中國大陸跨地區勞務派遣之研究 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學勞工研究所碩士學位論文. 中國大陸跨地區勞務派遣之研究. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 指導教授：黃程貫博士研究生：潘發鑾. 中華民國一百零三年九月.

(2) 謝辭記得三年前申請來台就學時，每位碩博士班申請者都被要求檢附一份研究計劃書。在周長征老師的建議之下，我把研究計劃書的主題確定為勞務派遣。之後成功入讀政治大學勞工研究所，我便忘了初心，把研究的精力廣泛投放到有關勞動法的各個議題之下。豈料到計劃撰寫碩士論文時，黃程貫老師又建議我寫有關勞務派遣的題目，讓我覺得自己早已跟這個議題結下不淺的緣分。惟有緣分，才讓我重新檢視當初. 政治大並從其身上汲取成長所需的營養。我感謝那股冥冥中的力量，是它使我與這片土立來台的研究目的；亦因爲緣分，才能讓我在台學習過程中認識到諸位師長、同學，. ‧ 國. 學. 地還有這邊土地上生活的人們相結緣。. 在修讀學位的過程中，我最感謝的是我的指導教授黃程貫老師。老師之於我，. ‧. 就相當於 GPS 之於在海上航行的帆船。當我在勞動法的海洋中陷入謎思之時，老. y. Nat. er. io. sit. 師總能準確地把我的位置定位出來，並給我指明所要繼續前進的方向。沒有他的耐心指導，這篇論文就無法成就。其次，我還要特別感謝王能君老師，沒有嫌棄. al. n. v i n Ch 我這個旁聽生在他的課堂上大放厥詞，還毫不諱言地批評我學理上的紕漏，使我 engchi U 在不停地檢視自己的過程中得到進步。對於我這種器淺易盈的人而言，每一個認真的批評都是我的財富。再者要感謝王惠玲老師，她在研一開設的勞動法學磨練了我寫作論文的能力，為日後的我撰寫碩士論文奠定了深厚的基礎。此外，我還要感謝林良榮老師、林佳和老師、潘世偉老師等師長在學習上給我的指導，他們使我在台灣三年的學習獲益良多。在台灣期間除了緊張的學習，還有生活的部分，而這部分我還要感謝很多人。感謝隆哥、黃總、大師讓我在台灣收穫了最珍貴的兄弟情誼。感謝司法考試讀書 I .

(3) 會的子欣、愷哥、星哥、科瑞大大、儉忠、子敬、佩漩、翊婷，沒有你們的陪伴我的司法考試很可能不會順利通過。感謝怡微姐、源妹和奇哥，跟你們相處時間不長，但每次聚餐總是笑料迭出讓人深深懷念。還要感謝諸多在台灣認識的同學、學弟妹、朋友，讓我在台灣生活以及寫作論文的過程中不至於形單影隻。最後要感謝我的爸爸媽媽，一路支持我在台灣念書，沒有他們的默默付出，也不會有我，更不會有我的論文出現。. 立. 2014 年 9 月 21 日政治大誌於國立政治大學中正圖書館. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. II . i n U. v.

(4) 摘要本文所主要介紹的是中國大陸跨地區勞務派遣的相關內容，包括其產生時的勞動市場發展背景、勞務派遣在中國大陸的發展以及跨地區勞務派遣的規範要件分析。 1949 年中共建制之後，中國大陸的勞動市場曾經有一段短暫的存在時間。但隨著社會主義改造的推進，中國大陸逐漸推行「統包統配」的就業制度，勞動市場存在的基礎逐漸消滅。到文化大革命時期，固定工制度得到進一步強化，勞動. 政治大場才逐漸復興。而戶籍制度與糧油制度的脫鉤，使得人力的流動成為可能，推動立. 市場因此消失。直到改革開放之後，「統包統配」的就業制度逐漸瓦解，勞動市. ‧ 國. 學. 了勞動市場的進一步發展。自中共十四屆三中全會確立「社會主義市場經濟」的目標以來，勞動力市場的合法地位得到確認，而與勞動力市場相適應的勞務派遣. ‧. 也隨著時代的要求應運而生，從而使跨地區勞務派遣的出現有了制度的基礎。. y. Nat. er. io. sit. 中國大陸的勞務派遣，其出現的原因並非由於勞動市場的需要。改革開放初期的 1980 年代，外商紛紛進入中國大陸謀求投資的機會，因此而設立的外商代. al. n. v i n Ch 表處產生了用人的需要，但當時的法令並不承認他們的雇主資格。為了滿足外商 engchi U 用人的需要，同時又兼顧到他們無法成為雇主的狀況，大陸地方政府設立對外服務機構，以勞務派遣的形式為外商用人提供方便。勞務派遣因此產生。到 1990 年代末，國企工人下崗造成嚴重的就業問題，地方政府採納勞務派遣作為解決國企工人再就業問題的一個工具。一些勞動力比較充裕的地方也發現可以將勞務派遣作為勞務輸出的新形式而使用。在市場化、法制化的條件下，用工單位和派遣單位發現勞務派遣有利可圖的一面，紛紛採用之而推動勞務派遣的繁榮。跨地區勞務派遣發展受到立法者的關注，於是在 2008 年施行的勞動合同法 III .

(5) 中的第 61 條就被跨地區派遣的勞動者所享有的勞動報酬和勞動條件做了相應的規定。然而實踐中因跨地區勞務派遣產生的問題多集中在社會保險方面，顯示出第 61 條存在保障不周的問題。人力資源和社會保障部頒布的「勞務派遣暫行規定」試圖解決這一問題。通過對跨地區勞務派遣制度的規範分析，可以了解勞動報酬和勞動條件的標準實際為地方標準，而以用工單位所在地的標準來確定被派遣勞動者的勞動報酬、勞動條件以及社會保險的標準意義重大。當存在無效派遣的情形時，用工單位將可能成為被派遣勞動者的用人單位而承擔相應的責任。. 立. 跨地區派遣. 勞務派遣. ‧. ‧ 國. 中國大陸. 學. 關鍵字：. 政治大. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. IV . i n U. v.

(6) 目錄第一章. 緒論 ....................................................... 1. 第一節. 研究動機 ................................................ 1. 第二節. 文獻回顧 ................................................ 3. 第三節. 研究範圍、限制與研究方法 ................................ 4. 第一項. 研究範圍及限制....................................... 4. 第二項. 研究方法............................................. 5. 立. 政治大. 概念辨析 ................................................ 6. 第五節. 本文架構 ................................................ 6. ‧ 國. 中國大陸勞動市場之形成與發展——以人員之流動狀況為視角 ..... 8. ‧. 第二章. 學. 第四節. 改革開放前中國大陸之勞動市場概況（1949-1977） ........... 9. 第二節. 改革開放後至中共十四屆三中全會前之勞動市場概況（1978-1992）. n. al. er. io. sit. y. Nat. 第一節. i n U. v. ............................................................... 14. engchi. 第一項. 農村勞動力之流動狀況................................ 15. 第二項. 城市勞動力之流動狀況................................ 21. 第三項. 小結................................................ 26. 第三節. 第三章. Ch. 中共十四屆三中全會至今之勞動市場概況（1993 年至今）..... 28. 第一項. 農村勞動力之流動狀況................................ 30. 第二項. 城市勞動力之流動狀況................................ 36. 第三項. 小結................................................ 40. 中國大陸勞務派遣制度之出現與發展 .......................... 42 V . .

(7) 第一節. 為解決外商代表處用工問題而產生之勞務派遣 ............... 42. 第二節. 國企改革、再就業與勞務派遣的發展 ....................... 45. 第三節. 促進農村勞動力轉移的勞務派遣 ........................... 49. 第四節. 市場化、法制化下的勞務派遣 ............................. 52. 第一項. 用工單位採用勞務派遣的原因.......................... 53. 第二項. 派遣單位從事勞務派遣業務的原因...................... 55. 第三項. 被派遣勞動者接受勞務派遣的原因...................... 56. 政治大勞動合同法中的勞務派遣 ................................. 58 立. 第四項第五節. 現實中勞務派遣之問題與勞動合同法的修正.............. 57. 用工單位的法定權利、義務與法律責任.................. 59. 第二項. 派遣單位的法定權利、義務與法律責任.................. 61. 第三項. 被派遣勞動者的法定權利.............................. 62. y. Nat. io. 跨地區勞務派遣的成因及其出現的問題 ..................... 64. al. v i n Ch 跨地區勞務派遣的出現及原因.......................... 64 engchi U n. 第一節. sit. 跨地區勞務派遣制度之分析 .................................. 64. er. 第四章. ‧. ‧ 國. 學. 第一項. 第一項第二項. 跨地區勞務派遣的法律規制及其問題.................... 66. 第三項. 勞動合同法之修法與跨地區勞務派遣.................... 68. 第二節. 跨地區勞務派遣的規範要件分析 ........................... 72. 第一項. 「跨地區」定義之探討................................ 73. 第二項. 「勞動報酬」及「勞動條件」的認定.................... 76. 第三項. 「按照用工單位所在地的規定」的意義.................. 81. 第四項. 被跨地區派遣之勞動者的團結權問題.................... 86 VI . .

(8) 第五項第五章. 無效派遣對跨地區勞務派遣的影響...................... 92. 結論 ...................................................... 95. 參考文獻資料（依作者姓氏筆劃排列）................................. 98 附錄：相關法律法規、行政命令...................................... 111. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. VII . i n U. v.

(9) 第一章緒論. 第一節. 研究動機. 所謂「勞動法」者，從法益保護之目的看，即便有規範政府、雇主行為之內容，所著眼之處仍為如何保護勞工。若勞工與雇主為力量平等之主體，則又為何強調對勞工的保護？由此可見，勞動法的預設即與民法的預設不同，它是基於勞工相對於雇主處於較弱勢之力量的觀察而得以發展，從而推演出一系列民法所無. 政治大. 之雇主對勞工的保護照顧義務。勞動法自誕生至今，雖然社會、經濟、政治條件. 立. 皆有變動，但勞工相對雇主處於弱勢地位的觀察仍然沒有變化。亦因此勞動法得. ‧ 國. 學. 以發展至今，而不斷地開拓出新的討論空間。. ‧. 然而，法秩序要依循社會的發展而調整，勞動法也不能一成不變。基於保護. Nat. sit. y. 勞動者的價值目標，勞動法必須因應社會條件的變遷作出一定的回答。而當下，. n. al. er. io. 非典型勞動的浪潮不斷衝擊著傳統的勞動法制度，以勞務派遣（又稱「勞動派遣」）. i n U. v. 為例，其三方的法律關係構造已經是對勞資雙方之二元關係的突破。各國政府從. Ch. engchi. 一開始的絕對禁止，到不得不承認其存在的價值並作出相應的規制辦法，期間經歷了漫長的探索過程。姑且不論勞務派遣之利弊得失，就勞務派遣的發展歷程來看，無疑是向世人宣示：既存的勞動法制並非唯一選擇。面對勞務派遣所提出的主張，傳統的勞動法應該如何回應？是舊瓶新酒，竭力將其納入原有的制度安排下，用既有的法理來解釋其中的法律關係；抑或求同存異，創造出新的解釋體系，使得傳統的勞動法制得以開闢新領域？解答這些問題並不容易，但只要勞動者的相對弱勢地位沒有改變，那麼勞動法的制度安排都應該以矯正勞資力量失衡的目標前進。以這個目標去檢視現有的實務、學說見解， 1 .

(10) 孰優孰劣則會越辯越明。就目前而言，已經有許多用既有的學理闡釋勞務派遣各方當事人的權利義務關係的文獻，因此本文並不打算贅述其三方權利義務關係。而是描述出勞務派遣的產生原因後，再檢視勞動法的制度設計是如何對應這些問題作出安排，并探討這些安排的成敗得失。勞務派遣的採用，有論者稱是雇主基於靈活用工的需要，亦用論者認為是雇主為降低勞動力成本的需要。不過，靈活用工也好降低勞動力成本也罷，都反映出勞務派遣與勞動市場的深刻聯繫。一個國家、地區，需要打造某種勞動市場，. 政治大塑特定的勞動市場。但兩者之間還是勞動市場起著決定性的作用，試問如果勞動立. 就一定會有特定的勞務派遣制度安排；反過來，某種的勞務派遣制度安排也會形. ‧ 國. 學. 市場的參與者沒有擺脫傳統勞動法制度的願望，如何會有勞務派遣的出現？職是之故，在探討勞務派遣的產生之前，不得不先去檢視該國或該地區的勞動市場。. ‧. 特定的勞務派遣制度是孕育於如何的勞動市場，這是本文需要探討的內容之一。. y. Nat. er. io. sit. 誠然，勞務派遣制度面向之廣泛，註定本文之討論不能面面俱到。就派遣勞工權益保障的面向看，傳統上即有同工同酬、勞工團結權之行使等問題，而在中. al. n. v i n Ch 國大陸更有跨地區勞務派遣的特殊問題。作為來自中國大陸的學生，對大陸地區 engchi U 獨有之勞動問題亦甚有興趣。因此本文所著力的方向，當是探討中國大陸之跨地區勞務派遣問題。此一制度，在世界範圍內未見有其他國家和地區做出相似的安排。究竟這個制度的產生背景為何？與一般所稱之勞務派遣又有什麼不同的地方？就以上問題而言，應有詳盡而細緻的解答。要討論跨地區勞務派遣之問題，則要先探討中國勞動市場之歷史及現狀，繼而分析勞務派遣在中國大陸的產生和發展，再檢視跨地區勞務派遣的構成要件及法律效果，最後才能瞭解到目前跨地區勞務派遣制度在中國大陸存在的意義以及 2 .

(11) 優缺點。本文希望就此議題作一定的展開，以供分析解讀中國大陸勞務派遣制度的參考之用。. 第二節. 文獻回顧. 中國大陸境內有關「勞務派遣」或「勞動派遣」的專書，最早可見於 2006 1. 年，為丁薛祥主編之「人才派遣理論規範與實務」。該書收集多篇有關勞務派遣的論文，並將之劃分為理論、規範、實踐三部分，從不同角度闡述學者對勞務. 政治大. 派遣制度的意見。其後學界亦陸續出版有關勞務派遣的專書，有從法學和經濟學. 立. 的視角深入分析勞務派遣2、有介紹勞務派遣在世界範圍內發展的整體概況3、有. ‧ 國. 學. 通盤考察勞務派遣制度一般理論及三方權利義務關係4、有從法律規制的角度研. ‧. 究勞務派遣5、亦有重點分析勞務派遣中的勞動關係，並為現有勞務派遣制度的. sit. y. Nat. 困境提出解決方案。透過前開研究，為中國大陸處理勞務派遣問題，整理出厚實. n. al. er. io. 之學理基礎。然而，前開研究並未全面性觀察勞務派遣在中國大陸興起的社會經. i n U. v. 濟背景。同時，其研究亦多著重於外國勞動派遣制度發展的介紹，缺乏對勞務派. Ch. engchi. 遣制度在中國大陸發展的細緻梳理，更無人論述跨地區勞務派遣此一特殊制度，在研究上仍有可突破的地方。至於跨地區勞務派遣此一議題，不但無專書研究，而且也無學位論文討論，僅散見於中國大陸的期刊文章中。在這些期刊文章中，有探討被跨地區派遣之勞.                                                               1 丁薛祥主編，人才派遣理論規範與實務，法律出版社，2006 年 2 月 1 日。 2 董保華主編，勞動力派遣，中國勞動社會保障出版社，2007 年 5 月第 1 版。 3 周長征主編，勞務派遣的發展與法律規制，中國勞動社會保障出版社，2007 年 4 月第 1 版。 4 李海明，勞動派遣法原論，清華大學出版社，2011 年 3 月第 1 版。 5 劉淼白，勞務派遣法律規制研究，法律出版社，2012 年 6 月第 1 版。 3 .

(12) 動者的工資及最低工資的適用地6、有討論被派遣勞動者的工傷待遇問題7、有指 8. 出適用跨地區勞務派遣所能獲致之利益以及勞動爭議管轄權之問題、亦有闡述跨地區勞務派遣的條文內容、社會保險、勞動監察等內容9。透過以上期刊文章，研究者可以初步了解到跨地區勞務派遣的概況。不過這些文章對於跨地區勞務派遣的研究並不深入，僅就該制度在現實生活出現的爭議而提出解決問題的思路，缺乏對該制度的一個法釋義學上的系統論述，無法為跨地區勞務派遣在現實生活中出現的問題提出指引。. 政治大國大陸形成的社會經濟背景——中國大陸勞動市場的形成，並且修補前開研究有立本文既致力於研究跨地區勞務派遣此一制度，則會詳盡地談論勞務派遣在中. ‧ 國. 學. 關勞務派遣在中國大陸的形成和發展過程之論述的不足，進而用法釋義學的方法分析跨地區勞務派遣制度。以下即介紹本文的研究範圍、限制與研究方法。. ‧. n. a. Ch. sit. 研究範圍及限制 l. er. 第一項. io. 研究範圍、限制與研究方法. y. Nat. 第三節. engchi. i n U. v. 跨地區勞務派遣的制度安排，規定在中國大陸之勞動合同法第 61 條，該條文規定如下：「勞務派遣單位跨地區派遣勞動者的，被派遣勞動者享有的勞動報酬和勞動條件，按照用工單位所在地的標準執行」。可是跨地區勞務派遣又是在怎樣的勞動市場環境中出現的？跨地區勞務派遣在勞務派遣制度中的體系定位                                                               6 李劍峰、莫茂雙，跨地區派遣的勞動者工資以當地為準，當代廣西，2010 年 22 期，頁 52；張馳，跨地區派遣，最低工資以何地為準，人力資源，2008 年 12 期，頁 70-71。 7 張愛軍，異地勞務派遣員工工傷待遇芻議，中國勞動，2009 年 06 期，頁 19-20；黃樂平，跨地區用工的工傷處理宜采取差額補償原則，現代職業安全，2009 年 10 期，頁 98-99。 8 崔永卓，淺析跨地區勞務派遣，運輸經理世界，2011 年 07 期，頁 103-104。 9 黃謨媛，跨省勞務派遣立法完善之我見——以廣西為例，欽州學院學報，2012 年 01 期，頁 118-120。 4 .

(13) 是什麼？跨地區勞務派遣相較於一般勞務派遣，其特殊性又體現在哪些方面？此外，儘管立法者對跨地區勞務派遣制度做了原則性的規定，但並未詳細說明何為「跨地區派遣」。至於所謂的「勞動報酬」以及「勞動條件」須依據用工單位所在地標準執行，其意義在哪裡？以上問題，皆為本文所要研究的內容。因此，本文需要研究的範圍如下：其一，中國大陸勞動市場的形成；其二，中國大陸勞務派遣制度的形成與發展；其三，跨地區勞務派遣制度之規範分析。再者，本文所探討之「跨地區勞務派遣」重點為跨地區勞務派遣的制度安排. 政治大僅會於必要之處略加說明。此外本文之「實務」研究將局限於已進入訴訟階段爭立. 是否妥適，因此主要會以實體上之要件分析為主，至於涉及程序法之問題，本文. ‧ 國. 學. 執之司法裁判，而本文所取材之司法裁判，主要係來自中華人民共和國最高法院之「中國裁判文書網」以及「北大法寶」網站。惟由於中國裁判文書網收錄資料. ‧. 10 之範圍有其時間上的限制，加以筆者檢索日期與所使用關鍵字之影響，並無法. y. Nat. er. io. sit. 全面針對所有事涉「跨地區勞務派遣」判決為分析說明。再者，由於本論題從未有學者進行深入討論，故在參考文獻的選擇上，只能廣泛取材作一般的運用。至. al. n. v i n Ch 於比較法的研究，由於世界各國法制並未有如中國大陸一般的跨地區勞務派遣制 engchi U 度，德國法雖有「跨境派遣」之討論，惟其所涉及的是主權國家之間的勞務派遣，與中國大陸的跨地區派遣有非常大的差別，因此並未在文中比較。以上乃本文研究範圍上之限制。. 第二項. 研究方法. 本文之研究方法分為兩部分。針對中國大陸跨地區勞務派遣制度形成因素分                                                               10 該網站上線之日為 2013 年 7 月 1 日。 5 .

(14) 析的部分，主要採用歷史分析的方法，全面把握跨地區勞動派遣出現的經濟、政治、社會背景。針對派遣學理分析的部分，係以跨地區勞務派遣相關文獻之閱讀整理以及前揭實務判決之統整分析為重點。. 第四節. 概念辨析. 由於本文的研究事涉中國大陸的制度安排，因此在事實描述、概念描述上，本文將採用大陸的用語。而本文之內容所面向之讀者，為能通讀華文之人。然而. 政治大. 漢字文化博大精深，就算是同一用詞也可能出現不同的解釋。何況兩岸民眾會因. 立. 社會、經濟、文化上的差異，對同一概念的用語也有顯著的差異。因此，為了方. ‧ 國. 學. 便讀者對大陸用語的理解，於此作一概念之辨析，以解下文閱讀所產生之困惑。. ‧. 台灣語境下所稱之「勞動派遣」，即為大陸勞動合同法所稱之「勞務派遣」。. sit. y. Nat. 台灣勞動基準法所稱之「雇主」，其類似的概念即為大陸勞動合同法所稱之「用. n. al. er. io. 人單位」11。至於台灣所稱之「勞工」，在大陸勞動合同中即稱為「勞動者」。台. i n U. v. 灣學術文獻所稱之勞動派遣三方當事人為「要派單位」、「派遣單位」以及「被派. Ch. engchi. 遣勞工」，對應於大陸勞動合同法之用語，則為「用工單位」、「派遣單位」以及「被派遣勞動者」。. 第五節. 本文架構. 綜上，為了能綜覽中國大陸實務處理跨地區勞務派遣之動向與特色，本文將先從第二章開始，先描述中國大陸勞動市場的形成和發展，通過觀察勞動市場形                                                               11 但大陸的用人單位有主體資格限制，並非能等同於台灣的「雇主」概念。 6 .

(15) 成過程中的人員流動狀況，來探尋勞務派遣形成的市場基礎。繼而在第三章中，具體研究勞務派遣在中國大陸發展的原因和過程，從而了解跨地區勞務派遣是如何在勞務派遣的發展中所產生。第四章，將重點介紹跨地區勞務派遣之產生的原因、規範分析以及規範分析。由於第二、第三章皆為跨地區勞務派遣的背景介紹，因此本章只會詳細敘述跨地區勞務派遣在現實生活中出現的問題。接著會從跨地區勞務派遣制度的規範要件進行分析，探討其制度的目標以及內涵。最後則會講到無效派遣對於跨地區勞務. 政治大最後，本文將以第二章至第四章之觀察為基礎，於第五章敘明根據以上觀察立. 派遣的影響。. ‧. ‧ 國. 學. 所得出之結論。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 7 . i n U. v.

(16) 第二章中國大陸勞動市場之形成與發展——以人員之流動狀況為視角所謂勞動市場，又稱勞動力市場，其意義有狹義和廣義之分。狹義上之勞動市場，是指勞動力的所有者轉讓其勞動力使用權給生產資料所有者而建立的各種勞動契約關係的交易場所，是勞動者個體與用工單位之間實現勞動力買賣關係的總和。廣義上之勞動市場，是指通過市場機制實現勞動力在數量、質量、時空上. 政治大. 與生產資料結合的場所，運用市場機制調節勞動力供求關係，實現勞動力資源的. 立. 優化配置12。. ‧ 國. 學. 至於勞動市場的形成，具體而言需要四個基本條件。其一為，勞動力供求雙. ‧. 方的行為及其趨向是共同的，即雙方行為目標都在尋求各自利益最大化，並據此. sit. y. Nat. 支配著各自的供給行為或需求行為。其二為，全社會勞動力都可以在各部門、各. io. er. 地區、各企業之間自由流動，不存在超經濟的制度障礙。其三為，勞動力在各部. n. al. i n U. v. 門、各地區、各企業之間的自由流動受勞動力價格槓桿的支配。其四為，勞動力 13. Ch. 價格反映和調節勞動力供求。. engchi. 在計劃經濟時代，勞動力是基於指令性的國家計劃進行分配，勞動市場既無形成的條件，也沒有出現的必要。但自 1978 年改革開放後中國大陸提出建立社會主義市場經濟制度的目標，作為市場經濟的重要組成部分——勞動市場——就有了應運而生的必然。通過考察在中國大陸勞動市場的形成與發展，可以對勞務派遣在中國大陸之出現及發展有更為縱深的瞭解。                                                               12 諶新民，企業內部勞動力市場：一個綜合分析框架及其在中國企業的應用，中國社會科學出版社，2006 年版，頁 5。 13 黃安余，經濟轉型中的中國勞動力市場，上海人民出版社，2010 年 6 月第 1 版，頁 14。 8 .

(17) 第一節. 改革開放前中國大陸之勞動市場概況（1949-1977）. 1949 年中共建制至改革開放前是中國大陸勞動力市場發展的特殊時期，這一時期勞動市場又可分為公開存在與隱蔽存在兩個階段。在新舊制度轉換階段，多種經濟成分並存，城鄉有五萬多個公開的勞動力市場，同時為解決四百多萬人 14 15 的失業問題，出現了勞動介紹所。在經濟恢復期，政府不可能將所有失業人員. 都安排就業。在勞動市場上，「勞動力可以自由流動，包括農村勞動力可以自由. 政治大. 進入城市、城市勞動力可以自由轉換工作、勞動力的工資由市場決定。這一階段. 立. 政府政策對勞動力市場的影響主要是規範主體行為、引導雙方交易等方面，各企. ‧ 國. 學. 業需要勞動力可以面向社會招收」16。. ‧. 在這個時期，中國大陸之經濟理論界中占統治地位的觀點認為：我國實行社. y. sit. 17. Nat. 會主義公有制，勞動者是生產資料的主人，勞動力成為商品的必要條件不復存在. n. al. er. io. 。有別于資本主義生產中勞動力是商品，社會主義的勞動力並非商品。因為在. i n U. v. 中國大陸中，勞動者共同佔有生產資料，是生產資料的主人18，勞動者並非一無. Ch. engchi. 所有，勞動力的所有權並未發生轉移，不存在僱傭勞動，從而成為國家、社會和企業的主人。此三者係公有制內部個人、集體和國家三者之間分工協作關係。勞動力商品是歷史的範疇，僅僅存在於資本主義社會。由於僱傭勞動制度的存在，.                                                               14 據統計，1949 年末全國城鎮失業的人數為 472.2 萬人，城鎮失業率高達 23.6%。參見中國大陸國家統計局社會統計司編，中國勞動工資統計資料（1949-1985），中國統計出版社 1987 年版，頁 109。 15 指 1949 至 1952 年期間。參見張大軍，中國勞務市場的培育和發展，中共中央黨校出版社，1993 年 3 月第 1 版，頁 190。 16 宋湛，中國勞動力市場動態調查研究，經濟科學出版社，2004 年版，頁 53。 17 同註 13，頁 9。 18 靳秉強、王淑惠，論社會主義市場經濟條件下勞動力的非商品性，石家莊經濟學院學報，1997 年第 2 期，頁 114。 9 .

(18) 勞動者被迫出賣其勞動力，它反映了資本家對工人的剝削關係。社會主義公有制沒有這種經濟關係。社會主義勞動力商品論違反了社會主義公有制和按勞分配原則，是否定勞動者主人翁地位的表現。勞動力成為商品，對勞動者實行的是按勞動力價值分配，將按勞動力價值分配說成是按勞分配，忽視了按勞分配與按勞動 19 力商品價值分配之間的矛盾。基於以上「勞動力非商品論」之觀點，中國大陸. 在進行社會主義改造20的過程中，也就否定社會主義制度下勞動市場存在之可能性。. 政治大體也隨之消亡，產品經濟模式逐步形成，城鎮所有制結構走向單一化，城鎮失業立. 隨著社會主義改造的實現，生產資料私有制基本被消滅，所有獨立的市場主. ‧ 國. 學. 人口的就業完全由國家包攬，企事業單位不能自由招工，也不能自主辭退勞動者，公開的勞動力市場已被取消。當時，中國大陸之城鎮就業主要實行「統包統配」. ‧. 21. 制度，旨在實現勞動力全面就業，而其核心運行機制是用工管理的中央集權和. y. Nat. er. io. sit. 所有制的全民化。這種就業政策限制甚至取消了用工單位的勞動管理權，各級勞動部門與用工代為的行政機構幾乎統攬了城市就業管理權，形成了單一的就業結. al. n. v i n Ch 構。換言之，國家以勞動力的行政分配取代了市場配置。但是，城鄉隱蔽的工 engchi U 22. 匠、保姆市場卻存在，城市服務站實際上上發揮著部分市場功能。「文化大革命」.                                                               19 衛興華，社會主義公有制經濟中的勞動力不應是商品，學習與研究，1994 年第 5 期，頁 21。 20 社會主義改造是生產關係由私有制到公有制的變革，中國大陸的社會主義改造主要針對農業、手工業以及資本主義工商業三個方面進行。參見況賢，中國社會主義改造的歷史經驗，科學諮詢 (科技·管理)，2013 年 7 期，頁 5-6。 21 「統包統配」是國家用行政手段對城鎮勞動力實行統一計劃、統一招收、統一調配的一種就業制度。它的基本特癥是: 城鎮勞動者就業由政府包攬; 勞動力配置靠行政調配; 企業無用工自主權, 只能執行國家招工計劃; 勞動力無法流動, 企業不可能辭退職工, 也不允許職工流動, 人員只能進不能出; 工資、福利、保障與就業密切結合, 並全部由國家承擔。參見劉素華、蘇志霞，勞動就業制度改革三十年回顧與展望，河北師範大學學報(哲學社會科學版)，2009 年 02 期，頁 30。 22 陸學藝主編，當代中國社會流動，社會科學文獻出版社 2004 年版，頁 54-55。 10 .

(19) 期間，國有企業固定工制度逐步成型並得以強化23，勞動市場在中國大陸基本消亡。由上可知，在 1949 年至 1977 年期間，中國大陸之勞動市場曾短暫存在，勞動力也可以自由流動。勞動力的流動與勞動市場的存在與否有密切聯繫，當勞動市場不復存在之時，勞動力賴以流動之土壤亦不復存在。以勞動力是否可自由流動為標準去觀察這段時期，又可劃分為允許流動期間與禁止流動期間。允許流動期間為 1949 年至 1957 年。由於經濟建設的需要，政府對農村勞動. 政治大農產業就業，也可以選擇到城市的工業部門就業，並且可以不受限制地遷往城市立. 力的流動並未加限制。從農業轉移出來的農村勞動力，即可選擇到農村內部的非. ‧ 國. 學. 定居。這一時期有大量農民進入到城市的工業部門，實現了職業與身份的非農化轉變，轉移的主要管道是城市企業招工。據統計，1953 年至 1957 年間，城市全. ‧. 民所有制工業部門的就業人數從 510 萬迅速擴張到 2316 萬人，平均每年增長. y. Nat. er. io. sit. 35.3%，新增就業者絕大部分都是從農村轉出的農民。隨著農民向城市的轉移，城市人口迅速膨脹，1952 年全國城市只有 7000 萬人，1957 年就增加到 9949 萬. n. al. Ch. 24 人，平均每年增加 589 萬人。. engchi. i n U. v. 禁止流動期間為 1958 年至 1977 年。到 1956 年秋季，過激的農業合作化運動與自然災害相結合，使得不少省份糧食大歉收，農民溫飽成為嚴重問題。不少農民試圖進入城市尋找生存與發展的機會25。由於農民大量進城，對糧食需求增加，導致城市居民糧食供應緊張。針對這種情況，政府開始對農民向城市的流動                                                               23 1971 年 1 月 30 日，中國大陸國務院發出「關於改革臨時工、輪換工制度的通知」，規定「常年性的生產、工作崗位應該使用固定工，不得再招用臨時工。凡是企事業單位生產、工作確實需要，本人條件適合，可以改為固定工」。據此，大量臨時工、合同工轉化為全民所有制固定工，使國營企業的用工形成單一的固定工制度。參見姚裕群，走向市場的中國就業，中國人民大學出版社，2005 年 4 月第 1 版，頁 143-144。 24 張國勝，中國農民工市民化：社會成本視角的研究，人民出版社，2008 年 8 月第 1 版，頁 31。 25 劉翠霄，中國農民社會保障制度研究，法律出版社，2006 年 5 月第 1 版，頁 50-51。 11 .

(20) 進行限制。先於 1956 年 12 月 30 日，由國務院發佈「關於防止農村人口盲目外流的指示」，明確規定：工廠、礦山、鐵路、交通、建築等部門不應當私自招用農村剩餘勞動力。隨後又兩次發佈類似的補充指示和通知，但是都沒有能夠阻止不斷湧入城市的農民。至 1957 年 12 月 18 日，中共中央、國務院發佈了「關於制止農村人口盲目外流的指示」，嚴格禁止企業單位從農村招工，並且在城市設立收容遣送機構，將進城的農民遣返原籍。從此時起，政府對農村勞動力轉移的基本思路開始清晰化，即把農民「堵」在城外26。. 政治大會第 91 次會議通過的「中華人民共和國戶口登記條例」，該條例之第十條第二立隨後中國大陸之中央政府於 1958 年 1 月 9 日以主席令公佈由全國人大常委 27. ‧ 國. 學. 款對於農民進城做了嚴格的限制：「公民由農村遷往城市，必須持有城市勞動部門的錄用證明、學校的錄取證明或者城市戶口登記機關的准予遷入的證明，向常. ‧. 住地戶口登記機關申請辦理遷出手續」。藉由這項阻止農民向城市流動的規定所. y. Nat. er. io. sit. 建立起的二元戶籍制度，將中國大陸的城市社會和農村社會徹底分離。雖然「戶口登記條例」的實施因中國大陸於 1958 年開展的「大躍進」運動而受到影響28。. al. n. v i n Ch 但隨著大躍進的失敗，中國大陸因應形勢對城鎮和農村採取不同的就業政策。就 engchi U. 城鎮方面，政府採取精簡職工，並有計劃地對城市青年實施「上山下鄉」的政策 29. ；就農村方面，繼續強化農民向城市流動的限制，例如中共中央於 1959 年 2. 月 4 日下發「關於制止農村勞動力流動的指示」。又如中國大陸公安部於 1962                                                               26 同註 24，頁 32。 27 1954 年之中華人民共和國憲法第 90 條第 2 款規定：「中華人民共和國公民有居住和遷徙的自由」。1958 年制定的「中華人民共和國戶口登記條例」卻限制公民的遷徙自由，明顯與憲法條文項抵觸。1975 年四屆人大一次會議修憲，將 1954 年憲法中「公民由居住和遷徙的自由」刪去。然而自此之後的憲法修正案都沒有將之恢復。 28 在「大躍進」期間，中國大陸實行「以鋼為綱」的方針，在全國各地大煉鋼鐵、大搞各種建設項目，出現勞動力供給不足的狀況。政府遂大量動員勞動力就業，並將企業的招工審批權下放到地方，放鬆了對新增職工的計劃控制，各部門、各地區不但招收了大量城市人口就業，而且大量招收了農民進城就業。參見註 23，頁 139-140。 29 同註 23，頁 140-143。 12 .

(21) 年 12 月 8 日發出的「關於加強戶口管理工作的意見」，其中規定「對農村遷往城市的，必須嚴格控制」。與此同時，政府還採取一系列與之相配套的措施，例如憑戶口發糧油票證的糧油供應制度30、憑戶口申請就業的就業制度、憑戶口取得社會保障的社會保障制度等。這些相關的制度使得農民由農村自然遷入城市成為不可能的事，而且派生出某種以公民身份決定是否能在城市就業以及獲得社會保障待遇的功能，建構出中國大陸特有的以戶籍制度為表徵、以社會保障制度為內容的二元戶籍制度體系31。. 政治大改造的推進，所建立起的社會主義生產關係消滅了勞動市場存在的根基。但工匠立. 綜上，1949 年中共建制後中國大陸曾短暫保留勞動市場，但隨著社會主義. ‧ 國. 學. 市場、保姆市場的存在以及城市服務站功能昭示勞動市場仍然以隱蔽的狀態延續一段時間，直到文化大革命中強化固定工制度，才徹底地消滅了勞動市場。伴隨. ‧. 著勞動市場的維持和消亡，勞動力的流動也呈現相應的維持和消亡狀態，但兩者. y. Nat. er. io. sit. 之間並非同步。就農民往城市流動的情況而言，早在文化大革命之前，中國大陸就通過建立戶籍制度而阻絕農村勞動力向城市勞動力轉變的可能。可以說，在. al. n. v i n Ch 1949 至 1977 年之間，中國大陸存在過勞動市場，但隨著政治經濟社會的變動而 engchi U 趨於消亡；同時勞動力的流動從 1958 年開始呈現「只能下農村，不能上城市」的狀態，為以後的農民工32問題埋下了深厚的伏筆。.                                                               30 糧油供應制度由 1953 年 11 月 19 日中國大陸政務院所作之「關於實行糧食的計劃收購和計劃供應的命令」所確定。1963 年，中國大陸公安部在人口統計中把是否吃計劃供應的商品糧作為劃分戶口性質的標準，吃國家供應糧食的戶即城鎮居民戶被劃為「非農業戶口」。如此之後，居民戶籍關係與糧油關係實現了一體化。參見張學兵，當代中國史上「糧油關係」的興替，中國共產黨歷史網，網址：http://www.zgdsw.org.cn/BIG5/n/2012/0712/c218989-18502218-1.html，最後瀏覽日期：2014 年 5 月 2 日。 31 同註 25，頁 53。 32 所謂「農民工」，是指戶籍在農村，擁有數量不等的土地，但主要在城市從事非農產業，依靠打工收入維持家庭生活的農村外出務工人員。參見趙曼、楊海文等編著，21 世紀中國勞動就業與社會保障制度研究，人民出版社，2007 年 12 月第 1 版，頁 61。 13 .

(22) 第二節. 改革開放後至中共十四屆三中全會前之勞動市場概況. （1978-1992）在未對「勞動力非商品論」作出修正的前提下，中國大陸就著手改革開放。根據中共十一屆三中全會以公有制為主體、多種經濟形式並存的思想，中國大陸開始調整「統包統配」的勞動力管理體制。在農村方面，實行家庭聯產承包責任制，農戶有了資源配置權和決策權，農產品和要素市場逐步開放，農村勞動力市. 政治大組織的勞動力市場，特別是廣大城鎮普遍建立了勞動服務公司，它們一方面管理立場開始逐步發育。在城市方面，少數城市出現了諸如職業介紹、勞務承包等有效. ‧ 國. 學. 社會勞動力，興辦集體經濟，開展勞動服務業務；另一方面又向企業推薦勞動力，輸送臨時工。從而，勞動力市場得以重新萌芽。. ‧. 到 1984 年中共十二屆三中全會召開，提出實行以搞活企業為中心的城市經. y. Nat. er. io. sit. 濟體制改革。部分生產資料進入市場，金融、技術等市場也開始興起，城市第三產業和勞務承包也有較大發展。為了搞活企業內部勞動管理，調劑企業之間勞動. al. n. v i n Ch 資源，部分城市試行勞動合同制，一些大中城市還組織了以技術工人交流為主的 engchi U 勞動市場活動，為企業與勞動者提供了互相選擇的場所，並從大中企業向集體和鄉鎮企業輸送了一批技術力量，促進了勞動力合理流動。隨著國有企業改革的展開，城鄉分割的就業體制出現了鬆動，城市勞動市場開始發育。中國大陸出現了勞動力就業「雙軌」運行機制，即勞動力自由流動、自謀職業的市場運行機制和政府控制的行政調解機制並行。勞動市場初步發展後，勞動部門的只能也開始由單純行政管理向法律、經濟、行政等多種形式管理轉化。截止到 1992 年，中國大陸國務院頒布了關於勞動制度改革的多項規定，企 14 .

(23) 業招工實行面向社會、公開招收，全面考核、擇優錄用。對新招工人全面實行合同制，對原有固定工制度進行改革，企業內部實行優化勞動組合，將富餘人員由企業重新安置。一些城市相繼建立了包括職業介紹和技術工人交流等內容的勞動市場。將新畢業的學生、技術人員、富餘人員、解除合同的合同制工人和企業辭退的違紀職工等都納入勞動力市場，為他們的再就業提供服務。同時，農村剩餘勞動力向城鎮轉移，成為勞動市場的一個重要內容。一些城市相繼召開勞務大會，建立專門固定的勞動力交流場所。同時，制定了管理勞動力市場的政策法規33。. 政治大以發現中國大陸分別對農村和城市做了不同的政策處理。因此下文的敘述也具體立再以「勞動力是否能自由流動」為切入點去觀察這段期間的勞動市場，則可. ‧ 國. ‧. 農村勞動力之流動狀況. sit. y. Nat. 第一項. 學. 區分農村勞動力和城鎮勞動力兩個方面。. n. al. er. io. 就農村勞動力流動的情況看，這個時期的政府政策對農村勞動力流動的控制呈現某種或緊或鬆的狀態。. Ch. engchi. i n U. v. 改革開放初期，由於家庭聯產承包責任制的實行以及 1978 年以後中國大陸中央政府連續大幅度提高農產品的收購價格，農業生產力迅速恢復和發展，農村 34 剩餘勞動力問題又開始顯現。農民為了有效利用農閒時間以增加家庭收入，開. 始自發性地向城市流動，從而尋找工作機會。但由於城市本身吸納勞動力的能力並未顯著提高，城市居民本身的就業問題也沒有得到根本解決。政府對於農村勞動力向城市流動的處理思路仍以「堵」為主，防止農民進城。1980 年 8 月 2-7.                                                               33 同註 13，頁 18-19。 34 同註 24，頁 33。 15 .

(24) 日，中共中央在北京召開全國勞動就業會議35，並轉發這次會議議定的文件「進一步做好城鎮勞動就業工作」。這份文件一方面解開了城鎮職工流動的禁錮，另一方面加強了對農村勞動力向城市流動的限制。文件提出：「對農村剩餘勞動力， 36 要採取發展社隊企業和城鄉聯辦企業等辦法加以吸收，並逐步建設新的小城鎮。. 要控制農業人口盲目流入大中城市，控制吃商品糧人口的增加。要壓縮、清退來自農村的計劃外用工。確需從農村中招工的，要從嚴控制，須經省（市、自治區）人民政府批准」。隨後於 1981 年 10 月 17 日，中共中央、國務院作出「關於廣開. 政治大時工、固定工相結合的多種就業形式的同時，進一步強化了對農村勞動力流動的立門路，搞活經濟，解決城鎮就業問題的若干決定」，在提出城市實行合同工、臨. ‧ 國. 學. 管理。文件要求「嚴格控制農村勞動力流入城鎮」，並指出：「對農村多餘勞動力，要通過發展多種經營和興辦社隊企業，就地適當安置，不使其湧入城鎮。根據我. ‧. er. io. sit. Nat. 格控制使用勞動力，繼續清理來自農村的計劃外用工」。. y. 國的經濟情況，對於農村人口、勞動力遷進城鎮，應當按照政策從嚴掌握…要嚴. 此時的中國大陸政府雖然限制農村勞動力向城鎮流動，但基於農村出現剩餘. al. n. v i n Ch 勞動力的狀況，還是有條件地允許農民從種植業部門向林牧漁業部門轉移，並鼓 engchi U 37 勵農村勞動力進入非農產業工作。所謂進入非農產業工作主要是指進入當時的. 社隊企業工作。不過在改革初期，中國大陸政府對於社隊企業的發展並非表態支持，而是採取打壓與緊縮的政策38。自 1979 年到 1980 年間，社隊企業的職工總                                                               35 中國共產黨新聞網，全國勞動就業工作會議(1980 年 8 月 2-7 日)，網址： http://dangshi.people.com.cn/GB/151935/176588/176597/10556262.html，最後瀏覽日期： 2014 年 5 月 10 日。 36 20 世紀 70 年代以前，比較發達地區的人民公社已經存在小型工業，當時稱為社隊企業。參見中國社會科學院農村發展研究所編，中國農村發展研究報告·2，社會科學文獻出版社，2001 年 5 月 1 日第 1 版，頁 309。 37 蔡昉、王德文、都陽等著，中國農村改革與變遷：30 年歷程和經驗分析，2008 年 11 月第 1 版，頁 57。 38 黃德北，當代中國僱傭工人之研究，韋伯文化國際出版有限公司，2008 年 8 月，頁 36。 16 .

(25) 數都呈上升的趨勢，其中 1978、1979、1980 年社隊企業職工總數分別為 2826.6 萬人、2909.6 萬人、2999.7 萬人。然而到 1981 年社隊企業職工總數卻降落為 2969.6 萬人，直到 1983 年才增加到 3234.6 萬人39。可見在 1979 至 1983 年間，社隊企業所吸納的農村勞動力仍然相當有限。當時的中國大陸政府一方面鼓勵農民投身非農產業，但另一方面限制其向城市流動的情況下，同時限制社隊企業的發展使得社隊企業不能充分吸納農村剩餘勞動力，如此矛盾的政策註定不能持久。. 政治大 1984 年 3 月 1 日轉發之「農牧漁業部和部黨組『關於開創社隊企業新局面的報立. 到 1984 年，農村改革取得巨大成功。對於社隊企業，中共中央、國務院於. ‧ 國. 學. 告』的通知」，同意把「社隊企業」改為「鄉鎮企業」40。該文件改變之前對社隊企業的打壓態度，指出鄉鎮企業的重要性，認為鄉鎮企業：1、「是多種經營的重. ‧. 要組成部分，是農業生產的重要支柱，是廣大農民群眾走向共同富裕的重要途徑，. y. Nat. er. io. sit. 是國家財政收入新的重要來源」；2、能夠妥善安排不斷出現的多餘勞動力；3、鄉鎮企業的發展能促進集鎮的發展，有利於實現農民離鄉不離土，避免農民離開. al. n. v i n Ch 城市；4、鄉鎮企業已成為國民經濟的一支重要力量。同年 7 月 19 日，政府頒布 engchi U 「關於進一步做好農村流通工作的報告」，下放產品定價權到鄉鎮企業；8 月 6. 日，政府頒布了「關於改革信用合作社管理體制的報告」，要求發揮其在農村「民間借貸」的作用；10 月 13 日，政府頒布了「關於農民進入集鎮落戶問題的通知」，使得農村居民移居小城鎮合法化。上述各項政策的實施大大加快了鄉鎮企業的發展，鄉鎮企業的數目從 1983 年的 134.64 萬個，一躍至 1984 年的 606.52 萬個；                                                               39 相關數據援引自中國大陸國家統計局編，中國統計年鑒（1991），中國統計出版社出版，1991 年 8 月第 1 版，頁 377。 40 80 年代初，隨著家庭聯產承包責任制的推行，人民公社體制被廢除，改建為鄉和鎮使之成為中國農村最基層政府，原來的生產大隊改為村，成為基本的農民自治組織。相應的，原來的社隊企業改稱為鄉鎮企業。參見註 36，頁 309-310。 17 .

(26) 1984 年鄉鎮企業的職工總數達到 5208.1 萬人，比 1983 年的總數增加 61%；；從 1984 年開始鄉鎮企業的數目以及職工總數逐年增加，到 1990 年其數目達到 1850.40 萬個，其職工總數達到 9264.75 萬人41。鄉鎮企業在中國大陸的發展客觀上需要大量的非農勞動力，於是農村勞動力向城市轉移受阻的情況下，迅速地向鄉鎮企業轉移，開創了中國大陸「進廠不進城、離土不離鄉」的農村剩餘勞動力就地轉移的高潮。然而，考慮到如果繼續讓農民生活改善，農民勢必永遠留在農村土地上，將. 政治大城市建設、服務貿易以及製造等方面，都日益增加對勞動力數量的要求。可一方立不利於中共所推動的社會主義現代化的過程42。改革所觸及到城市的部分，包含. ‧ 國. 學. 面城市人口的增長率自 1970 年代以來就相當地低；另一方面城市居民也不太願意從事繁重、骯髒的工作43。這些因素都推動了政府放寬原有對農民進城工作的. ‧. 限制。1984 年 1 月 1 日中共中央發佈「關於一九八四農村工作的通知」，指出「随. y. Nat. er. io. sit. 着农村分工分业的发展，将有越来越多的人脱离耕地经营，从事林牧渔等生产，并将有较大部分转入小工业和小集镇服务业」。考慮到城市工礦企業出現的招工. al. n. v i n Ch 難問題，政府也允許礦山、建築、交通運輸等艱苦行業使用農民合同制工人或農 engchi U 44 ，准許民輪換工。同年 10 月 13 日頒布的「關於農民進入集鎮落戶問題的通知」. 農民以自籌資金、自理口糧為前提，以在集鎮有固定住所、有經營能力，或在鄉.                                                               41 相關數據援引自中國大陸國家統計局編，中國統計年鑒（1991），中國統計出版社出版，1991 年 8 月第 1 版，頁 377。 42 同註 38，頁 36。 43 Davin, Delia, Internal Migration in Contemporary China. New York: St. Martin’s Press, 1999, P42. 44 1984 年 6 月 30 日由中國大陸國務院發佈了「礦山企業實行農民輪換工制度試行條例」，類似規定還有「國營建築企業招用農民合同制工人和使用農村建築隊暫行辦法」（國務院批准、勞動人事部和城鄉建設環境部發佈，1984 年 10 月 15 日）、「交通、鐵路部門裝卸搬運作業實行農民輪換工制度和使用承包工試行辦法」（勞動人事部發佈，1984 年 12 月 19 日）、「關於實行農民輪換工制度的暫行規定」（鐵道部發佈，1986 年 5 月 8 日）等。參見程新征，中國農民工若干問題研究，中央編譯出版社，2007 年 7 月第 1 版，頁 84。 18 .

(27) 鎮企事業單位長期服務為條件進入城鎮務工經商45，順應創造出「自理口糧戶口」。這個新的戶口政策政策為 1958 年之後所建立起的城鄉隔離體制打開了一個小小的窗口，反映中國大陸放寬對人口流動的限制。不過此戶口並沒有附帶城市戶口 46 相應的工作分配、醫療以及食物供給權利。. 又從 1984 年 10 月 20 日的中共十二屆三中全會以後，在未改變中國大陸二元戶籍制度的前提下，中國大陸政府更積極開展城市經濟體制的改革47，并採取一連串措施放寬對於流動人口管制的政策。如 1985 年 1 月 1 日中共中央、國務. 政治大允許農民開店設坊，興辦服務業，提供各種勞務」。1985 年 7 月 13 日中國大陸立. 院發佈「關於進一步活躍農村經濟的十項政策」，指出「在各級政府統一管理下，. ‧ 國. 學. 公安部發佈的「關於城鎮暫住人口管理的暫行規定」，更為出外打工流動人口戶口問題得到進一步解決。外出打工的農民從此能在不變更戶籍身份的情況下，領. Nat. y. ‧. 取「暫住證」或者「寄住證」，以臨時身份在城市停留48。. er. io. sit. 到 1986 年 7 月 12 日，中國大陸國務院發佈「關於國營企業招用工人的暫行規定」，其中第 4 條指出「企業招用工人，應當公布招工簡章，符合報考條件的. al. n. v i n Ch 城鎮待業人員和國家規定允許從農村招用的人員，均可報考」。這條規定改變以 engchi U 往只能由國營企業招錄農民成為其工人的狀況，使得農民可以自行通過報考方式進入國營企業工作。不過，該法規的第 12 條又規定：「企業招用人，應當在城鎮招收。需要從農村招收工人時，除國家規定的以外，必須報經省、自治區、直轄市人民政府批准」。意味著國營企業招用計劃內農村勞動力仍受到嚴格限制。1988                                                               45 張曉山、李周主編，新中國農村 60 年的發展與變遷，人民出版社，2009 年 10 月第 1 版，頁 293。 46 Mellee, Hein, ‘China’s Household Registration System under Reform’, Development and Change, 26:1, 1995, P14. 47 藍海濤，改革開放以來我國城鄉二元結構的演變路徑，經濟研究參考，2005 年 17 期，頁 12。 48 同註 38，頁 37。 19 .

(28) 年 7 月 15 日勞動部、國務院貧困地區經濟開發領導小組發佈「關於加強貧困地區勞動力資源開發工作的通知」，指出按照「東西聯合，城鄉結合，定點掛鉤，長期協作」的原則，組織勞動力跨地區流動；沿海經濟發達地區、大中城市的勞動部門要有計劃地從貧困地區吸收勞動力；積極開拓勞務市場，組織農村剩餘勞動力進入勞務市場；廣開就業門路，支持和鼓勵經濟發達地區的勞動服務公司進入貧困地區上項目、辦企業。基於鼓勵和支持農民就業的出發點，這些政策的頒布使得農民外出就業的條件越來越優越，範圍越來越寬，組織化也越來越高49。. 政治大從第四季度開始，政府進行緊縮式的經濟治理整頓。鑒於之前鼓勵和支持農村勞立. 然而好景不常。1988 年中國大陸出現通貨膨脹嚴重，民眾搶購物資的現象50。. ‧ 國. 學. 動力流動的政策引發了大規模的農村勞動力跨地區流動51，其負面效應通過交通運輸、社會治安、勞動力市場管理等方面的不適應問題凸顯出來。同時又由於治. ‧. 理整頓的經濟環境造成城市與鄉鎮企業新增就業機會減少，使得農村勞動力外出. sit. y. Nat. n. al. er. io.                                                               49 同註 44，頁 84。 50 這場危機的肇因，源於 1985 年 1 月 24 日由中國大陸國家物價局、國家物資局發佈的「關於放開工業生產資料超產自銷產品價格的通知」，該通知打破了指令性計劃一統天下的局面，產生了國家指令性計劃的產品按國家規定價格統一調撥，企業自行銷售的產品價格根據市場自行定價的「價格雙軌制」。在物資匱乏的背景下，市場價格遠高於計劃價格。一些掌握權力的官員把實行計劃價格的商品倒賣到市場上去，使得「價格雙軌制」成為腐敗的溫床。除了實施「價格雙軌制」， 1985 年至 1988 年期間還逐步放開副食品和生活用品市場價格，提高生產資料計劃價格，於是連續幾年都出現通貨膨脹。面對「價格雙軌制」帶來的混亂以及通貨膨脹的局面，政府依然決定開放絕大多數商品價格，通過所謂「價格闖關」建立合理的價格體系。1988 年 8 月 15 日至 17 日，中共中央政治局在北戴河召開第十次全體會議，討論並原則通過了「關於價格、工資改革的初步方案」，決定「絕大多數價格放開，由市場調節，逐步取消價格雙軌制」。民眾普遍認為物價可能大幅度上漲，引起了搶購風潮。面對如此形勢，中共於 1988 年 9 月 23-26 日召開十三屆三中全會，決定實施「治理經濟環境，整頓經濟秩序，全面深化改革」的方針。參見劉來平，我國物價“雙軌制＂的制度演變啟示，中國物價，2011 年 10 期，頁 71-72；吳衛明，四次物價大波動與政府應對措施，價格月刊，2013 年 10 期，頁 17-18。 51 「『廣東省志』記載，1989 年春節後，每天有約 10 萬人到達廣州火車站。1989 年 3 月 1 日『四川日報』報道，春節後四川已有 50 萬勞力湧入廣東，廣東省政府特派工作組到川，呼籲民工不要盲目入粵。『四川年鑒』也提到，這年四川省外勞務輸出累積達到 68.3 萬人，增加 5 萬人，其中大部分流向廣東。」參見鄧江波、劉洋，「外來妹」南下探路「打工第一鎮」引領「民工潮」，網址： http://gcontent.oeeee.com/a/d3/ad3019b856147c17/Blog/caf/9ccf13.html?t=1365966729，最後瀏覽日期：2014 年 5 月 10 日。. Ch. engchi. 20 . i n U. v.

(29) 就業的空間大大限縮52。政府遂實施一系列限制農村勞動力的跨地區流動。1989 年 3 月，國務院辦公廳發出「關於嚴格控制民工外出的緊急通知」，要求各地人民政府採取有效措施，嚴格控制當地民工外出。1989 年 4 月 10 日，民政部、公安部又發出「關於進一步做好控制民工盲目外流的通知」，要求各地政府貫徹國務院辦公廳的文件精神，採取有效措施控制當地民工盲目外出。1990 年 4 月 27 日，國務院發佈「關於做好勞動就業工作的通知」，要求「合理控制農村勞動力的轉移，減輕城鎮就業負擔」，進而「防止出現大量農村勞動力盲目進城找活干. 政治大要求各級政府「要從嚴或暫停辦理民工外出務工手續」。同年 7 月 25 日，國務院立的局面」。1991 年 2 月國務院辦公廳發出「關於勸阻民工盲目去廣東的通知」，. ‧ 國. 學. 發佈「全民所有制企業招用農民合同制工人的規定」，指出「農民合同制工人」為「從農民中招用的使用期限在一年以上，實行勞動合同制的工人，包括從農民. ‧. 中招用的定期輪換工」，統稱為「農民工」。其中第四條規定「企業招用農民工必. y. Nat. er. io. sit. 須在國家下達的勞動工資計劃之內，用於國務院勞動行政主管部門確定的需要從農村中招用勞動力的生產崗位和工種。礦山企業招用農民工須報經省、自治區、. al. n. v i n Ch 直轄市人民政府或其授權的設區的市或相當於設區的市一級（以下簡稱市）人民 engchi U 53 政府批准，其他企業招用農民工須報經省、自治區、直轄市人民政府批准」。. 顯示出此時政府仍嚴格限制農民工之流動。. 第二項. 城市勞動力之流動狀況. 中國大陸政府於 1962 年開始有組織、有計劃地動員城鎮知識青年下鄉上山54。                                                               52 同註 44，頁 85。 53 同註 44，頁 85-86。 54 顧洪章主編，中國知識青年上山下鄉大事記，中國監察出版社，1997 年 1 月第 1 版，頁 27。 21 .

(30) 當時推動此「上山下鄉」政策，其著眼點在於解決當時城市青年的就業問題。然而到文化大革命期間，中國大陸片面發展重工業、忽視輕工業和第三產業，集體企業升格，限制和取消個體經濟，勞動管理體制僵死。上述原因使得勞動力需求狹小和就業崗位嚴重不足。為了解決上述問題，政府組織大規模的上山下鄉運動， 55 把城市就業壓力轉移到農村。1967 年-1976 年 10 年間共有 1403 萬人上山下鄉。. 然而到文化大革命結束後的 1978 年 9 月 22 日，時任國務院副主席李先念稱：「前提是上山下鄉，但老辦法不行了，做法要改變，不然，（城市、農村、家長. 政治大動力的政策必須有所調整立，不過考慮到「不宣傳上山下鄉就不能安定，就要亂套」. 和青年本人）『四不滿意』，國家每年還要花 20 個億」56。意味著這項強制遷移勞. 57. ‧ 國. 學. ，因此對「上山下鄉」政策的調整採取是穩妥推進的辦法。其後於 1978 年 10. 月 31 日至 12 月 10 日，國務院在北京召開全國知識青年上山下鄉工作會議，並. ‧. 於 12 月 12 日發佈兩個文件：「全國知識青年上山下鄉工作會議紀要」和「國務. y. Nat. er. io. sit. 院關於知識青年上山下鄉若干問題的試行規定」。這些文件指出要「逐步縮小上山下鄉範圍」，「以致做到不搞現在這樣的知識青年上山下鄉」58。時任中共中共. al. n. v i n C 月 4 日的各省、市、自治區黨委第一書記座談會副主席的鄧小平亦於 1979 年 10 h engchi U 上指出要從經濟角度解決知青問題。1979 年間仍有 24 萬知識青年下鄉，不過，調回城市的亦有 395 萬人。到 1980 年 9 月 6 日，國務院知青領導小組印發經中共中央書記處討論并原則同意的國務院知青辦「關於當前知識青年上山下鄉工作的幾點意見」，這份文件指出「能夠做到不上山下鄉的，可以不下」，宣告上山下.                                                               55 同註 23，頁 141。 56 同註 54，頁 162。 57 同前註。 58 同前註，頁 165。 22 .

(31) 鄉即將終止59。最後到 1981 年底，國務院知識青年辦公室並入國家勞動總局，各 60 省、市、自治區也仿照辦理。至此，歷時 20 余年的上山下鄉運動宣告結束。. 「上山下鄉」運動逐步走向終結，使得這些原屬於城市卻因政策因素滯留農村的勞動力必須重返城市。但由於城市不能迅速提供足夠的就業崗位，因此出現了嚴重的「待業」問題61。為了解決這個問題，中國大陸政府提出幾項不同的政策，其中之一為組建勞動服務公司。1978 年 7 月國家勞動總局向國務院務虛會議提交了「關於勞動工資的彙報提綱」，建議「在大中城市組建勞動服務公司，. 政治大「待業」問題作出變通的辦法，以上海為例，其轄下徐匯區勞動局於 1978 年 12 立統一管理社會勞動力，統一調整職工余缺」62。其後各個地方政府也因應現實的. ‧ 國. 學. 月 15 日率先成立徐匯區勞動服務公司63，以勞動服務隊的形式把待業知青以及閒散人員組織起來64。設立勞動服務公司的做法也得到國家領導人的肯定，時任國. ‧. 務院副總理的李先念在 1979 年 4 月 5 日「中共中央工作會議」上指出：「要撥出. y. Nat. er. io. sit. 一點資金，在大、中城市辦好勞動服務公司」65。隨後中共中央於 1980 年 8 月 2 日-7 日北京召開全國勞動就業會議，并轉發這次會議議定的文件「進一步做好. al. n. v i n Ch 城鎮勞動就業工作」。這份文件指出建立勞動服務公司「很有必要」；同時要在控 engchi U 66 制大中城市人口的前提下，逐步做到「允許城鎮勞動力在一定範圍內流動」，.                                                               59 同前註，頁 185。 60 人民網，「知識青年到農村去」，網址： http://www.people.com.cn/GB/shizheng/252/7955/7958/20020422/714350.html，最後瀏覽日期：2014 年 5 月 11 日。 61 所謂「待業」，是指中國大陸在計劃經濟和統包統配安排就業體制下的「失業」。參見註 23，頁 144。 62 人力資源市場司，我國人力資源市場發展大事記，中國人才，2009 年 12 期，頁 17。 63 上海市地方誌辦公室，第五節勞動服務公司工業，網址： http://www.shtong.gov.cn/node2/node4/node2249/xuhui/node38360/node38388/node63505/u serobject1ai23557.html，最後瀏覽日期：2014 年 5 月 12 日。 64 楊子春、顧光青，活躍在上海的一支社會勞動服務隊，社會科學，1984 年 08 期，頁 18。 65 孫興偉、任麗，走過希望的田野——回憶我國勞動服務公司的興起與發展軌跡，中國勞動保障報，2009 年 2 月 6 日第 005 版，頁 1。 66 覓法網，中共中央關於轉發全國勞動就業會議文件的通知，網址： 23 .

(32) 并提出「實行勞動部門介紹就業、自願組織起來就業和自謀職業相結合的方針」之就業方針（俗稱「三結合」就業方針），打破長期以來的國家統包統配和固定工制度，將勞動就業制度劃分為市場調節與政府調節的「雙軌」運行。如此雙軌就業制度的特征是：市場機制在非國有經濟領域(包括農村和城鎮非國有經濟以及國有經濟的增量部分) 發揮廣泛作用; 國有經濟仍然以計劃配置為主,實行「統包統配」; 實行「統包統配」的國有企業職工享受國家提供的各種社會福利, 如醫療、托幼、住房、物價補貼等, 實行勞動力市場配置的非國有企業勞動者則. 政治大 1981 年 10 月 17 日中共中央、國務院發佈「關於廣開門路，搞活經濟，解立. 不能享受國家提供的這類福利措施67。. ‧ 國. 學. 決城鎮就業問題的若干規定」，指出要通過調整產業結構和所有制結構，在發展經濟和各項建設事業的基礎上，擴大勞動需求，以求有計劃、有步驟地解決城鎮. ‧. 勞動力的失業問題。在調整產業結構的同時，著重開闢「在集體經濟和個體經濟. y. Nat. er. io. sit. 中的就業渠道」。其後於 1983 年 4 月 13-14 日，國務院發佈「關於城鎮勞動者合作經營的若干規定」、「『國務院關於城鎮非農業個體經濟若干政策性規定』的補. al. n. v i n Ch 充規定」和「關於城鎮集體所有制經濟若干政策問題的暫行規定」。這些文件不 engchi U 僅緩解了城鎮待業的壓力，而且為自謀職業打開了大門，反映出政府正嘗試通過勞動市場實現民眾就業68。為了進一步打破既有的固定工制度，1983 年 2 月 22 日勞動人事部發佈「關於積極試行勞動合同制的通知」，對勞動合同制作出政策規定，并提出一段時間內實行新人新辦法、老人老辦法的設想，在部分地區對新招人員實行勞動合同制                                                                                                                                                                                 http://www.34law.com/lawfg/law/6/1189/law_251646092416.shtml，最後瀏覽日期：2014 年 5 月 10 日。 67 同註 21，頁 31。 68 同註 23，頁 147。 24 .