第三章 中共文化安全政策的機制與管理
第三節 中共文化安全的決策機構與決策行為者
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第三節 中共文化安全的決策機構與決策行為者
一國文化安全機制的行為主體是什麼單位或個人？此問題事關文化安全政 策的所屬問題，也就是事關「是誰的文化安全政策」、「誰有權制定文化安全政策」
的問題。文化安全政策主體的結構，會因不同的社會制度、政治制度、國家性質 與形式、政黨制度、文化體制而存在差異。但就中共文化安全政策主體的形式而 言，由於中共政權擁有對整個中國大陸社會資源進行權威性的價值分配的權力，
其價值選擇，對於某些文化安全制度能否進入政策議題，也具有決定性的影響，
因此，中共事實上是通過其對中國大陸社會的統治行為，來體現其國家文化安全 的意志，和實現中共對於文化安全的戰略管理。此乃當代中共文化安全之政策與 管理上的普遍特徵，99而與西方民主國家的文化安全政策，係其社會結構、社會 規範本身的體現，有很大的不同。因此，中共的「中樞決策系統」正是制定其文 化安全政策「整體性」內涵的主體，即中共文化安全戰略的機構。而某些形式上 屬於「個體性」存在的文化安全政策與措施，則是由文化安全的「行為體」來完 成，這些「行為體」包括決定個體性文化安全政策的中共文化管理機構，及協助 其完成此類文化安全政策、措施的「事業家」。本文以下，將針對中共文化安全 政策之「整體性主體」與「個體性主體」兩個層面，分別說明中共文化安全戰略 管理架構中的「機構」。
壹、文化安全政策機構：中共的中樞決策系統
中共的中樞決策系統，即決定其文化安全政策的核心機制，係由中共政權的
「政黨統治集團」（以「中共中央政治局」及其所屬機構為主要權力分配者）、「國 家立法機關」（全國人民代表大會及其常委會）及「國家行政機關」（國務院系統 的文化行政部門）等之機構關係（文化安全政策之權力關係）所構成，為中共文 化安全政策之「整體性主體」。以下將分別說明之。
一、以「中共中央」為主體的「政黨統治集團」
通過建立「政黨制度」來實現對國家政權的有效掌握，和對國家事務的管理，
99門洪華。《建構中國大戰略的框架》。北京：北京大學，2005 年。
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http：//zh.wikipedia.org/wiki/%E4%B8%AD%E5%A4%AE%E7%B2%BE%E7%A5%9E%E6%96%87%
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%BC%9A（閱覽日期：2013.4.28）
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有法律形式上的國家文化安全政策之立法、監督與檢查權力，但實際上仍然必須 服從於「中共中央」一一通過中共黨的組織領導體制，即中共黨中央對全國人民 代表大會及其常委會之黨組織的領導體制，全國人民代表大會及其常委會對國家 文化安全政策的權力分配，仍然只停留在附屬性的角色。這與一般西方民主國家 國會扮演實質權力分配者角色之情況，是不可同日而語的。
三、國家（國務院體系）文化行政機關
國家行政機關，即學界所通稱的狹義「政府」。中共的國家行政機關，為國 務院及其所屬機構。它是國家權力機關（全國人大）的行政執行機構，在中共中 樞決策系統中，也是直接執掌國家文化行政權、從事國家文化事務管理的國家機 闕，是中共文化意志的直接執行者和體現者。其在文化安全政策的執行上，主要 負責機構為國務院所屬的文化行政部門一一文化部、廣播電影電視總局、新聞出 版總署等中央文化行政部門，以及各級地方政府的文化行政機構。它們也都是中 共文化安全戰略管理中的國家權力執行機構。
四、「政黨統治集團」、「國家立法機關」與「國家文化行政機關」三者在文化安 全政策上的權力關係
「中共中央」、「全國人大及其常委會」及各級國家文化行政機關三者，在中 共文化安全事務上的權力關係，主要如下：
（一）「全國人大」及其常委會的角色：為法律上的權力機闕，但實質上的 文化安全權力角色，是為行政機關的文化安全政策服務的。依法國務院文化行政 機關是根據「全國人大」及其常委會制定的法律、法規和政策，及由其賦予的行 政立法權，來制定文化安全管理上的法規和政策。這些法規和政策，導引、規範 中國大陸公民和所有社會組織的文化行為，並處理和解決社會之文化矛盾，使中 共的文化意志通過文化事業、產業的實行，確保中共的文化安全，維護人民合法 文化權益和社會正常的文化秩序。108
（二）國務院文化行政機關的角色：中共之文化安全戰略管理的權力對象，
有其針對性，這個特點使得國務院文化行政機關在中共之文化政策決策系統中，
108紀少峰。〈論中國共產黨四代領導人的國家文化安全思想〉。《科學論叢人文科學》，（4）。2007 年，頁 172。
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具有特殊地位和作用。由於中共國務院對整個中國大陸社會之文化資源，擁有權 威性分配的行政權力，國務院文化行政機關在涉及具體的文化政策問題時，會直 接影響各種文化利益的再分配、文化力量的均衡和特定社會階段文化發展。為 此，中共為保證文化行政機構所制定的文化政策的正確性和必要性，國務院文化 行政機關設有專門的文化政策調研機構，目標在確保文化行政機構所制定的文化 安全政策，能確實針對「全國人大」及其常委會所訂定的文化政策、法規在中共 的「文化利益」上獲益，以保持高度的戰略一致性。109故國務院文化行政機關的 角色，其實就是中共文化安全執行層面的樞紐性工作機構。
（三）「中共中央」的角色：透過各種黨對國家機關、機構之組織領導，以 民主集中制之領導體制（實質表現為服從上級黨組、服從黨中央）控制國家立法 機關之文化安全立法權，也控制國家行政機關之文化安全行政權。
總體上來說，中共文化安全戰略的整體及其管理工作，透過上述中共的「中 樞決策系統」之機構權力關係安排，實質上被「中共中央」牢牢地掌控。
貳、文化安全政策的決策行為者
如果從中共「中樞決策系統」的視角觀察，影響中共文化安全最深者，乃中 共對文化領域事務的統治能力。雖然「中共中央」誠如上述一般，透過「中樞決 策系統」對中國大陸文化安全政策的制定，包括控制政策實體和制定過程，已經 十足體現了「中共中央是文化安全政策主體」之地位。然而，真正對文化安全之 決策起作用的，並不是作為「整體」的「國家機器」本身，而是啟動國家機器和 執掌機器樞紐的「行為者」。在中共「中樞決策系統」中，究竟誰有權制定政策？
或者說，誰是文化政策的決策者？是決定中共文化安全政策主體之行動內涵的重 要因素。因為文化安全的「決策行為者」才是推動中共「中樞決策系統」運轉的 真正力量。因此，中共文化安全政策的「決策行為者」乃分析其文化安全政策主 體構成的另一個重要面向。
這裡對「決策行為者」的認知解釋，可以分成理論上的決策行為者，以及實 際上的決策行為者兩類；從另一個面向思考，也可以分成政治上的決策行為者，
109紀少峰。〈論中國共產黨四代領導人的國家文化安全思想〉。《科學論叢人文科學》，（4）。2007 年，頁 174。
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以及法律上的決策行為者兩類。但不管如何分類法，此類「決策行為者」都是指：
對中共文化安全的政策內涵，產生實質影響力的人。它包括以下二類：
一、「中樞決策系統」中的「決策行為者」
中共文化安全政策的決策者，是指直接握有國家文化統治權力，控制國家文 化發展走向的文化安全權力行使人。現實上，它包括前述中共「政黨集團」、「國 家立法機關」和「國家行政機關」等之機構的領袖，及其核心成員在內的文化政 策「決策群體」。對中共政權而言，由於「全國人大」的領袖及其核心成員（常 委會成員）等，在立法權等的「人大」法定權力運行過程中，往往是以中共黨的 組織，尤是「中共中央」的意志為意志的方式，參與文化安全的決策和政策制定，
而其領袖人物往往又是中共黨的領袖人物，因此，「全國人大」及其常委會在中 共文化政策決策的質際運作過程中，權力地位恰好與其法律地位相反，其權力分 配比例，並不如主管文化安全事務的中共黨組織和行政主管部門的領袖、機構負 責人或其決策群體。
以「中共中央」為首要的「政黨統治集團」，是中共文化安全「中樞決策系 統」中最重要的、最有影響力的決策群體部分，而且，在中共的黨政一體、黨政 難以分開的政治體制下，中共常常是通過由其黨的主管文化安全機構的領導人或 實際主管成員，擔任國家文化行政機關的決策官員，直接行使國家文化安全管理 的權力，並以這種權力關係，來體現「中共中央」在國家的文化安全生活中的權 力地位和統治能力。在這種權力關係架構下，中共黨所代表「階級文化利益」和
「階級文化意志」，也是通過它的領袖人物，和其黨與行政機關文化安全主管部 門成員的行為來實現。從這角度分析，「中共中央」的領袖人物和其文化安全主 管成員的決策行為本身，就是當前中國大陸社會在「文化關係」上的具體反映。
這一點，造就中共「文化安全政策」本身性質的雙重性：一方面，它是中共黨的 集體意志和文化思想的化身；另一方面，它又是中共文化安全政策之決策者（主 要是「中共中央」的領袖人物和其主管成員）之個人性格的表現。110
二、文化安全的職業專業家
110紀少峰。〈論中國共產黨四代領導人的國家文化安全思想〉。《科學論叢人文科學》，（4）。2007 年，頁 174。
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當前中共文化全政策的「決策行為者」，除了上述的主要是「中共中央」的
當前中共文化全政策的「決策行為者」，除了上述的主要是「中共中央」的