第四章 自由貿易區的創新擴散
第二節 中國上海自由貿易試驗區
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評估報告及數據以進行溝通及說服，以利政策的推動。
第二節 中國上海自由貿易試驗區
一、自貿區的成立背景
中國 1978 年定調的「對外開放」國家政策，引進外國直接投資，啟動修正計畫 性經濟體制的一連串市場化改革，將中國由經濟弱勢地位推向區域性經濟大國，甚至 取代日本，成為世界僅次於美國的第二大經濟體，實拜經濟面的成功轉型。大陸於 1981 年制定「海關對保稅貨物和保稅倉庫監管暫行辦法」，開始建立保稅制度，其保 稅區，包括保稅倉庫、保稅工廠、出口加工區、物流中心、加工貿易、保稅集團及保 稅區等（李茂，2006：187）。中國第一個保稅區在 1990 年 6 月經大陸中央批准，於 上海浦東創辦「上海外高橋保稅區」，1991 年成立深圳福田保稅區（楊力，2014：5）， 1992 年大陸國務院又陸續批准設立了 14 個「保稅區」47及 1 個享有保稅區優惠政策的
「經濟開發區」。48
2008 年 12 月推出《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要（2008-2020）》、2009 年 5 月提出《深圳市綜合配套改革總體方案》及《關於支持福建省加快建設海峽西岸經濟 區的若干意見》，建立海西經濟區（張亞中、李閩榕 編，2010：5），要深圳先行先試，
推進粵港海岸現代服務業緊密合作，2010 年又推《前海深港現代服務業合作區總體 規劃》，2011 年再將深圳納入「十二五」規劃綱要（楊力，2014：13）。上海經歷了從 保稅區、出口加工區、保稅物流園區和綜合保稅區的階梯型發展歷程，累積了中國（上 海）自由貿易港的基礎。而以三年為試驗期的中國（上海）自由貿易試驗區，可視為 對於鄧小平「堅持浦東開發不動搖，一直到建成」要求信念的落實（吳大器，2013：
5、6）。
47 除「上海外高橋保稅區」外的 14 個保稅區，分別是天津港、大連、張家港、深圳沙頭角、深圳福田、福州、海口、廈門象嶼、廣州、青島、寧波、汕 頭、深圳鹽田港、珠海保稅區。
48 1 個享有保稅區優惠政策的經濟開發區，係指海南洋浦經濟開發區。
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陳廣漢等學者指出，中國廣東，特別是珠江三角洲，藉由掌握改革開放的制度創 新、毗鄰香港澳門的地緣，及社會文化相通的人文等三項優勢，成為港澳與內地經濟 合作的示範區。粵港澳間的經濟結盟，發展成為優勢互補的跨境生產與服務一體化的 合作模式，亦即採用香港「前店」的體制、資金及掌握的國際市場，利用「後廠」珠 三角和內地的勞動力、土地等資源，結合中國內地市場局部開放條件的合作分工模式。
該前店後廠合作模式，造就了粵港澳珠江三角洲的高速經濟成長，被稱為中國的「金 三角經濟區」。另在 2003 年 6 月和香港特區政府簽署《內地與香港關於建立更緊密經 貿關係安排》，同年 10 月和澳門特區政府簽署《內地與澳門關於建立更緊密經貿關係 安排》，簡稱為 CEPA，創建粵港澳經貿合作制度（陳廣漢 編，2008：2、3）。
中國共產黨明顯居於主導整體國家公共政策的地位，採取以政領經與由上而下的 強勢施政作為，其中尤以設置各式工業區或經濟區最為彰顯，自八十年代實施開放政 策以來，全國已設有多處工業區或經濟特區，依據 2013 年 7 月 3 日中華人民共和國 國務院常務會議原則通過《中國（上海）自由貿易試驗區總體方案》，在 4 個海關特 殊監管區域內，49建設中國（上海）自由貿易試驗區（以下簡稱上海自貿區）的戰略，
其包含貿易、投資、金融及行政管理等四個領域的改革，及五大核心（張明、郭子睿，
2013：19-22）內容。張佛、楊文碩認為，在金融方面，上海自貿區將長期扮演激活中 國經濟體對外開放的「境內離岸桿杆」角色，另相對於香港來說，上海自貿區的著力 點，在於貿易自由，而非金融自由（張佛、楊文碩，2014：135、136）。其設立的成 因，可由政治誘因、經濟誘因、社會誘因等三個直接面向，及組織文化、媒體等間接 面向予以旁敲。
二、自貿區的設置成因
（一）政治誘因
中國治國口號宣傳效果十足，中共中央總書記 2012 年 11 月提出的「中國夢」（中
49 4 個海關特殊監管區域，係指上海外高橋保稅區、上海外高橋保稅物流園區、上海洋山保稅港區、上海浦東機場綜合保稅區。
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共中央宣傳部編，2014：194），結合政治與經濟發展願景，堪稱近期代表作。中共 2013 年 11 月 12 日 18 屆「三中全會」通過《全面深化改革若干重大問題的決定》，提出「深 化改革小組」與「國家安全委員會」的新組織，目的似乎在於統一整體力量，以克服 所面對的新問題。習近平坦言大陸改革 30 多年，已進入深水區，「好吃的肉都吃掉了，
剰下的都是難啃的硬骨頭」充分表達出持續改革的難度。但從中共 2014 年元月《財 新網》揭露軍頭谷俊出由軍中尋租的貪瀆罪行乙案，學者認為是擔任軍委主席的習近 平，借此清除江澤民在軍中殘餘勢力，這在向以「槍桿子出政權」的大陸，顯示軍中 貪腐嚴重，已到了不得不整頓的地步，同時透露出中共中央打擊軍中特權的決心（劉 文斌，2014：5、10、11）。而在《黨政領導幹部選拔任用工作條例》加入「裸官不得 提拔」等規範，另顯示移居海外高官涉貪問題，已為中共黨中央重視。至於，兩岸三 地的學者專家對中共掃貪的作法及決心，咸以其處理貪案的程度不夠透明，或存在「打 貪天花板」而未能天子與庶民同罪，普遍心存觀望（劉文斌，2014：13）。設置上海 自貿區，實際上就是中國簡政放權式改革進入深水區後，又一次從根本上推動政治體 制變革的壓力測試（楊力，2014：7）。亦為中國提供了向外界展現弭平國內政治阻力、
堅持政治改革的決心。
（二）經濟誘因
中國為吸引外資，自 1980 年代展開一系列「區域傾斜」的沿海開放政策；1990 年代調整為「產業傾斜」，同時將前階段「沿海」調整為「四沿：沿海、沿江、沿邊、
沿路」的經濟發展戰略；2000 年十五屆五中全會通過「十五計畫」，確立「西部大開 發」與「科技興國」併列，形成「區域傾斜」與「產業傾斜」並重的外資政策（高長，
2009：55）。大陸國家發改委 2006 年發佈《利用外資十一五規劃》、2007 年實施新版 的《外商投資產業指導目錄》，逐步由「招商引資」轉向「招商選資」，亦即推動利用 外資從「量」到「質」的根本轉變。
黃禮健、岳進指出，隨著 WTO 多哈談判受阻，美歐日等經濟已開發國家開始推 動新的全球貿易規則，一是跨太平洋伙伴關係協議（Trans-Pacific Partnership, TPP），
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包 括 東 半 球 的 亞 太 地 區 13 國 家 或 地 區 ； 二 是 跨 大 西 洋 貿 易 與 投 資 伙 伴 協 議
（Transatlantic Trade and Investment Partnership, TTIP），包括西半球歐盟 27 國和美國；
三是多邊服務業協議（Plurilateral Service Agreement, PSA），包括美歐日等 21 國或地 區。中國在現有的 WTO 平臺可能被架空，及面臨「二次入世」的挑戰下，為了不被 邊緣化，選擇建立上海自貿區，以招徠各國或地區來此從事自由投資和貿易，成為「對 接」全球貿易的前沿和窗口。另藉由該試驗區去探索市場進入、海關監管、檢驗檢疫 等管理體制改革，逐步消除各類貿易壁壘和體制障礙，以適應全球貿易規則（黃禮健、
岳進，2014：33）。其不僅是中國深化改革的試驗田，亦為中國進入國際貿易「新」
規則的第一步（陳穎洁，2014：60）。具有「境外關外」的顯著特徵（徐美娜、彭羽，
2014：124），和保稅區的「境內關內」（周漢民、王其明、任新建 編，2014：23）成 明顯對比，為中國新興產業的發展，提供吸引及募集外界資金，以增強經濟實力的途 徑。
（三）社會誘因
王道軍指出，上海是中國大陸的經濟、金融、貿易和航運中心，有良好的經濟基 礎，又有長三角廣闊腹地的支撐，且其服務業在全中國處於領先地位，故雀屏中選而 設立自貿區。如果一個國家或地區的服務業產出占到 GDP 的總量達到 50%，就意味 著其產業結構是以服務經濟為主（王道軍，2013：31）。服務業在中國列為第三產業，
依中國上海市統計局統計資料（中國上海市統計局，2013），上海市 2013 年的生產總 值達 21,602.12 億元，服務業為 13,445.07 億元，較上年同期增長 8.8%，比重占全上海 市生產總值達到 62.24%，形成了以服務經濟為主的產業結構。
移民和貧困，是中國社會發展所面臨的兩個極為特殊和棘手的問題。依據世界銀 行 2001 年的詮解：「貧困就是權利和自由的喪失」（楊云彥、黃瑞芹、胡靜、石智雷，
2008：70）。按世界銀行統計數據，1980 至 2000 年的 20 年內，全世界由於水利、交 通、機場、港口等工程建設所產生的移民多達 2 億人，平均每年 1,000 萬人（楊云彥 等，2008：69）。而就世界銀行 1994 年資料，中國過去 50 年修建了 8 萬多座水庫，5.4
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萬公里鐵路，115.7 萬公里公路，120 多個民用機場，640 多座城市，1,000 多萬個工業 企業，導致 4,000 多萬非自願移民（楊云彥等，2008：89-90）。興建工程為消除貧困，
卻造成更多的移民陷入貧困危機。聯合國 2006 年按照世界銀行《2005 年世界發展報 告》以每人每天生活費不足 1 美元之貧困線標準計算，中國的貧困人口約 2.35 億人，
約占全國總人口的 18 %（楊繼繩，2011：350），數量龐大的城鄉貧困人口埋下社會隱 憂。中國因政治經濟漸趨開放，社會多元化的民主進程，雖未若西方民主國家，但近 年來政府統治權已遭遇嚴厲挑戰，例如自 2009 年的新疆 「75」事件發生後，2013 年 至 2014 年 1 月已發生至少 13 起警民衝突等傷亡事件（劉文斌，2014：14）。
另一方面，聯合國貿易暨發展會議（UNCTAD）發布之 2012 年海運回顧「Review of Maritime Transport 2012」報告顯示，上海口岸在全球 2011 年 20 呎標準貨櫃的卸載 量高達 3,170 萬噸，吞吐量排名蟬聯世界第一（台灣區電機電子工業同業公會，2013：
77）。對中共領導階層而言，視為五毒的民運、新獨、藏獨、臺獨、法輪功，卻默契 十足似的輪番以「獨奏」或「雙手聯彈」方式，爆發掙脫不合理限制，或爭取民主自 由等抗議事件，考驗中共中央的治國智慧。中國設置上海自貿區，適時對前述從城鄉 轉移出來的移動人力，提供了經濟渠道和政策環境，使其融入城市社會並供應經濟發
77）。對中共領導階層而言，視為五毒的民運、新獨、藏獨、臺獨、法輪功，卻默契 十足似的輪番以「獨奏」或「雙手聯彈」方式，爆發掙脫不合理限制，或爭取民主自 由等抗議事件，考驗中共中央的治國智慧。中國設置上海自貿區，適時對前述從城鄉 轉移出來的移動人力，提供了經濟渠道和政策環境，使其融入城市社會並供應經濟發