務所所長王進祥老師，則在緊迫的行程中抽空提供相當令人啟發之意見。由於六位老師的支持，本研究得以順利完成，銘感五內，無以回報。在研究過程中，逐漸了解台灣都市開發所存在之問題。紀老師不厭其煩的引導及各位老師對本研究之支持，才有今天論成果尚待充實；論成就尚需灌溉。對於各位老師無私的指教及奉獻，沒齒難忘！. 紀乃翔謹識九十七年七月.

(6) VI.

(7) 目錄. 校所名稱：校所名稱：國立台灣師範大學政治學研究所國立台灣師範大學政治學研究所論文題目：論文題目：不動產政策與都市開發之研究－不動產政策與都市開發之研究－以信義計畫區為例畢業時間：畢業時間：2008 年 6 月研究生姓名：研究生姓名：紀乃翔. 指導教授：指導教授：紀俊臣. 論文摘要：論文摘要：不動產政策係政府對於不動產之管理作為，屬於公共政策之一部分。本研究將探討不動產政策之性質以及形成、發展、執行。政府對於都市不動產之管理，將為討論之重點，同時將探討都市開發此一主題，探究其中之缺失以及改進方式。台灣之都市開發，存在著許多問題。如以都市開發為名進行不動產價格之炒作、以都市開發為名進行不動產所有權之改變。都市開發原為關心市民利益，卻成為部分開發商獲得利益之藉口。本研究以信義計畫區為例進行探討。信義計畫區之開發特色，為都市設計制度之實施。本研究將對信義計畫區進行個案檢視，從信義計畫區之開發經驗檢驗台灣地區之都市開發。對於信義計畫區之個案檢視，本研究將以深度訪談法訪問學者專家，以其意見為論述之佐證。以信義計畫區之開發經驗分析，都市開發事實上並非全然為政府不動產政策運作之結果，而是經濟的繁榮、社會的發展及文化的建構所造成之結果。本研究之發現包括：信義計畫區係政府主動開發之重要案例，都市計畫對新市鎮之規劃尚欠周全，而都市開發經常成為土地所有權人改變土地用途之結果，都市計畫尚欠缺專責機關，台灣之都市開發亦欠缺對環境與公共政策間之互動關係。. 【關鍵字】：信義計畫區、都市計畫、都市設計、不動產政策、都市開發.

(8) VIII.

(9) 目錄. National Taiwan Normal University Graduate Institute of Political Science Title of Thesis：The Study on Reality Policy and Urban Development－－Case Study of Shin-Yi Planning Area Student：：Chi, Nai-hsiang. Advisor：：Chi, Chun-chen, Prof&Ph.D. Abstract：： Reality policy is a part of public policies, which means the management of real estate by government.. A study of reality policies will treat the public policies, and the. arising, advancing, executing of the policies. There are many problems in the urban development in Taiwan.. Private. developers always take urban developments as an excuse to bull the real estate markets. Basically, urban development will increase the happiness of the citizen. But now, becomes a tools for bulling the reality market. The study will treat a case study of Shin-Yi planning area also. of Shin-Yi planning area is urban design.. The characters. The study will take Shin-Yi planning area. as a case to observe urban development in Taiwan. The experience of Shin-Yi planning area tells us that urban development is not all about the government’s reality policies.Social development 、 economy 、 cultural activities will affect urban development. The study result as follows: 1. Hsin-Yi planning area is the most important case developed by the government. 2. Urban planning laws are not good enough for new urban area. 3. Urban development targets didn’t match social development.. 【Keywords】】: Shin-Yi Planning area, Urban Planning, Urban Design, Reality Policy, Urban Development..

(10) X.

(11) 目錄. 目第一章. 緒. 錄. 論........................................................................................ 1. 第一節研究動機與目的...................................................................... 1 第二節研究方法與流程...................................................................... 5 第三節研究範圍及限制.................................................................... 13 第四節相關文獻探討........................................................................ 14 第二章不動產政策之形成、發展與執行 ............................................. 29 第一節不動產政策之基本意涵與特質 ............................................ 30 第二節不動產政策之形成................................................................ 37 第三節不動產政策之發展................................................................ 41 第四節不動產政策的執行................................................................ 60 第三章. 都市開發之政策規劃與執行策略選擇 ................................... 69. 第一節都市開發之政策規劃 ............................................................. 69 第二節都市開發之政策合法化.......................................................... 79 第三節都市開發政策之執行模式 .................................................... 84 第四節都市開發之執行策略選擇 .................................................... 91 第四章. 台北市信義計畫區之開發個案檢視 ..................................... 101. 第一節台北市信義計畫區之開發始末 .......................................... 101 I.

(12) 不動產政策與都市開發之研究－以信義計畫區為例. 第二節信義計畫區開發案之規劃與執行 ........................................ 109 第三節第五章. 信義計畫區開發之政策執行成效..................................... 119 當前台灣都市開發與不動產政策之運作缺失與發展.......... 139. 第一節台灣都市開發與不動產政策運作之問題結構 ................... 140 第二節台灣都市開發與不動產政策運作之缺失改進 ................... 150 第三節台灣都市開發與不動產政策執行之發展趨勢 ................... 155 第六章. 結. 論.................................................................................. 165. 第一節研究發現............................................................................... 165 第二節研究建議............................................................................... 167 參考書目 ............................................................................................... 171 附錄一 ................................................................................................... 175 都市計畫法 ........................................................................................ 175 附錄二 ................................................................................................... 189 臺北市信義計畫地區建築物及土地使用分區管制要點 .................. 189 訪. 談. 紀. 錄.................................................................................... 199. 黃南淵老師訪談紀錄（代碼 A） ..................................................... 199 林將財老師訪談紀錄（代碼 B） ..................................................... 205. II.

(13) 目錄. 脫宗華老師訪談紀錄（代碼 C） ..................................................... 209 賴宗裕老師訪談紀錄（代碼 D） ..................................................... 213 卓輝華老師訪談紀錄（代碼 E）...................................................... 217 王進祥老師訪談紀錄（代碼 F） ...................................................... 221. III.

(14) 不動產政策與都市開發之研究－以信義計畫區為例. 圖目次圖目次圖 1-1 都市規劃實施流程......................................................................... 5 圖 1-2 研究概念架構 .............................................................................. 9 圖 1-3 研究流程圖 ................................................................................ 12 圖 2-1 同心圓型都市示意圖 .................................................................. 51 圖 2-2 扇形都市示意圖 .......................................................................... 52 圖 2-3 多核心型都市示意圖 .................................................................. 54 圖 2-4 都市設計與都市計畫體系暨市政建設施政計畫之關係示意圖 59 圖 4-1 都市計畫、都市設計、建築管理三者作業體制（作業內容）之技術性概念圖............................................................................ 113 圖 4-2 台北市都市設計審議作業程序流程 ....................................... 115 圖 5-1 城鄉景觀風貌改造運動概念圖示 ........................................... 161. IV.

(15) 目錄. 表目次表 1-1 信義計畫開發成效深度訪談學者專家名單 ................................ 8 表 1-2 不動產政策類文獻列表 ............................................................. 23 表 1-3 信義計畫區相關類文獻列表 ..................................................... 28 表 3-1 SWOT 分析示意 ........................................................................ 95 表 3-2 SWOT 矩陣分析示意................................................................. 99 表 4-1 公共設施用地計畫詳表 ........................................................... 106 表 5-1 台灣發展歷程略表................................................................... 152. V.

(16) 不動產政策與都市開發之研究－以信義計畫區為例. VI.

(17) 第一章緒論. 第一章緒論不動產係都市最重要的資產，其政府之政策將主導不動產之價值，係一值得探討之主題，故將該主題選為研究專題，以進行分析討論。. 第一節研究動機與目的由於過往的經驗發現都市的發展，可能影響都市不動產之定位及不動產之使用價值。此項公共議題實有探討之必要及價值，遂引發研究之興趣，且選為研究主題，以企圖了解都市開發與不動產政策之可能關係。. 壹、研究動機按信義計畫區為台北市市區的政經中心之ㄧ，目前台北市政府及信義商圈皆位於此。為何信義計畫區可以在短短數十年間，從台北市的荒涼地區，變成新的都市中心？根據台北市都市計畫相關文獻，信義計畫區開發的構想之形成，約在 1970 年左右；也就是台灣經濟開始起飛的年代。由於台北市為台灣政治經濟中心，而當時的台北市市政中心，位於今日台北市中山區長安西路舊台北市政府一帶。由於經濟的快速發展，交通流量隨之增大，從而產生市政府周邊道路壅塞的現象。為顧及市政府的形象及均衡市區開發，始有信義計畫區的構想，而信義計畫區在大眾的觀感之下，基本上是成功的都市計畫的案例，包括：都市景觀、土地用途，及其所帶來的周邊效應，促動商業活動的繁盛及新的住宅區之形成。信義計畫區屬於台北市重要的都市計畫的一部分。究竟經歷了怎樣的開發過程？今天信義區的辦公大樓建築群、豪宅區及商業區，是如何成形？信義計畫的開發，其計畫的訂定究竟經過何種過程？相關的法規如何配合而造成今天信義計畫區的景象？信義計畫區為何要設在台北市而非台灣其他地區？其實就一般大眾對信義計畫區的觀感，信義計畫區為高級精品銷售之地；而就房地產的投資人來 1.

(18) 不動產政策與都市開發之研究－以信義計畫區為例. 說，信義區的豪宅及物業更是保值的投資首選標的。信義計畫區的計畫策略及開發成效，為值得探討之項目，此為研究動機之ㄧ。在進行一個新都市的開發時，究竟要如何規劃相關的開發計畫？都市計畫中所牽涉到的相關法規，如都市計畫法、土地法，及相關之土地分區使用管制規定，對都市計畫的政策形成究有何影響？都市計畫係政府經濟政策的一部分，一個都市的開發，其成敗必定影響往後此一都市在各方面的發展。究竟哪一種都市計畫是好的；而哪一種都市計畫，是不良的？如何評斷？此為研究動機之二。都市計畫的執行，在執行當中，所負責的機關究竟為何？臺灣的都市計畫，從計畫的擬定，一直到計畫的執行，公共工程的建設及完工。這中間的過程會碰到什麼樣的問題？在這一連串的過程當中，法規的制定，須要透過國會；也就是立法院的政治過程。而地方議會對於粗略的都市計畫，也有決定權。台灣地區的都市計畫流程，及地方民意機關對於都市計畫的影響，這些因素都可能導致都市計畫的方向改變。影響都市計畫的因素，也是值得探討的主題。事實上，信義計畫區的政策發展始末，究竟如何？台灣都市的發展與信義計畫區究竟有何連結關係？信義計畫的發展，能不能在台灣地區其他的都市運用？台北市究竟有哪些條件，能創造出信義計畫區？此為研究動機之三。都市的景觀，是一個都市進步與否的重要指標。每次經過信義計畫區，當地寬敞筆直的道路，整齊劃一的都市景觀，都讓人感受到台北市的活力與進步。信義計畫區內最具特色的都市空間，就是南北向的十五公尺寬步行街。步行街北起忠孝東路，南達信義路，兩端各有一大廣場和地下停車場，北端銜接捷運南港線，南端接興建中的信義線。信義計畫區的景觀在整齊劃一的設計之下變得非常美觀，試問台北市的其他地區可否也能如此實施都市計畫？甚或台灣的其他都市地區可否如此？此為研究動機之四。信義計畫截至目前為止，算是都市開發中的成功案例。台灣地區都市開發究竟需要經過哪些過程？有哪些弊端及必須檢討的地方？都市開發在社會發展上有何影響？究竟都市的開發及更新，需要經過哪些手段才能完成？均為值得探討之 2.

(19) 第一章緒論. 研究；此為研究動機之五。. 貳、研究目的基於上揭研究動機中所思考的研究問題，本研究主要目的可分為：一、了解信義計畫區的開發政策形成始末信義計畫區為當前台灣地區受人矚目的都市計畫案例。受人矚目的原因，在當地極高的地價及優良的都市景觀、商業機能等等。信義計畫區的發展政策，究竟在何種情況下形成，及是在何種思考之下出現的產物，這都是值得研究之處。信義計畫區的發展，並非市政府單獨執行。此係民間及政府共同合作而成，其合作的過程究竟為何？其政策之執行過程有何問題？台北市的信義計畫區，其都市開發及相關政策之形成、法制化、執行，有何值得注意並且值得學習之處？二、了解信義計畫區開發與台北市不動產政策之可能關係不動產政策為國家重要之經濟政策。不動產政策在形成階段，也就是政府政策分析人員進行政策之設計時，究竟經歷了那些過程？在政策設計的過程當中，或碰到什麼樣的問題？這些問題將根據學理及台灣地區不動產相關法規進行分析研究。另外，不動產的執行過程當中，牽涉到的機關及利益關係，也是本文討論之客體。例如都市更新當中市地重劃及區段徵收，時常造成居民及當地政府之間的爭執。台灣地區都市計畫是否有改進的空間，此一問題係本研究重要之研究目的所在。三、了解都市開發對地方財政之可能貢獻了解都市開發對地方財政之可能貢獻政策的執行需要強而有力的經費挹注。如果經費不足，則任何的政策都無法順利推行。都市計畫屬於地方政府執行之重要計畫，地方政府的財源不及中央政府豐沛，地方政府及中央政府之財源問題，為報章雜誌時常出現之議題。究竟中央政府和地方政府，直轄市及縣（市）地方政府，在財源的分配上有何差異，這些差異是否會影響到都市開發的成效？財務方案對於地方都市計畫的開發，產生 3.

(20) 不動產政策與都市開發之研究－以信義計畫區為例. 的影響為何，將綜合其他影響都市開發的面向進行分析研究。四、都市開發係都市治理的重要課題，都市開發係都市治理的重要課題，試圖了解都市治理對都市開發之影響。試圖了解都市治理對都市開發之影響。都市開發，隨著時間的演變，必然有許多新的觀念及新的思考方向。在現階段，由於通訊科技及網路、電腦等相關設備的普及及進步，已經進入了所謂「全球化」（globalization）的時代。全球化時代的特色，就是金錢及資訊快速的流通，一個地方發生的事件由於訊息的快速傳遞，能夠立刻影響到全球地區。在全球化的影響下，都市治理面臨如何的挑戰？全球化所帶來的高度競爭，也讓都市面臨高度的競爭壓力。在全球化時代下，都市計畫及都市治理的全新觀念，可以帶給台灣的都市計畫新的思考方向。將新的都市計畫概念與信義計畫區的經驗相結合，提供台灣都市計畫新的建議，也是本文的研究目的之ㄧ。五、了解並建構不動產政策與都市開發的政策合法化模式本文之研究目的，在探討不動產政策的性質，及不動產政策的執行方式。台灣的不動產政策的相關立法，究竟有何漏洞？在執行方面，究竟有何檢討及改進的地方？. 本論文之研究目的，在探討不動產政策的形成過程及被執行時的問題，尤其在台灣之都市地區，都市政策的好壞影響深遠，因為都市計畫是相當長時間的規劃及執行。現階段台灣地區都市計畫之施行主要問題，是沒有專責機關進行負責及長期規劃，另就是財源的問題。良好的計畫必須有良好的財務政策支持，計畫的執行才不至於落入「巧婦難為無米之炊」。本文將探究目前台灣都市土地政策及都市開發之問題，並適當指出解決之道。都市計畫之過程如下圖 1-1：. 4.

(21) 第一章緒論. 資料收集（含民意調查）. 規劃性質與範圍之決定工作計畫之擬定. 課題研究及目標與政策之初擬預測與分析. 計畫實施後之檢討與修正. 實. 課題研究及目標與政策之修正. 施. 立. 法. 方案選定（含分期分區計畫財務計畫等）. 方案評估（含目標效果財務等）. 替選方案之研擬. 圖 1-1 都市規劃實施流程（王濟昌，1993：29）【本研究參考繪製】. 第二節研究方法與流程研究方法與流程本研究係採取質化研究，唯對於相關文獻亦逐一蒐集和分析，說明如下：. 壹、研究方法由於研究途徑就是研究者對於研究對象的研究，是從那一個層次作為出發點，以進行觀察歸納、分析。本論文的研究途徑，係從相關研究途徑（approach of correlation）的觀點著手。所謂相關研究途徑（朱浤源，2005：183），就是研究者定政治現象有互動關係，進行歸納分類與分析，研究特定的事件。有下列三種相關性的研究途徑（朱浤源，2005：183）：一、體系分析法（systematic analysis）：這是最典型的分析途徑，以 David Easton 的系統理論最為出色。二、制度研究途徑（institutional approach）：主張由現實政治著手進行調查及分析、說明。不與現實脫節，主張制度及人民之間的關係。不帶有先入為主的價值判斷。三、政治過程研究途徑（approach of political process）：以公共制度及社群間的 5.

(22) 不動產政策與都市開發之研究－以信義計畫區為例. 互動相關性出發。從社會達爾文主義與生物學借用專有名詞，如發展過程、功能及環境等。支持這個派別的學者認為，政治過程不外乎社會中各個群體互動所產生的。由於本論文之研究途徑，係以相關研究途徑中之政治過程研究途徑為主，研究不動產政策之制定過程及執行時，社會各個團體，如計畫機關、利益團體、立法機關及民眾，在都市不動產政策上所產生的影響。因之，本文之研究方法，將採取非實驗性之研究方法；也就是個案法（case method）及文件分析法（document analysis），經由深入的文獻探討，發現問題並且進行解決。在文件分析法上，將以現行之土地政策理論及都市設計理論、都市計畫法、土地分區使用管制規則等作為分析標的，做一分析比較。文獻分析的目的在建構文獻評論；亦即針對本研究主題，就目前學術界的成果加以探究，目的在於整合我國有關不動產政策及都市開發，主題之經被思考過或研究過的資訊，做出摘要與整合，一者驗證本研究的意義與結果；另者突顯本研究創見的可能性。1 而個案法之部份，則以信義計畫區之開發案為研究個案，對其各項規劃作業進行研究；並將信義計畫與台灣其他都市計畫在財政、規劃方式，及法規執行上做出比較探討。本論文之重點既在於文件之分析及個案探討，其文件分析法主要是試圖從各種史料、官書、報章雜誌等所提供之訊息中，找出事情的真相。信義計畫之主要文件為 1970 年代之信義計畫報告，出版者有台北市政府及淡江大學建築系等。信義計畫在當時為仿造歐美都市所形成的計畫，其計畫的規劃過程及執行過程、績效等，值得探討。在政策的成效回顧方面，本研究採取「深度訪談法」此一研究工具。蓋訪談之對象，為都市計畫重要之學者專家。訪談之主要內容，為信義計畫區之執行成效回顧。信義計畫區之都市計畫，早在 1970 年代即有此一構想。訪談之主要人物， 1. 創見還未提出之前，只是一種模糊的感受，感受到別人所未注意到的事物，認為其中必有一番蹊蹺，於是在心中敏捷地產生一種想像（imagination）；亦即心目中所出現的一種意象（image）。但是意象不是毫無緣故地憑空而來，而是來自既往的經驗。創見要受到社會的肯定與接納；其表現的特質就是流暢，沒有阻礙、沒有漏洞；參見張世賢，2005：125-126。 6.

(23) 第一章緒論. 為當時台北市都市計畫相關人員及主其事者、產業界、學界相關人士。訪談之主要內容為信義計畫之執行過程、所面對的困難、與台北市的發展關係、信義計畫區的開發給台北市都市開發所帶來的啟示等。深度訪談所得到的結論及問題，可以作為分析研究之目標。本研究使用之深度訪談法，訪談對象名單如下（表 1-1）：. 7.

(24) 不動產政策與都市開發之研究－以信義計畫區為例. 表 1-1 信義計畫開發成效深度訪談學者專家名單訪問代號. 專家學者. Ａ黃南淵. Ｂ林將財. Ｃ脫宗華Ｄ賴宗裕. Ｅ卓輝華. Ｆ王進祥. 經. 歷. 台灣省政府建設廳營建處、台北市工務局營建處、台北市工務局養工處、台北市政府工務局建管處、台北市工務局副局長、台北市政府副秘書長、內政部營建署署長。擔任台北市工務局副局長期間，進行信義計畫區規劃工作。台灣省政府公共工程局、台北市政府工務局都市計畫科長、台北市政府都市計畫勘測大隊大隊長、台北市政府工務局都市計畫處長、台灣省政府建設廳副廳長、住宅及都市發展局局長、監察委員。擔任台北市政府工務局都市計畫處處長時，進行信義計畫區之規劃工作。現任台北市都市發展局副局長。現任國立政治大學地政學系系主任。現任中華民國不動產估價師公會全國聯合會理事長、台北市不動產估價師公會名譽理事長、宏大不動產估價師聯合事務所所長、宏大資產評估顧問股份有限公司董事長、國立台北大學不動產與城鄉環境系兼任講師、國立台北科技大學建築系兼任講師、財政部國家資產經營管理委員會委員、財政部國有財產估價委員會委員、經濟部工業區土地建築物價格審定委員、台北市不動產估價師懲戒委員會委員、台北市畸零地調整委員會委員、台北縣都市更新審議委員會委員、中華民國消費者文教基金會房屋委員會委員、中華民國土地估價學會副理事長、中華民國房地產政策研究學會常務理事、中國土地估價師協會顧問（大陸）。現任中華民國地政士公會全國聯合會理事長、台灣法治促進會副理事長、中華民國消基會房屋委員會委員、中國文化大學土地資源學系兼任講師、現代地政雜誌社社長、遠見不動產估價師事務所所長、中國土地改革協會常務監事、中華民國不動產交易安全策進會理事、中華民國土地估價學會監事、中連地政士聯合事務所所長。【本研究整理繪製】. 8.

(25) 第一章緒論. 深度訪談提出之問題，可歸納為下列五個重點：一、信義計畫區之開發過程、目標及成效為何？二、信義計畫區開發過程之困難為何？三、信義計畫區開發之財務方案如何規劃？四、信義計畫區之開發與台北市之都市發展、都市設計、都市管理及都市政策規劃有何關係？五、信義計畫區之開發與台北市之都市文化有何關係？. 貳、研究架構不動產政策形成. 不動產政策合法化. 都市環境. 都市開發. 不動產政策執行. 不動產政策評估. 信義計畫開發經驗分析. 都市治理. 圖 1-2 研究概念架構【本研究繪製】. 依圖 1-2 所示，本論文係從不動產政策的形成開始討論。不動產政策在農業時代，多為農業土地政策，農業土地政策主要在解決地主及佃農之間，在土地資源使用上的問題，在過去，人們的觀念為「有土斯有財」。因為人們的主要經濟活動為農業，佃農耕作的目的，除了繳交佃租以外，還必須用自己的作物餵飽自己。農業時代人們的生活大量的依賴土地，比起今天商業化時代，土地對於人們的意 9.

(26) 不動產政策與都市開發之研究－以信義計畫區為例. 義更為重要。農業時代的土地政策沒有現代來的複雜，主要內容就是規範地主與佃農之間的租佃關係。農業土地政策為今天都市土地政策的基礎。都市化時代之土地政策與農業時代之土地政策相類似，只是人們主要的經濟活動不再是農業，而是以工業及商業活動為主。都市化時代土地政策的許多原理，基本上與農業時代相類似。欲了解不動產政策形成的歷史，必須從農業土地政策開始談起，再進入都市土地政策，透過政策原理的分析討論，了解不動產政策一貫的原則。不動產政策在政策分析人員制定完成之後，在現今民主社會，最重要的過程，便是政策的合法化過程。政策的合法化，即政策在議會中經過一連串政治過程之後，通過形成法案，並且得以付諸實施的過程。不論中央立法機關或是地方議會，對於政策的形成過程，都有影響力，主要因素在於，民主社會並非執政者說了算，而是通過一連串的政治過程，這些政治過程中有妥協、衝突，進而對法案進行修正以順利通過。法案在議會中的過程，即公共政策的合法化過程。本研究係就公共政策合法化的學理，以進行探討研析。在對公共政策的形成過程探討之後，始進行不動產政策的合法化過程分析，探討其中的問題結構。由於政策的執行過程，為現代公共政策學理探討的重點。事實上，政策的執行，幾乎不是過去公共政策的探討範圍。過去的公共政策主要探討政策的形成過程及合法化，過去學者認為（或是這樣假設），公共政策在制定及合法化過程完成之後，執行必定會依照政策的原意進行。近代學者改變了這個看法，認為政策的執行過程，也是影響政策成效相當重要的一個因素。台灣地區的政策執行，一向是為人詬病之問題，所謂「上有政策，下有對策」，政策的執行層面，牽涉到許多管制的法規及管制的執行機關，在這些法規及執行面的問題，應加以研析討論，並且探討台灣地區不動產政策執行的問題。上述四個主要研究架構（不動產政策的形成、不動產政策的合法化、不動產政策的執行、不動產政策的評估）將與都市開發之相關理論進行連結。信義計畫區之開發經驗則與上述相關連結進行比較。信義計畫區都市計畫的形成過程、執行方式，及相關法規之建立，及目前之開發成果，將與本研究之主軸－都市開發 10.

(27) 第一章緒論. 進行連結，分析比較出目前台灣都市計畫所產生的問題，及改善的方式。此外，都市環境及都市治理與都市開發的關係相當密切。舉例而言，目前政府正在進行所謂「減碳」運動，將人類所造成的汙染盡量降低，還給地球一個清淨的空間。具體表現在都市計畫上，如「綠色建築」就是一個相當重要的實例。在都市治理與都市開發之間的關係上，將以目前全球化時代下都市治理的新觀念與都市開發進行連結，對目前的都市開發進行新的詮釋。. 貳、研究流程研究流程本研究在確立研究主題後，展開研究作業如圖 1-3 所示，首先，先就不動產政策的定義作探討。不動產的定義，根據土地法之規定，為土地及其定著物。定著物的種類，有房屋、植物等等。由於本研究之探討重點為都市計畫及都市土地政策，故不動產之定義將以土地為主。土地又分為都市土地及非都市土地，而又以都市土地為重。接著，就都市土地之政策進行研究。首先介紹何為都市土地，及一個都市的發展過程。在現代社會中，都市政策究竟如何形成，及如何進行合法（正當性取得）的過程。都市政策在形成階段必須由專家學者共同研商，而在此研商階段，其決策模式又為何，此為探討之重點。在都市政策規劃及經過民意機關通過之後，其執行之策略又為何，究竟有何執行之工具？在探討完都市計畫之形成過程之後，回過頭來探討台灣之都市計畫發展。首先，以信義計畫區作為個案，進行分析。將信義計畫區之構想、理念及形成過程作介紹。此時將介紹台北市負責信義計畫之規劃單位及執行單位，並且就信義計畫彈性的發展過程作一分析，描述交通及建設對信義計畫區的影響，及信義計畫完成後，台北市的發展之變化。. 11.

(28) 不動產政策與都市開發之研究－以信義計畫區為例. 確立研究動機及目的. 界定研究範圍. 相關文獻蒐集. 文獻探討. 比較分析. 結論與建議. 圖 1-3 研究流程圖【本研究繪製】. 此說明本研究之研究流程，首先，確立研究動機及研究目的。為何研究此一主題，此一主題究竟有何研究價值？接著界定研究範圍。由於人文社會科學之研究範圍相當廣泛，影響研究結果的因素過多，其研究範圍之界定，可避免太多的因素，導致無法分析。將研究範圍界定完成之後，接著進行相關文獻蒐集。由於本論文以質性研究文獻分析法為主，故文獻上的蒐集，以不動產相關法規，相關政策規劃及不動產之學理為主要蒐集對象。在文獻進行蒐集及探討之後，進行比較分析，將過去信義計畫區形成的歷史及政策規劃過程進行說明，並輔以學說及台灣地區不動產相關法規，進行分析，俾找出現行不動產政策上的問題，以進行檢討。. 12.

(29) 第一章緒論. 第三節研究範圍及限制壹、研究範圍本研究之研究範圍，以台灣現階段及過去之不動產政策為主。不動產政策之研究範圍，以都市土地政策為主。而台灣都市土地政策之相關法規，其中又以土地分區使用管制規則為最重要之研究。土地政策之制定過程中，利益團體、政府機關及民眾的反應，皆在研究範圍之內。主要之研究在於團體的反應，而非官員或是民眾及利益團體中「個人」之反應；如果將每個人的反應加以研究，恐力有未逮。土地政策的形成過程，就是公共政策的制定過程，公共政策的制定過程有相當多的理論可以解釋，將詳述重要之公共政策制定理論之後，選擇出最符合目前都市分區使用管制規則制定過程之理論進行分析。本研究之研究範圍，在台灣都市計畫中之主要立法及執行問題，經過研究之後尋找出可能的解決辦法。以都市計畫之相關法規為研究主軸，輔以各種都市計畫理論，找出目前台灣都市計畫之主要問題，並嘗試提出建議。不動產政策之理論部份將引用國外之不動產政策，而不動產相關法規部份，則以國內之土地分區使用管制法規及相關之都市計畫法規為主。執行過程中所碰到的問題，屬於公共政策的執行問題，將使用到部份公共行政理論。而主要之研究範本，則以信義計畫區為主。. 貳、研究限制一、研究時間上之限制：事實上，都市開發為一門相當大的學問。都市開發牽涉到相關法規、都市規劃學理及概念。由於本研究之時間僅數月，都市開發所牽涉之學理，包括公共政策、建築技術、藝術等多種層面，實無法一一進行探討。由於研究時間上之限制，本研究將以都市開發中之公共政策為探討之主軸，都市開發之其他面向將作為輔助說明之用，不另就都市開發所需要之技術進行詳細討論。 13.

(30) 不動產政策與都市開發之研究－以信義計畫區為例. 二、人力上之限制：本研究進行過程中，資料之蒐集、深度訪談之進行及研究報告之撰寫，均為作者一人完成。資料之蒐集，除政府出版物及相關圖書資訊、研究報告能自圖書館及網際網路取得之外，深度訪談之進行及訪談紀錄之分析整理，也將為作者一人獨立完成。由於人力上之限制，本研究必有疏漏之處，作者必以最大之心力克服困難，完成研究。三、資料蒐集之限制：本研究之資料蒐集，其範圍為都市開發範疇中，與公共利益相關者，俾與公共政策相結合進行分析探討。本研究將不討論都市開發過程中之技術過程。而資料蒐集方面，因某些建築設計重要會議文件牽涉到商業機密之問題，無法自台北市政府取得，故將以公開之資料為主。為彌補資料蒐集之限制，以深度訪談法訪談信義計畫區之主要規劃人員、產業界相關人員及學界專家，將訪談紀錄作為研究之佐證。希望在一般書面資料之下，能夠有專業人員對於現行之政策提出建議及看法，這些資料都將成為研究之材料。. 第四節相關文獻探討由於本研究所涉之不動產政策，多偏重於土地政策及信義計畫區之相關研究。文獻探討的部分，將分為兩大類：第一類為不動產政策執行，不動產政策中又可以分為都市計畫及更新類、土地分區使用管制類兩種；另一類為信義計畫區開發，為信義計畫之相關研究。以下為文獻探討之正文部分。. 壹、不動產政策類一、都市計畫及更新類（一）黃瓊瑩（2006）在其碩士論文《建構策略式都市計畫內涵之研究》當中提到關於現在的都市計畫觀念，為劃定都市計畫藍圖之後，依照藍圖去. 14.

(31) 第一章緒論. 執行。但是，這種執行結果，會造成都市計畫的僵化，也就是在執行過程中如果遇到事件，可能無法如期解決。作者認為，經過策略式規劃後的都市計畫，可以讓都市中的公民自發性的達成都市計畫目標。（二）謝文昇（2005）在其碩士論文《實施都市計畫容積移轉辦法之問題研究－以高雄市為例》中，提到許多都市計畫中容積移轉問題。2005 年 7 月 1 日起，容積移轉實施辦法於直轄市、各縣市全面實施。而高雄市自 2005 年 7 月公布審查要點以來，至今僅兩件申請案件，不見移入基地開發案件熱絡申請的景況。研究方法採個案研究法中，探索性的方式，以案例的試算及利害關係人的訪談進行研究。目標是要做「通則性」（generalizing），而不做「特殊性」（particularizing）的分析。該研究發現如下－從高雄市都市發展，採大眾運輸導向發展政策（transit oriented development，TOD）的方向來看：政策方向，對市中心區（前金、新興、苓雅、三民、鹽埕區）而言，有配合中央「都市更新六年示範計畫」的作用。但民間不動產業，對都市更新多認為窒礙難行，且建商投資發展的走向，是市中心區以外第二圈及郊區的素地開發。如此，政策走向與民間投資行為沒有結合，市中心有容積需求但進行困難；而第二圈及郊區，因不符合發展政策卻沒有給予容積移轉獎勵，容積移轉短期要獲得成效並不容易。台北縣市，因繁榮發展、人口聚集、房價益本比夠高、容積移轉卻非常受歡迎；而高雄產業不振、購買力下降、無外來人口、沒有人口成長、再來的房地產市場難以促進容積移轉政策發展。因為，容積移入基地是否具有，能創造利潤的交易誘因，是容積移轉能否成效裴然的關鍵。（三）楊福銘（2002）在其碩士論文《從公共利益觀點探討都市計畫之民眾參與》中，提到都市計畫係以改善居民生活環境，促進地區永續經營、均衡發展為目的，但是政府諸多努力和大量公共投資卻往往得不到民眾的支持與感激，而都市計畫衝突事件近年來日愈增多，其抗爭程度也有日 15.

(32) 不動產政策與都市開發之研究－以信義計畫區為例. 愈昇高的趨勢。都市計畫應以公共利益為核心議題，並以達到公共利益效率的極大化和分配的公平為最重要的使命，尋求建立公共利益共識的方法。研究發現溝通理性規劃典範和共識建立理論的應用，可以促使政府與民眾共同尋出相容利益的策略及建立公共利益之共識。建議： (1) 於規劃階段創制共識協商委員會(2)資訊公開(3)運用社區規劃師幫助社區居民蒐集、解讀都市計畫訊息並溝通、協調與整合民眾意見 (4)地方自訂自治規章將以上措施法律地位化；亦即企圖以此最少的更動，來達到改善民眾參與效率與建立公共利益共識的效果。（四）都市計畫的另外一項重要課題，為都市計畫中之都市設計審議。劉俊明（2000）在其碩士論文《前台灣省都市計畫委員會審議機制之研究》中，研究都市設計審議委員會的功能。其主要目的在檢討都市計畫審議委員會，是否能真的達成設立該委員會之目的。（五）在都市的規劃過程方面，陳蓓如（1992）在其碩士論文《都市設計在都市計畫綜合規劃過程中角色之研究》中，提到幾個問題，而該問題之研究及成果如下： 1、在都市設計在台北的經驗中，一般認為「都市設計」一詞沒有被明確的界定，究竟都市設計在都市計畫規劃過程中扮演著什麼樣的角色？ 2、都市設計在台北市經驗中，施行之成效不明顯是因為都市設計的目標（設計準則）並不清楚。都市設計在台北市的目標應該是什麼？最後論文針對以上兩大都市設計課題，在分析研究中分別提出一系列解決的對策，做為研究建議：對策一：制定以台北都會區為基礎的台北市都市設計計畫。對策二：將都市設計概念納入各層級的都市計畫或土地使用計畫。對策三：建立起一個由下而上的都市設計體系。對策四：建立建全的目標體系。 16.

(33) 第一章緒論. 對策五：建立分期分區實施計畫。（六）邊子樹（1984）在其碩士論文《我國都市計畫分期分區發展實施方式之研究》一文中，有如下之研究成果： 1、現行都市計畫法雖具有分期分區發展之精神，但未能進一步明確規定實施方式，造成徒具形式而無實質計畫功能之結果，實施成效不佳是必然的現象。 2、都市計畫是長程性的計畫，且須依發展需要及地方財力循序建設以達計畫目標，並不須亦不可能在短期內建設完成。因此，必須訂定分期分區發展計畫作為發展指導，使都市計畫地區各項都市計畫事業有計畫地循序建設發展。 3、應強化分期分區發展計畫之法律地位，期能與主要計畫、細部計畫具有同等的執行效力。該三者之層級應為主要計畫→分期分區發展計畫 →細部計畫。 4、分期分區發展計畫實施方式之改進，除檢討修正都市計畫法外，諸如財務計畫、預算制度之配合、計畫與執行、建築管理、土地使用分區管制、規劃方法、實施手段之運用等均須併同周詳考慮。（七）陳北辰（1975）在其碩士論文《台灣地區都市發展中土地政策之研究》中，提到台灣在 1970 年代都市的快速發展，形成都市人口高度集中，都市也隨著人口都市化的結果逐漸擴大，甚至超越原有行政區域範圍，吞併鄰近鄉鎮而形成都會區域。都市土地問題在當時變得相當嚴重，諸如都市蔓延與住宅用地之不足，而由於都市土地相互變更使用和土地由農地改變為都市用地，造成土地投機、地價急遽上漲、都市發展用地取得困難等土地問題。隨著都市迅速的發展，土地需求也將日益增長，然土地供應是有限的，因之，如何適應都市發展趨勢，必須訂立一個理想之市地政策，以解決迫切的都市土地問題。此一論文主要從理論上了解都市的土地政策及其意義、內涵。此一論文之參考價值主要在台灣經濟 17.

(34) 不動產政策與都市開發之研究－以信義計畫區為例. 快速起飛的年代中，都市開發所遇到的問題。此篇論文，作者提出了土地政策的趨向：１、土地取得政策和處理方式有土地徵收，超額徵收等。２、土地所有權的控制有土地先買權、土地開發權。３、土地稅課有土地增值稅、工程受益費。４、分區管制。５、價格及建築管制。６、其他管制技術有優先發展、控制邊緣土地、土地重劃、預購土地、發展權移轉。７、積極前進的都市土地政策：有開發新工業區、新社區和國土計畫等趨向。（八）賴建良（1999）在其碩士論文《台灣都市計畫建立歷程之研究》中，提到台灣都市計畫建立之歷程。基本上，此篇論文為台灣從日據時代開，始直至今天之都市計畫歷史過程。此篇論文對於台灣都市計畫之歷史背景研究有相當大的幫助。其論文摘要如後： 1、臺灣都市計畫(1945-1976)建立之歷程，初期係以承續日治時代所遺留之都市計畫法制與計畫案，1964 年後才有國人重修都市計畫法及新擬定之都市計畫案。 2、戰後雖有許多相關之研究，但因為撰寫或引用史料之謬誤，致使各家之研究結果各有不同。 3、光復後 1945 年，國民政府公告日治時代法令仍繼續援用。再者如由內政部於 1956 年，先行發布「實施都市計畫注意事項」，為戰後臺灣實施都市計畫之過渡性措施，規定都市計畫發布之時限、方法及都市計畫圖與地籍圖之套繪及印行發售等事項。 4、1964 年方進行本土化之「都市計畫法」之修正公布，將原本 32 條之都計法大幅翻修，如增加都市計畫種類為市鎮、鄉街、特定區及 18.

(35) 第一章緒論. 區域計畫等 4 種、都市計畫層級分為主要及細部 2 級制等，使成為能適合臺灣本土都市發展之法令。 5、1973 年第 2 次修法，加強都市計畫分期分區建設、延長公共設施用地取得年限，最長為 15 年等。1976 年公布「都市計畫法臺灣省施行細則」及「都市計畫法臺北市施行細則」，至此臺灣省都市計畫法制確立。 6、台灣之都市計畫分期，大約可以分為下列三個時期：（1）過渡期(1945-1955)：該期係以援用日治時代公布之都市計畫相關法令，並承續該時期之計畫案為主，是以都市復興建設與安定社會為主之時期。（2）重建期(1956-1973)：係以都市計畫法之修正、都市計畫人才之充實為主，並配合都市計畫專責機關之設立，協助地方政府擬定計畫案之時期。（3）確立期(1974-迄今)：1976 年都市計畫法之省市實行細則之公布實施，戰後臺灣都市計畫法制於焉完備，計畫體制之運作漸趨成熟，確立戰後臺灣都市計畫制度之時期。（九）李憲昆（2006）在其碩士論文《由台灣地區都市土地使用規劃探討住宅區空地現象》中，提到台灣地區都市計畫其中的一個問題，即都市住宅區中的空地。空地的存在相當浪費土地資源。都市空地的面積代表一個都市發展的均衡與否。都市空地的問題主要與容積率有關，政府在進行都市計畫時，往往會就人口數目進行土地面積分配，但是常常發生「沒有如此多的人口來使用住宅區土地」的現象。該文作者提出了三個重要的要點處理這個問題；即「改進都市計畫作業」、「改良都市計畫審議組織」與「空地自治管理」三項。（十）王俊傑（2005）在其碩士論文《都市計畫公共空間生產過程之公共性研究 - 以台中市新市政中心專用區為例》中，提出公共空間在都市計畫 19.

(36) 不動產政策與都市開發之研究－以信義計畫區為例. 過程中的產生及其所遇到的問題。以台中市新市政中心專用區為觀察對象，發現公部門執行面與私部門建設面的公共空間生產問題，藉以探討都市計畫所規劃的公共空間生產所展現的公共性問題。其研究計畫假設公共空間透過各項權力的運作而生產，而其產生公共性認定的標準，應該以是否具備公共利益為依歸。其論文之研究發現為： 1、發現都市計畫對於公共空間生產的公共性，在地方派系及政治菁英的影響下，產生弱化的現象，並顯現在都市計畫的變更或通盤檢討結果之上。 2、透過公部門公共設施建設與行政組織的權力與管理架構，包括私部門公共空間開發的成果，可以發現除透過都市計畫土地取得機制所開發的公共設施用地外，利用私有土地成為公共空間的計畫，不論是土地使用分區管制政策方面的改變，造成公共空間變化；亦或是公部門在建築營建前的都市設計制度，及事後的建築物使用管理上，都無法滿足公共空間的公共性。. 二、土地分區使用管制類（一）紀俊臣（1985）在其博士論文《臺北市單行法規的制定過程- 以「臺北市土地使用分區管制規則」的訂定為例》中，以立法過程為架構，探討台北市單行法規的制定。其中著墨較多的，在於法規的立法過程中容易碰到的問題。作者在法規的制定過程當中，說明學術機關及行政機關之法規擬定過程，將此一過程中容易遇到的弊端提出。而議會政治中，壓力團體的運作，雖 1980 年代台灣在威權政治體制下，還未有如今勢力強大之壓力團體，但作者對於壓力活動的解釋，除引用當時較為開放之其他民主國家資料外，另外也將當時在國內發生的案例進行說明。台北市土地分區使用管制規則立法過程之問題研究，為都市土地法規中最重要的研究。土地分區使用管制，代表都市計畫之綱領，了解此一法規之 20.

(37) 第一章緒論. 制定過程，對都市計畫的研究有相當之重要性。（二）林宜幸（2006）在其博士論文《土地分區管制的政策評估及其對總體經濟與經營決策之影響》中，提到土地分區使用管制，對其他經濟政策之影響評估。其中主要探討土地分區管制對於農業用地的影響。分為三個部份： 1、土地分區管制之政策評估：透過量化研究的方式，將抽象的土地政策以數字呈現並評估之。 2、土地分區使用管制對整體經濟的影響：探討土地分區使用管制對於農業活動的影響，再就農業活動探討其他相關聯產業會產生的影響。農業產值的變化，會影響到其他產業的發展。 3、土地分區使用管制對農場經營決策的影響：由於國土計畫法規定，國家之土地使用需配合政府之政策，而國土計畫法預計將台灣地區分為幾個區域，每個區域進行重點開發。土地分區使用之管制，勢必將影響到農場的經營。此一論文之參考價值在於，利用量化研究的方式，進行土地分區使用管制之分析。（三）林韋志（2003）在其碩士論文《從環境永續發展的觀點探討都市土地使用分區管制--以台中市文山及春社里地區為例》中，從環境的角度探討都市土地分區使用管制。比較特別的地方在於，作者有別於一般探討土地分區使用管制之學理及執行層面，從環境的角度建立觀點。目前國內城鄉規劃體系與都市實質空間結構發展，皆深受土地使用分區管制的影響，其著重於使用分區類別、使用性質、強度等控管方式，卻未考量實施管制後，對於整體都市環境發展的影響，造成管制效果不彰，而衍生負面的環境議題有別於傳統觀念僅以「人」的角度作為考量，是故都市中社會、經濟及政策等活動發展，須繫於環境永續理念的穩固基礎上，而規劃者可藉由適宜的管制規則引導環境永續的都市發展。 21.

(38) 不動產政策與都市開發之研究－以信義計畫區為例. （四）賴品劭（2003）在其碩士論文《地方政府辦理非都市土地分區變更審議作業之研究》中，主要探討非都市土地分區使用管制的審議過程。其論文中發現的問題在於，非都市土地分區變更審議工作，乃由土地使用系統、水土保持系統、環境保護系統與目的事業主管系統負責審議，然而，目前四大系統委託地方政府審議權限不一，影響審議品質與時效，造成地方政府審議作業上之困擾。該研究對於地方政府土地分區使用管制審議之建議為： 1、地方政府由消極的配合，演變為積極的主導，藉此增加地方自治權力。 2、建立中央與地方政府分權之功能，符合憲法因地制宜的精神。 3、簡化審議流程，提升審議效能。建立顧客導向的公共服務體系，達到便民及增加行政效率之功能。 4、不同審議組織，分掌開發審議工作，依相關法令及審議規範進行審查，兼顧開發及環境品質之均衡。. 上述文獻，列表 1-2 參照如下：. 22.

(39) 第一章緒論. 表 1-2 不動產政策類文獻列表. 都市計畫及更新類. 研究題目摘要著作者黃瓊瑩建構策略式都關於現在的都市計畫觀念，為劃定都市計畫藍圖之（2006）市計畫內涵之後，依照藍圖去執行。但是，這種執行結果，會造研究成都市計畫的僵化，也就是在執行過程中如果遇到事件，可能無法如期解決。謝文昇實施都市計畫提到許多都市計畫中容積移轉問題。2005 年 7 月 1 （2005）容積移轉辦法日起容積移轉實施辦法於直轄市、各縣市全面實之問題研究－施。而高雄市自 2005 年 7 月公布審查要點以來，以高雄市為例至今僅兩件申請案件，不見移入基地開發案件熱絡申請的景況。該研究發現如下－從高雄市都市發展，採大眾運輸導向發展政策（TOD）的方向來看：政策方向，對市中心區（前金、新興、苓雅、三民、鹽埕區）而言，有配合中央「都市更新六年示範計畫」的作用。楊福銘從公共利益觀都市計畫應以公共利益為核心議題，並以達到公共（2002）點探討都市計利益效率的極大化和分配的公平為最重要的使畫之民眾參與命，尋求建立公共利益共識的方法。研究發現溝通理性規劃典範和共識建立理論的應用可以促使政府與民眾共同尋出相容利益的策略，及建立公共利益之共識。建議： (1)於規劃階段創制共識協商委員會(2)資訊公開(3)運用社區規劃師幫助社區居民蒐集、解讀都市計畫訊息並溝通、協調與整合民眾意見 (4)地方自訂自治規章將以上措施法律地位化。劉俊明前台灣省都市研究都市設計審議委員會的功能。其主要目的在檢（2000）計畫委員會審討都市計畫審議委員會，是否能真的達成設立該委議機制之研究員會之目的。陳蓓如都市設計在都制定以台北都會區為基礎的台北市都市設計計（1992）市計畫綜合規畫；將都市設計概念納入各層級的都市劃過程中角色計畫或土地使用計畫；建立起一個由下而上的都市之研究設計體系；建立建全的目標體系；建立分期分區實施計畫。邊子樹我國都市計畫 1、現行都市計畫法雖具有分期分區發展之精神，（1984）分期分區發展但未能進一步明確規定實施方式。實施方式之研 2、都市計畫是長程性的計畫，且必須依發展需要究及地方財務循序建設以達計畫目標，必須訂定分期分區發展計畫作為發展指導，使都市計畫地區各項都市計畫事業有計畫地循序建設發展。 3、應強化分期分區發展計畫之法律地位，期能與主要計畫、細部計畫具有同等的執行效力。該三者之層級應為主要計畫→分期分區發展計畫→細部計畫。 4、分期分區發展計畫實施方式之改進，除檢討修正都市計畫法外，諸如財務計畫、預算制度之配合、計畫與執行、建築管理、土地使用分區管制、規劃方法、實施手段之運用等均需併同周詳考慮。陳北辰台灣地區都市提出土地政策的趨向：1、土地取得政策和處理方（1975）發展中土地政式有土地征收，超額徵收等。2、土地所有權的控策之研究制有土地先買權、土地開發權。３、土地稅課有土地增值稅、工程受益費。４、分區管制。５、價格及建築管制。６、其他管制技術有優先發展、控制邊緣土地、土地重劃、預購土地、發展權移轉。７、積極前進的都市土地政策：有開發新工業區、新社區和國土計畫等趨向。 23.

(40) 不動產政策與都市開發之研究－以信義計畫區為例. 賴建良台灣都市計畫（1999）建立歷程之研究. 對於台灣都市計畫之歷史背景研究有相當大的幫助。台灣之都市計畫分期，大約可以分為下列三個時期：（1）過渡期(1945-1955)：以援用日治時代公布之都市計畫相關法令，並承續該時期之計畫案，以都市復興建設與安定社會為主。（2）重建期(1956-1973)：以都市計畫法之修正、都市計畫人才之充實為主，並配合都市計畫專責機關之設立，協助地方政府擬定計畫案。（3）確立期(1974-迄今)：1976 年都市計畫法之省市實行細則之公布實施，戰後臺灣都市計畫法制於焉完備，計畫體制之運作漸趨成熟，確立戰後臺灣都市計畫制度。. 李憲昆由台灣地區都（2006）市土地使用規劃探討住宅區空地現象. 空地的存在相當浪費土地資源。都市空地的面積代表一個都市發展的均衡與否。都市空地的問題主要與容積率有關，政府在進行都市計畫時，往往會就人口數目進行土地面積分配，但是，常常發生「沒有如此多的人口來使用住宅區土地」的現象。作者提出了三個重要的要點來處理這個問題，即「改進都市計畫作業」、「改良都市計畫審議組織」與「空地自治管理」三項。提出公共空間在都市計畫過程中的產生，及其所遇到的問題。以台中市新市政中心專用區為觀察對象，發現公部門執行面與私部門建設面的公共空間生產問題，藉以探討都市計畫所規劃的公共空間生產所展現的公共性問題。其研究計畫假設公共空間透過各項權力的運作而生產，而其產生公共性的認定的標準應該以是否具備公共利益為依歸。. 王俊傑都市計畫公共（2005）空間生產過程之公共性研究－以台中市新市政中心專用區為例. 土地分區使. 紀俊臣博士論文《臺北作者在法規的制定過程當中，說明了學術機關及行（1985）市單行法規的政機關之法規擬定過程，將此一過程中容易遇到的制定過程－以弊端提出。而議會政治中，壓力團體的運作，雖「臺北市土地 1980 年代台灣在威權政治體制下，還未有如今勢使用分區管制力強大之壓力團體，但作者對於壓力活動的解釋，規則」的訂定為除了引用當時較為開放之其他民主國家資料外，另例》外也將當時在國內發生的案例進行說明。台北市土地分區使用管制規則立法過程之問題研究，為都市土地法規中最重要的研究。土地分區使用管制，代表都市計畫之綱領，了解此一法規之制定過程，對都市計畫的研究有相當之重要性。李宜幸博士論文《土地探討土地分區管制對於農業用地的影響。分為三個（2006）分區管制的政部份：策評估及其對 1.土地分區管制之政策評估：透過量化研究的方總體經濟與經式，將抽象的土地政策以數字呈現並評估之。營決策之影響》 2. 土地分區使用管制對整體經濟的影響：探討土地分區使用管制對於農業活動的影響，再就農業活動探討其他相關聯產業會產生的影響。農業產值的變化，會影響到其他產業的發展。 3. 土地分區使用管制對農場經營決策的影響：由於國土計畫法規定，國家之土地使用需配合政府之政策，而國土計畫法預計將台灣地區分為幾個區域，每個區域進行重點開發。土地分區使用之管制，勢必將影響到農場的經營。. 24.

(41) 第一章緒論. 林韋志從環境永續發. 從環境的角度探討都市土地分區使用管制。比較特. 都市土地使用分區管制－以台中市文山及春社里地區為例. 管制之學理及執行層面，從環境的角度建立觀點。目前國內城鄉規劃體系與都市實質空間結構發展皆深受土地使用分區管制的影響，其著重於使用分區類別、使用性質、強度等控管方式，卻未考量實施管制後對於整體都市環境發展的影響，造成管制效果不彰，而衍生負面的環境議題有別於傳統觀念僅以「人」的角度作為考量，是故都市中社會、經濟及政策等活動發展須繫於環境永續理念的穩固基礎上，而規劃者可藉由適宜的管制規則，引導環境永續的都市發展。. 賴品劭地方政府辦理（2003）非都市土地分區變更審議作. 非都市土地分區變更審議工作，乃由土地使用系統、水土保持系統、環境保護系統與目的事業主管系統負責審議，然而，目前四大系統委託地方政府審議權限不一，影響審議品質與時效，造成地方政府審議作業上之困擾。對於地方政府土地分區使用管制審議之建議為： 1、地方政府由消極的配合演變為積極的主導，藉此增加地方自治權力。 2、建立中央與地方政府分權之功能，符合憲法因地制宜的精神。 3、簡化審議流程，提升審議效能。建立顧客導向的公共服務體系，達到便民及增加行政效率之功能。 4、不同審議組織分掌開發審議工作，依相關法令及審議規範進行審查，兼顧開發及環境品質之均衡。. 用（2003）展的觀點探討別的地方在於，作者有別於一般探討土地分區使用管制類. 業之研究. 【本研究整理繪製】. 貳、信義計畫區相關類（一）陳婉鈺（2006）在其碩士論文《初探都市設計審議之獎勵與回饋－以信義計畫區高層辦公建築為例》中，提到信義計畫區開發的通盤檢討計畫。作者認為第一次的通盤檢討計畫中，公部門解決了土地開發遲緩的問題。第二次通盤檢討計畫，則增訂了獎勵機制，加速了私人投資開發，同時也產生了不同形式的開放空間型態。該研究結果認為： 1、信義計畫區之高層辦公大樓主要是透過回饋公共活動空間來突破法令之規範。以公共空間獲取更寬廣的法律空間，讓業主進行法令之外更有利的利用。 2、開發者在開發階段所額外獲得的利益與回饋給政府的公共活動空間之間，似乎不符比例原則。 25.

(42) 不動產政策與都市開發之研究－以信義計畫區為例. 此一論文主要探討信義計畫區內之高層辦公建築，在都市開發過程當中，所面臨的問題。政府公部門及私人企業所考量之條件不盡相同。由於公部門著眼於公共利益，私部門著眼於企業經營之利益，兩者相衝突之下，在都市開發中便會出現瓶頸。（二）何恭凱（2004）在其碩士論文《主題化的都市空間︰台北市信義計畫區空間形塑》中，提到台北市信義計畫區所呈現出來的「城市文化」問題。並兼以探討信義計畫區空間設計問題。後現代城市文化有所謂的拼貼現象，受全球化文化與經濟層面所影響，如今城市生活進入媒體操弄、消費性及多元化的時代。具體的表現即俱樂部、時裝店與購物中心等空間形式。而亞洲主要城市大都是處在急速現代化的發展，城市型態使用與再現的過程中，城市空間融合產生許多後現代社會文化現象，浮現亞洲巨型城市的特殊經驗。該篇研究主要針對全球化及文化影響的角度對信義計畫區公共空間的設計提出建議，並試圖尋找出信義計畫在新世紀中所扮演的角色，讓信義計畫區在全球同步運作的時代中脫穎而出。（三）鄧東波（2001）在其碩士論文《從景觀生態學觀點探討都市綠地─以台北市信義計畫區為例》中，提到都市綠地對於都市的重要性。其論文主要以量化研究的方式，將信義計畫區區分為綠地及非綠地兩大部分。其研究顯示出綠地與街廓的關係，及綠地與當地氣溫的關係。一個適合人類居住的城市，其綠地的分布必定足以維持當地生態的平衡。（四）程樹成（1986）在其碩士論文《台北市信義計畫副都市中心規劃之決策過程與執行現況之探討》中探討信義計畫區在 1980 年代的發展及執行之良窳。該研究發現，信義計畫之規劃及決策牽涉到複雜的決策過程，係集體行為，且偏重於漸進模式；市民等高層級決策者雖僅決定重大事項，惟市政決策以市民為最重要，規劃師亦居於舉足輕重之地位；學者專家影響力更鉅，由於層級節制的關係，不少卓越的規劃師之規劃案獲 26.

(43) 第一章緒論. 得批准予以實現抱負的機會反而不多，故須調整行政組織、使科室人員能與市長直接溝通、運用有效的授權制度、擬定具前瞻性都市發展政策，重視人性化市政規劃決策原旨之執行。（五）陳怡如（2003）在其碩士論文《信義計畫區全球連結功能之探討》中，主要探討信義計畫區產業的主要集中地區及信義計畫區產業與全球之間的連結。信義區由於生產服務業的興盛，導致辦公空間嚴重不足。該論文發現，信義計畫區的型態，早在規劃初期，就是娛樂及消費產業的發展為主。該論文認為，信義計畫區將會成為世界性的金融中心，消費及娛樂產業，只是該地區過渡時期的發展。信義計畫區除娛樂性產業的發展外，金融中心及辦公大樓的興建，都代表未來該區的發展方向－朝向世界性金融中心邁進。影響信義計畫區的發展要素，包括：中央政府、地方政府、專家學者、市場等因素的影響，及相關環境的配合規劃，信義區的確具備走向世界級金融中心的條件。於是，信義計畫區，便產生連結世界金融的功能。. 上述文獻，列表 1-3 參照如下：. 27.

(44) 不動產政策與都市開發之研究－以信義計畫區為例. 表 1-3 信義計畫區相關類文獻列表研究題目著作者陳婉鈺初探都市設計（2006）審議之獎勵與回饋－以信義計畫區高層辦公建築為例. 信義計何恭凱主題化的都市（2004）空間︰台北市畫信義計畫區空間形塑區相關研究. 摘. 要. 研究結果認為： 1、信義計畫區之高層辦公大樓主要是透過回饋公共活動空間來突破法令之規範。以公共空間獲取更寬廣的法律空間，讓業主進行法令之外更有利的利用。 2、開發者在開發階段所額外獲得的利益與回饋給政府的公共活動空間之間，似乎不符比例原則。提到台北市信義計畫區所呈現出來的「城市文化」問題，兼以探討信義計畫區空間設計問題。後現代城市文化有所謂的拼貼現象，受全球化文化與經濟層面所影響，如今城市生活進入媒體操弄、消費性及多元化的時代。具體的表現即俱樂部、時裝店與購物中心等空間形式。而亞洲主要城市大都是處在急速現代化的發展，城市型態使用與再現的過程中，城市空間融合產生了許多後現代社會文化現象，浮現亞洲巨型城市的特殊經驗。. 鄧東波從景觀生態學（2001）觀點探討都市綠地─以台北市信義計畫區為例. 主要以量化研究的方式，將信義計畫區區分為綠地及非綠地兩大部分。其研究顯示出綠地與街廓的關係，及綠地與當地氣溫的關係。一個適合人類居住的城市，其綠地的分布必定足以維持當地生態的平衡。. 程樹成台北市信義計（1986）畫副都市中心規劃之決策過程與執行現況之探討. 探討信義計畫區在 1980 年代的發展及執行之良窳。研究發現信義計畫之規劃及決策牽涉到複雜的決策過程，係集體行為，且偏重於漸進模式；市民等高層級決策者，雖僅決定重大事項，惟市政決策以市民為最重要，規劃師亦居於舉足輕重之地位；學者專家影響力更鉅，由於層級節制的關係，不少卓越的規劃師之規劃案獲得批准予以實現抱負的機會反而不多，故須調整行政組織、使科室人員能與市長直接溝通、運用有效的授權制度、擬定具前瞻性都市發展政策，重視人性化市政規劃決策原旨之執行。主要探討信義計畫區產業的主要集中地區及信義計畫區產業與全球之間的連結。信義區由於生產服務業的興盛，導致辦公空間嚴重不足。該論文發現，信義計畫區的型態，早在規劃初期，就是娛樂及消費產業的發展為主。論文認為：信義計畫區將會成為世界性的金融中心，消費及娛樂產業，只是該地區過渡時期的發展。信義計畫區除娛樂性產業的發展以外，金融中心及辦公大樓的興建，都代表未來該區的發展方向－朝向世界性金融中心邁進。影響信義計畫區的發展要素，包括：中央政府、地方政府、專家學者、市場等因素的影響，及相關環境的配合規劃，信義區的確具備走向世界級金融中心的條件。於是，信義計畫區，便產生連結世界金融的功能。. 陳怡如信義計畫區全（2003）球連結功能之探討. 本研究整理繪製. 28.

(45) 第二章不動產政策之形成、發展與執行. 第二章不動產政策之形成、不動產政策之形成、發展與執行不動產政策究竟如何形成？政府的政策形成過程有相當多的因素及變因，這些變因，究竟會造成什麼樣的影響。不動產政策的形成究竟為誰推動？政府的政策分析及民間利益團體對政府的壓力，都會影響政策的形成過程。政策的發展及執行會影響到不動產的使用方式及規劃，本章將就不動產政策的形成、發展及執行進行討論。究竟不動產政策是如何發展形成，在都市發展過程中，這是一個相當重要的課題。本研究之主要研究目的為都市不動產政策，對於非都市土地之相關政策，僅略以簡要之介紹。都市計畫，主要依據都市計畫法來進行規劃，而現行之都市計畫法之問題何在？另外，都市計畫法的規劃過程會碰到什麼樣的問題？本研究將以公共行政的角度來探討都市計畫規劃的過程，也就是都市不動產政策的形成過程，主要將以土地分區使用管制為主。而信義計畫區之規劃構想及實施計畫的過程將作為本論文中研究之實例，討論其中之問題。信義計畫區的規劃構想及實施過程，將可以帶給台灣地區目前正進行都市計畫的其他都市一個新的參考。不動產政策屬於國家經濟政策。政策的規劃及合法化過程、其後的執行過程，會影響到政策的成敗。研究不動產政策，必須先研究政府的政策形成過程及執行成效。台灣的不動產政策上，有許多問題待解決。例如都市開發與法規相關限制的問題，就是一項相當矛盾的問題。台灣地區都市更新政策，目前，除了直轄市以外，其他縣市飽受經費不足之問題所苦。中央政府究竟如何對地方建設進行經費上的補助？如果有，那麼現行中央機構對於地方的補助有何改進的方式？. 29.

(46) 不動產政策與都市開發之研究－以信義計畫區為例. 第一節不動產政策之基本意涵與特質壹、不動產政策之基本意涵所謂政策一詞，其解釋為「政策是政府、團體或組織或是個人，為達到某種理想的目的所進行的特定計畫，或是確定的行為途徑」（Roland R. Renne， 1958：16 ）；「政府機關為解決公共問題或滿足公共需求，決定作為或不作為，及如何作為的相關活動。」（吳定，2008：1）。公共政策的制定，由政府所主導，亦由政府所執行，政府有強大的力量作為後盾，以確保政策的執行成效。任何公共政策之討論，都會牽涉到三種因素，即：目標、手段與執行人（蘇志超，1999：15）；而公共政策即政府為了增進全體人民福祉而制定的政策，其目標為增進大多數人的利益，其執行人為政府，手段則為此政策中所訂出的規範。是故，土地政策的意義，在於政府為解決土地使用所產生的問題而制定的公共政策。按不動產，謂土地及其定著物（民法第 66 條第 1 項）。不動產在人類生活中占有相當重要的地位，人需要休息時，房屋能提供遮風避雨的效果，人們需要從事活動，幾乎都需要使用到不動產。不動產政策，主要以土地政策為主。地上之房屋由於附著於土地之上，故土地政策會影響到人們使用土地的方式。所謂的土地，即：水、陸及天然富源（土地法第 1 條）。當然土地的定義，是在人類使用所能達到的範圍之內。在過去沒有科技能夠開發地下資源時，人類能使用的範圍，只在農業可利用的土地肥沃地區，進入工業化時代以後，人們進入了都市，都市中可以使用的土地比起鄉村地區的土地更來的狹小，限制也更多了。由於都市人口密集的關係，人們容易產生摩擦；尤其土地的使用更是摩擦的一大主因，台北市的路霸就是一項嚴重的摩擦問題。土地問題也在農村生活轉入都市生活後變得更為嚴重。本研究所指之不動產政策（Reality policy），係指國家就不動產之開發、 30.