第二章 中國大陸勞動市場之形成與發展——以人員之流動狀況為視角
第三節 中共十四屆三中全會至今之勞動市場概況（1993 年至今）
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第三節 中共十四屆三中全會至今之勞動市場概況（1993 年至今）
早在 1985 年 9 月 23 日，中共中央在「關於制定國民經濟和社會發展第七個 五年計劃的建議」中指出：「適應商品市場發展的要求，逐步開闢和發展資金市 場、技術市場，同時促進勞動力的合理流動」。不過當時的理論界對「勞動力能 否作為商品進行市場交易」這一問題仍存在爭論，因此中共並未使用「勞動力市 場」這一概念；但勞動力交換的市場機制卻又客觀存在，從而出現了「勞務市場」、
「勞動市場」、「人才市場」等多種提法75。
1992 年春，在鄧小平南方談話的推動下，停滯數年的中國經濟體制改革重 上軌道。同年 10 月 12 日，中共十四大的報告明確指出「我國經濟體制改革的目 標是建立社會主義市場經濟體制，以利於進一步解放和發展生產力」。到 1993 年 11 月 14 日，中共十四屆三中全會通過「中共中央關於建立社會主義市場經濟 體制的決定」，強調發展金融市場、勞動力市場、房地產市場、技術市場等是培 育市場體系的重點。該文件亦一步指出：「改革勞動制度，逐步形成勞動力市場。
我國勞動力充裕是經濟發展的優勢，同時也存在著就業的壓力，要把開發利用和 合理配置人力資源作為發展勞動力市場的出發點。廣開就業門路，更多地吸納城 鎮勞動力就業。鼓勵和引導農村剩餘勞動力逐步向非農産業轉移和地區間的有序 流動。發展多種就業形式，運用經濟手段調節就業結構，形成用人單位和勞動者 雙向選擇、合理流動的就業機制」。這是中共第一次以中央文件的形式提出要建 立勞動力市場，從長期否認社會主義經濟中存在勞動力市場，發展到充分肯定勞 動力市場也是生產要素市場的組成部分。此觀點對長期佔據主流「勞動力非商品」
75 蘇樹厚、段玉恩、張福明等編，新中國勞動制度發展與創新研究，山東人民出版社出版發行，
2006 年 1 月第 1 版，頁 324。
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論作出否定，肯定了勞動力是商品，進而突破了社會主義不存在勞動市場的傳統 觀點。這在理論上是一次重大突破，具有深遠的現實意義。此後，中國大陸勞動 力市場正式得到恢復和發展76。
據此，勞動部不再下達指令性的職工人數、工資總額和技工學校招生等計劃 指標。中國大陸開始以勞動力市場作為人力資源配置的基礎手段，實行積極的勞 動市場政策，培育和發展勞動市場，逐步建立「國家宏觀調控，城鄉協調發展，
企業自主用人，個人自主擇業，市場調節供求，社會提供服務」的新格局。政府 提出就業的重點是調整就業結構和政策，廣開門路，加強就業服務體系建設。
1995 年 9 月 28 日，中共十四屆五中全會通過「關於國民經濟和社會發展『九 五』計劃和 2010 年遠景目標建議」并於 1996 年開始實施，是為「九五計劃」。「九 五」伊始，中國大陸之勞動力市場結構不斷完善，市場機制日益成熟，最終形成 具有中國特色的計劃與市場相結合，以市場調節為主的就業管理體制。在此階段，
多種形式的勞動力市場紛紛出現，市場機制日益增強，「統包統配」影響不斷弱 化，新舊兩種體制的矛盾加劇。農村勞動力在城鄉之間的流動表明，城鄉勞動力 市場有了部分融合，但是尚未完全統一77。因為城市戶籍尚未被徹底沖破，不同 利益集團享受的體制性保障不同，勞動管理還有待進一步市場化和社會化。
再以政策法令是否允許勞動力自由流動的角度去觀察，討論農村勞動力流動 及城市勞動力流動之狀況。
76 同前註。
77 蔡昉主編，2002 年：中國人口與勞動問題報告——城鄉就業問題與對策，社會科學文獻出版 社，2002 年版，頁 160。
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第一項 農村勞動力之流動狀況
1992 年鄧小平南巡講話后，中國大陸開始實行市場經濟體制和調整農業經 濟結構，政策的放鬆使得農村勞動力大規模進入城市。與此同時城市國有企業職 工大量下崗，城市就業形勢嚴峻，而解決國有企業下崗職工基本生活保障和再就 業工作成為當時各級政府的「頭等大事」、「首要的任務，第一位的工作」。因而 農村勞動力的流動呈現一種特別的格局：一方面中央主張合理引導農村勞動力之 流動，另一方面地方政府卻執行限制農民工流動和進城就業的政策。
1993 年 11 月 3 日，勞動部在關於印發「再就業工程」和「農村勞動力跨地 區流動有序化——『城鄉協調就業計劃』第一期工程」的通知中，指出「農村勞 動力跨地區流動的規模不斷擴大，異地就業已成為解決農村剩余勞動力就業問題 的重要渠道」。因而，為了在全國形成與市場經濟相適應的勞動力跨地區流動的 基本制度、市場信息系統和服務網路，實現農村勞動力流動有序化，需要採取以 下措施：在全國範圍內建立起農村勞動力跨地區流動的基本制度，包括用工管理、
監察、市場規範、服務管理以及權益保障制度；鼓勵發展為農村勞動力跨地區流 動和異地就業的服務組織；完善農村勞動力跨地區流動的信息傳播、檢測系統；
強化區域間的協調配合。同年 11 月 14 日，中共中央「關於建立社會主義市場經 濟體制若干問題的決定」提出，鼓勵和引導農村剩餘勞動力逐步向非農產業轉移 和地區間有序流動。到年底 12 月 21 日，勞動部在「關於建立社會主義市場經濟 體制時期勞動體制改革總體設想」中，提出「以建立農村就業服務網絡為突破口，
合理調節城鄉勞動力流動，逐步實現城鄉勞動力流動有序化」，強調農村勞動力 的流動須「合理」、「有序」。
1994 年 8 月 8 日，勞動部在「關於促進勞動力市場發展，完善就業服務體
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系建設的實施計劃」中指出就業服務體系對於勞動力市場運行的重要性，因此強 調就業服務體系的建設。其中，有關農村勞動力流動的內容，該文件要求從加強 市場引導和管理服務入手，引導農村剩餘勞動力合理有序流動。具體計劃是於 1994 年著手華南（廣東）、華東（上海）、華北（背景）三大區域勞動力市場信 息中心建設，推進省際勞務協作，發展鄉鎮勞動服務網絡，健全流動服務制度。
再於 1995 年，在勞務輸入輸出的重點地區形成有效的管理制度、服務手段和調 控辦法，使農村勞力的跨地區流動持證率達到 60%。
為了加強農村勞動力跨地區流動就業管理，1994 年 11 月 17 日勞動部頒布
「關於農村勞動力跨省流動就業的暫行規定」，其中第 20 條規定：「被用人單位 跨省招收的農村勞動者，外出之前，須持身份證和其他必要的證明，在本人戶口 所在地的勞動就業服務機構進行登記並領取外出人員就業登記卡；到達用人單位 後，須憑出省就業登記卡領取當地勞動部門頒發的外來人員就業證；證、卡合一 生效，簡稱流動就業證，做為流動就業的有效證件」。這是中國大陸第一個關於 對農村勞動力跨地區流動就業實行規範化管理的文件78，其所建立起的「流動就 業證」管理制度，進一步規範了農村勞動力跨地區流動的管理。
認識到農村剩餘勞動力為流動人口的主體，并認為當下的流動仍處於「盲目 無序」的狀態，中共中央辦公廳、國務院辦公廳遂於 1995 年 9 月 19 日發佈「關 於加強流動人口管理工作的意見」，針對農村剩餘勞動力的流動提出四項措施：
促進農村剩餘勞動力就地就近轉移；提高勞動力跨地區流動的組織化、有序化程 度；實行統一的流動人口就業證和暫住證制度；整頓勞動市場。其後於 1996 年 5 月 29 日，勞動部辦公廳發佈「關於『外出人員就業登記卡』發放和管理有關
78 同註 45，頁 294。
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問題的通知」，至此，中國大陸建立了一整套專門針對農民進城就業的證卡管理 制度79。不過如此證卡管理制度對於管理農村勞動力的對外流動成效不彰，就外 出打工的農民而言，雖然知道外出打工要辦證、辦卡，但不辦證、辦卡也能找到 工作；就企業而言，「證卡制度」僅在國營企業得到有限度的推行，在非國營企 業中並未認真遵行；就政府部門來說，勞動力輸入省份要求輸出省在源頭把關，
輸出省則認為流動有序化的主要責任要由輸入省把關，顯示出地區間協作仍然一 定的矛盾80。
為了促進農村剩餘勞動力就近、有序地向小城鎮轉移，同時嚴格控制大中城 市的人口機械增長，國務院於 1997 年 6 月 10 日批轉了公安部制定的「小城鎮戶 籍管理制度改革試點方案」，允許已經在小城鎮就業、居住并符合一定條件的農 村人口在小城鎮辦理城鎮常住戶口，這項措施對於農民非農化就業進城起到了積 極的推動作用81。同年 11 月 25 日，國務院辦公廳轉發「勞動部等部門關於進一 步做好組織民工有序流動工作意見的通知」，指出國有企業改革中產生下崗職工 就業問題，同時農村大量剩餘勞動力需要尋求「新的出路」，因此必須提高民工 流動的「有序化程度」。具體的措施包括鼓勵和引導農村剩餘勞動力就地就近轉 移，加強勞動力市場建設等等，其目的在於優先解決城市下崗工人就業問題、控 制農民進城打工的規模。
隨著國有企業工人下崗問題日益突出，中共中央、國務院於 1998 年 6 月 9 日發佈「關於切實做好國有企業下崗職工基本生活保障和再就業工作的通知」，
隨著國有企業工人下崗問題日益突出，中共中央、國務院於 1998 年 6 月 9 日發佈「關於切實做好國有企業下崗職工基本生活保障和再就業工作的通知」，