第二章 中國大陸勞動市場之形成與發展——以人員之流動狀況為視角
第二節 改革開放後至中共十四屆三中全會前之勞動市場概況（1978-1992）
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第二節 改革開放後至中共十四屆三中全會前之勞動市場概況
（1978-1992）
在未對「勞動力非商品論」作出修正的前提下，中國大陸就著手改革開放。
根據中共十一屆三中全會以公有制為主體、多種經濟形式並存的思想，中國大陸 開始調整「統包統配」的勞動力管理體制。在農村方面，實行家庭聯產承包責任 制，農戶有了資源配置權和決策權，農產品和要素市場逐步開放，農村勞動力市 場開始逐步發育。在城市方面，少數城市出現了諸如職業介紹、勞務承包等有效 組織的勞動力市場，特別是廣大城鎮普遍建立了勞動服務公司，它們一方面管理 社會勞動力，興辦集體經濟，開展勞動服務業務；另一方面又向企業推薦勞動力，
輸送臨時工。從而，勞動力市場得以重新萌芽。
到 1984 年中共十二屆三中全會召開，提出實行以搞活企業為中心的城市經 濟體制改革。部分生產資料進入市場，金融、技術等市場也開始興起，城市第三 產業和勞務承包也有較大發展。為了搞活企業內部勞動管理，調劑企業之間勞動 資源，部分城市試行勞動合同制，一些大中城市還組織了以技術工人交流為主的 勞動市場活動，為企業與勞動者提供了互相選擇的場所，並從大中企業向集體和 鄉鎮企業輸送了一批技術力量，促進了勞動力合理流動。隨著國有企業改革的展 開，城鄉分割的就業體制出現了鬆動，城市勞動市場開始發育。中國大陸出現了 勞動力就業「雙軌」運行機制，即勞動力自由流動、自謀職業的市場運行機制和 政府控制的行政調解機制並行。勞動市場初步發展後，勞動部門的只能也開始由 單純行政管理向法律、經濟、行政等多種形式管理轉化。
截止到 1992 年，中國大陸國務院頒布了關於勞動制度改革的多項規定，企
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業招工實行面向社會、公開招收，全面考核、擇優錄用。對新招工人全面實行合 同制，對原有固定工制度進行改革，企業內部實行優化勞動組合，將富餘人員由 企業重新安置。一些城市相繼建立了包括職業介紹和技術工人交流等內容的勞動 市場。將新畢業的學生、技術人員、富餘人員、解除合同的合同制工人和企業辭 退的違紀職工等都納入勞動力市場，為他們的再就業提供服務。同時，農村剩餘 勞動力向城鎮轉移，成為勞動市場的一個重要內容。一些城市相繼召開勞務大會，
建立專門固定的勞動力交流場所。同時，制定了管理勞動力市場的政策法規33。 再以「勞動力是否能自由流動」為切入點去觀察這段期間的勞動市場，則可 以發現中國大陸分別對農村和城市做了不同的政策處理。因此下文的敘述也具體 區分農村勞動力和城鎮勞動力兩個方面。
第一項 農村勞動力之流動狀況
就農村勞動力流動的情況看，這個時期的政府政策對農村勞動力流動的控制 呈現某種或緊或鬆的狀態。
改革開放初期，由於家庭聯產承包責任制的實行以及 1978 年以後中國大陸 中央政府連續大幅度提高農產品的收購價格，農業生產力迅速恢復和發展，農村 剩餘勞動力問題又開始顯現34。農民為了有效利用農閒時間以增加家庭收入，開 始自發性地向城市流動，從而尋找工作機會。但由於城市本身吸納勞動力的能力 並未顯著提高，城市居民本身的就業問題也沒有得到根本解決。政府對於農村勞 動力向城市流動的處理思路仍以「堵」為主，防止農民進城。1980 年 8 月 2-7
33 同註 13，頁 18-19。
34 同註 24，頁 33。
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數都呈上升的趨勢，其中 1978、1979、1980 年社隊企業職工總數分別為 2826.6 萬人、2909.6 萬人、2999.7 萬人。然而到 1981 年社隊企業職工總數卻降落為 2969.6 萬人，直到 1983 年才增加到 3234.6 萬人39。可見在 1979 至 1983 年間，
社隊企業所吸納的農村勞動力仍然相當有限。當時的中國大陸政府一方面鼓勵農 民投身非農產業，但另一方面限制其向城市流動的情況下，同時限制社隊企業的 發展使得社隊企業不能充分吸納農村剩餘勞動力，如此矛盾的政策註定不能持 久。
到 1984 年，農村改革取得巨大成功。對於社隊企業，中共中央、國務院於 1984 年 3 月 1 日轉發之「農牧漁業部和部黨組『關於開創社隊企業新局面的報 告』的通知」，同意把「社隊企業」改為「鄉鎮企業」40。該文件改變之前對社隊 企業的打壓態度，指出鄉鎮企業的重要性，認為鄉鎮企業：1、「是多種經營的重 要組成部分，是農業生產的重要支柱，是廣大農民群眾走向共同富裕的重要途徑，
是國家財政收入新的重要來源」；2、能夠妥善安排不斷出現的多餘勞動力；3、
鄉鎮企業的發展能促進集鎮的發展，有利於實現農民離鄉不離土，避免農民離開 城市；4、鄉鎮企業已成為國民經濟的一支重要力量。同年 7 月 19 日，政府頒布
「關於進一步做好農村流通工作的報告」，下放產品定價權到鄉鎮企業；8 月 6 日，政府頒布了「關於改革信用合作社管理體制的報告」，要求發揮其在農村「民 間借貸」的作用；10 月 13 日，政府頒布了「關於農民進入集鎮落戶問題的通知」， 使得農村居民移居小城鎮合法化。上述各項政策的實施大大加快了鄉鎮企業的發 展，鄉鎮企業的數目從 1983 年的 134.64 萬個，一躍至 1984 年的 606.52 萬個；
39 相關數據援引自中國大陸國家統計局編，中國統計年鑒（1991），中國統計出版社出版，1991 年 8 月第 1 版，頁 377。
40 80 年代初，隨著家庭聯產承包責任制的推行，人民公社體制被廢除，改建為鄉和鎮使之成為 中國農村最基層政府，原來的生產大隊改為村，成為基本的農民自治組織。相應的，原來的社隊 企業改稱為鄉鎮企業。參見註 36，頁 309-310。
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41 相關數據援引自中國大陸國家統計局編，中國統計年鑒（1991），中國統計出版社出版，1991 年 8 月第 1 版，頁 377。
42 同註 38，頁 36。
43 Davin, Delia, Internal Migration in Contemporary China. New York: St. Martin’s Press, 1999, P42.
44 1984 年 6 月 30 日由中國大陸國務院發佈了「礦山企業實行農民輪換工制度試行條例」，類似
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鎮企事業單位長期服務為條件進入城鎮務工經商45，順應創造出「自理口糧戶口」。 這個新的戶口政策政策為 1958 年之後所建立起的城鄉隔離體制打開了一個小小 的窗口，反映中國大陸放寬對人口流動的限制。不過此戶口並沒有附帶城市戶口 相應的工作分配、醫療以及食物供給權利46。
又從 1984 年 10 月 20 日的中共十二屆三中全會以後，在未改變中國大陸二 元戶籍制度的前提下，中國大陸政府更積極開展城市經濟體制的改革47，并採取 一連串措施放寬對於流動人口管制的政策。如 1985 年 1 月 1 日中共中央、國務 院發佈「關於進一步活躍農村經濟的十項政策」，指出「在各級政府統一管理下，
允許農民開店設坊，興辦服務業，提供各種勞務」。1985 年 7 月 13 日中國大陸 公安部發佈的「關於城鎮暫住人口管理的暫行規定」，更為出外打工流動人口戶 口問題得到進一步解決。外出打工的農民從此能在不變更戶籍身份的情況下，領 取「暫住證」或者「寄住證」，以臨時身份在城市停留48。
到 1986 年 7 月 12 日，中國大陸國務院發佈「關於國營企業招用工人的暫行 規定」，其中第 4 條指出「企業招用工人，應當公布招工簡章，符合報考條件的 城鎮待業人員和國家規定允許從農村招用的人員，均可報考」。這條規定改變以 往只能由國營企業招錄農民成為其工人的狀況，使得農民可以自行通過報考方式 進入國營企業工作。不過，該法規的第 12 條又規定：「企業招用人，應當在城鎮 招收。需要從農村招收工人時，除國家規定的以外，必須報經省、自治區、直轄 市人民政府批准」。意味著國營企業招用計劃內農村勞動力仍受到嚴格限制。1988
45 張曉山、李周主編，新中國農村 60 年的發展與變遷，人民出版社，2009 年 10 月第 1 版，頁 293。
46 Mellee, Hein, ‘China’s Household Registration System under Reform’, Development and Change, 26:1, 1995, P14.
47 藍海濤，改革開放以來我國城鄉二元結構的演變路徑，經濟研究參考，2005 年 17 期，頁 12。
48 同註 38，頁 37。
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就業的空間大大限縮52。政府遂實施一系列限制農村勞動力的跨地區流動。1989 年 3 月，國務院辦公廳發出「關於嚴格控制民工外出的緊急通知」，要求各地人 民政府採取有效措施，嚴格控制當地民工外出。1989 年 4 月 10 日，民政部、公 安部又發出「關於進一步做好控制民工盲目外流的通知」，要求各地政府貫徹國 務院辦公廳的文件精神，採取有效措施控制當地民工盲目外出。1990 年 4 月 27 日，國務院發佈「關於做好勞動就業工作的通知」，要求「合理控制農村勞動力 的轉移，減輕城鎮就業負擔」，進而「防止出現大量農村勞動力盲目進城找活干 的局面」。1991 年 2 月國務院辦公廳發出「關於勸阻民工盲目去廣東的通知」， 要求各級政府「要從嚴或暫停辦理民工外出務工手續」。同年 7 月 25 日，國務院 發佈「全民所有制企業招用農民合同制工人的規定」，指出「農民合同制工人」
為「從農民中招用的使用期限在一年以上，實行勞動合同制的工人，包括從農民 中招用的定期輪換工」，統稱為「農民工」。其中第四條規定「企業招用農民工必 須在國家下達的勞動工資計劃之內，用於國務院勞動行政主管部門確定的需要從 農村中招用勞動力的生產崗位和工種。礦山企業招用農民工須報經省、自治區、
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