邁向自由開放：設置自由經濟區對臺灣的挑戰 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學社會科學學院行政管理碩士學程第十五屆碩士論文. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 邁向自由開放：設置自由經濟區對臺灣的挑戰. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 指導教授湯京平博士研究生張淑絹撰中華民國一○四年一月.

(2) 誌謝. 重回闊別已久的政大公企中心，原思彌補侍親形成的職場空隙。求知之旅，返璞歸真。無知之幕，重巒疉障，萬水横阻，舟行無方。幸得眾師循循善誘，傳道授業解惑，猶如暮鼓晨鐘，啟智慧拓眼界，惠我良多，衷心感謝，吾愛吾師：公共管理孫師本初、施師能傑、蕭師乃沂；組織行為蕭師武桐；跨域管理陳師敦源；質化研究湯師京平；管理經濟朱師美麗；兩岸關係魏師艾；兩岸政治寇師健文；政策分析黃師東益；法治行政董師保城；重大議題莊師奕琦、黃師東益；貨幣金融洪. 治政大蘇師偉業、劉師佩怡、高師美莉；臺灣社會安全體系陳師小紅；領航者湯師京平。立. 師福聲；財政福利黃師明聖；個案研究高師永光、吳師秀光、蕭師乃沂、陳師敦源、. 從道南橋、四維堂、八角亭、風雨走廊，到渡賢橋、環山步道、樟山寺。搭一元. ‧ 國. 學. 公車、水岸電梯，觀體育館、運動場、團練競技。眺貓纜、指南宮，賞醉夢溪、景美. 流書坊，漫步羅馬廣場，遊走綜合院館，結識四方俊彥。. Nat. y. ‧. 溪畔、左岸風情。進入中正、綜圖、商圖尋寶，探訪社資、國關、藝文中心，沈浸巨. er. io. sit. 欣逢專屬政大人的知識饗宴，領受自然風與人文雨的對話、社會科學與文學藝術的激盪。真，道不盡說不完；善，說不完數不清；美，數不清道不盡。無心挿柳，緣. al. n. v i n 結指南，柳竟成蔭。回眸校園，離情依依，感念業師啟蒙之恩，爰以為記。 Ch engchi U. 張淑絹于指南山麓 2015 年 1 月 24 日.

(3) 摘要. 在中國及韓國強鄰環伺下，擬設置的自由經濟示範區，如何既對治經濟病根，又引領臺灣從「保護管制」走向「自由開放」，進而邁向「世界自由島」，是本研究關切的主軸。運用個案研究（case study research）途徑（approach），採用參與觀察（participative observation）、次級資料分析（second hand data method）、因果分析（causal analysis）及 SWOT 分析等研究方法，以歷史為鑑，探討自由貿易區的演變及創新擴散效應。並從政治誘因、經濟誘因、社會誘因、媒體及組織文化等面向，分析臺灣和中國自由化路徑、成功設置示範區的策略，及臺灣因應示範區挑戰的方法。研究發現臺灣的政經開. 政治大. 放歷程，對示範區的發展有正面影響，中國因素影響臺灣發展策略，民主程度和施政. 立. 成效成反比，各領域守門人共識仍顯不足。受限於中國法規開放重口號難窺全貌，臺. ‧. ‧ 國. 學. 灣農業開放問題尚待克服，建議後續研究者補足該研究空白。. 關鍵字：保護管制、自由開放、示範區、自貿區、創新擴散。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i. i n U. v.

(4) Abstract This thesis examines the establishment of Taiwan’s Free Economic Pilot Zones to know the main obstacles of such liberalization policy that have helped creating economic miracle in the past and help surviving fierce competition of globalization in the future.. It looks into the history of. diffusion and innovation of the Free Trade Zone in Taiwan and makes comparison with the practices in Shanghai to identify key factors that might influence the development of such experimental policy. By case study, SWOT. 政治大 points out the importance of political incentive, economic incentive, social 立. analysis, and such data collection methods as participative observation, it. incentive, media and organizational culture in shaping a Free Economic Pilot. ‧ 國. 學. Zones in Taiwan.. ‧. n. al. er. io. sit. y. Nat. Keywords: protective control, liberal openness, the Free Economic Pilot Zones, the Free Trade Zone, diffusion innovation.. Ch. engchi. ii. i n U. v.

(5) 目次第一章緒論 ................................................................................................................... 1 第一節研究動機與目的 ............................................................................................. 2 一、研究動機 ....................................................................................................... 2 二、研究目的 ....................................................................................................... 2 第二節研究問題與方法 ............................................................................................. 3 一、研究問題 ....................................................................................................... 3 二、研究方法 ....................................................................................................... 4 第二章文獻探討 ................................................................................................................. 7 第一節保護管制與自由開放 ..................................................................................... 7 一、保護主義與自由主義 ................................................................................... 7 二、擺盪在自由與保護間的管制鐘擺 ............................................................. 10 三、管制與去管制的拉鋸 ................................................................................. 15 四、去管制對自由貿易區的影響面向 ............................................................. 18 第二節創新擴散理論 ............................................................................................. 21 一、創新擴散理論的源起 ................................................................................. 21 二、創新擴散理論的運用 ................................................................................. 23 三、創新擴散理論的實證研究 ......................................................................... 24. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. al. er. io. sit. y. Nat. 第三節研究架構 ....................................................................................................... 27 第三章中臺邁向自由化之歷程 ....................................................................................... 29 第一節臺灣的自由與民主 ....................................................................................... 29 一、經濟政策去管制脈絡 ................................................................................. 29 二、民主政治的開放過程 ................................................................................. 32 三、公民意識的社會衝擊 ................................................................................. 34 四、網路世代的文化斷層 ................................................................................. 36 五、臺灣開放之要因分析 ................................................................................. 37 第二節他山之石：中國的改革與開放 ................................................................... 39. Ch. engchi. i n U. v. 一、經濟政策的發展脈絡 ................................................................................. 39 二、極權式領導的政治變遷 ............................................................................. 41 三、公民意識的社會衝擊 ................................................................................. 43 四、中國開放之要因分析 ................................................................................. 45 第四章自由貿易區的創新擴散 ....................................................................................... 46 第一節臺灣自由經濟示範區 ................................................................................... 48 一、示範區的成立背景 ..................................................................................... 48 二、臺灣自由貿易區的延革 ............................................................................. 49 三、示範區的設置成因 ..................................................................................... 58 四、示範區的發展現況 ..................................................................................... 62 iii.

(6) 第二節中國上海自由貿易試驗區 ........................................................................... 67 一、自貿區的成立背景 ..................................................................................... 67 二、自貿區的設置成因 ..................................................................................... 68 三、自貿區的發展現況 ..................................................................................... 72 第五章中臺開放異同及示範區可能發展 ....................................................................... 79 第一節相同之處 ....................................................................................................... 79 一、由上而下漸進式的自由開放 ..................................................................... 79 二、內部經濟整合之創新擴散 ......................................................................... 80 第二節相異之處 ....................................................................................................... 81 一、臺灣為先經後政，中國為先政後經 ......................................................... 81 二、政經風險面向及程度各異 ......................................................................... 82 第三節臺灣示範區的可能發展 ............................................................................... 86 一、內部優勢 ..................................................................................................... 88 二、內部劣勢 ..................................................................................................... 89 三、外部機會 ..................................................................................................... 90 四、外部威脅 ..................................................................................................... 91 五、示範區成功之策略分析 ............................................................................. 92 第六章結論與建議 ........................................................................................................... 95 第一節研究發現 ....................................................................................................... 95. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. er. io. sit. y. Nat. 一、中國因素影響臺灣發展策略 ..................................................................... 95 二、民主程度和施政成效成反比 ..................................................................... 95 三、各領域守門人共識仍顯不足 ..................................................................... 96 第二節研究限制 ....................................................................................................... 97 一、中國法規開放重口號難窺全貌 ................................................................. 97 二、臺灣農業開放問題待評估克服 ................................................................. 97 第三節政策建議 ....................................................................................................... 98 一、極大化現有的優勢 ..................................................................................... 98 二、極小化面臨的劣勢 ................................................................................... 102. n. al. Ch. engchi. i n U. v. 三、提供新創產業試驗田 ............................................................................... 104 參考文獻 ........................................................................................................................... 108 一、中文部分 ........................................................................................................... 108 二、英文部分 ........................................................................................................... 129. iv.

(7) 表目次表 5-1. 2013 年 WTO 貿易統計表 .................................................................... 85. 表 5-2 「臺灣示範區」發展可能性分析 ......................................................... 87 臺灣開放歷程面向對示範區發展的影響 ........................................... 93. 立. 政治大. 學 ‧. ‧ 國 io. sit. y. Nat. n. al. er. 表 5-3. Ch. engchi. v. i n U. v.

(8) 圖目次圖 2-1. 研究架構圖 ........................................................................................... 28. 圖 3-1. 臺灣開放歷程魚骨圖 ........................................................................... 38. 圖 3-2. 中國開放歷程魚骨圖 ........................................................................... 45. 圖 5-1. 示範區成功策略魚骨圖 ....................................................................... 94. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. vi. i n U. v.

(9) 第一章緒論 1982 年諾貝爾經濟學獎得主史蒂格勒批評美國政府的管制政策：管制者通常不是從事「公共利益」，而是保障受管制對象的利益（吳惠林，1990：214）。亦即，政府的管制干預不必然使普羅大眾獲益，只是富了受管制者的荷包。他強調實證研究，認為欲降低資訊的蒐尋成本，惟有資訊的廣泛散布一途（吳惠林，1990：215）。臺灣的公共政策，尤其在 1950 至 1990 年代的經濟政策，曾是國人引以為傲的資產，甚至被世人以「臺灣經驗」（高希均、李誠編，1995：前言）稱之。李國鼎為當代整體. 政治大. 經濟快速成長的重要推手，策劃推動設立高雄加工出口區，不僅解決失業問題，提升. 立. 產品國際競爭力，引領工業朝外銷導向發展，該發展模式更為開發中國家競相仿效。. ‧ 國. 學. 李模曾說：「假如沒有 K. T.李，臺灣不會是今天這個樣子；假如我們有多些 K. T.李，臺灣也不會僅是今天這個樣子。」1993 年民間企業聯合頒贈「經濟自由化制度之推. ‧. 行」金像獎，表彰李國鼎推動經濟自由化的貢獻。他晚年為使社會在經濟與科技的進. y. Nat. sit. 步中更和諧，積極提倡「第六倫」，視其為現代化的倫理建設（康綠島，1993：248-251）。. n. al. er. io. 臺灣在邁向自由開放的過程中，政府究竟應扮演何種角色，推動何種公共政策，. i n U. v. 以達到經濟持續增長的目標，同時滿足社會大眾對快樂生活的期待。人民追求的幸福，. Ch. engchi. 是否必然和國家發展抵觸，須妥協或棄守建設為代價?推動貿易經濟政策，宜採取限制保護為佳，還是自由放任較好?開放期間所遭遇的干預阻撓，應如何調和對治以避免造成後續困境?漸進式的改革有效能，還是雷力風行較能立竿見影?政府面對人民的訴求，是默守成規以不變應萬變，抑是力求創新以回應；是全力拼經濟讓人民有能力擇其所愛，還是拼政治說服人民愛其所有?或相信「民主就是人民作主」而將國家政策藉「網路」由庶民、鄉民和公民實現「開放政府，全民參與」（柯文哲，2014）?公部門應傾聽誰的聲音，應該採納何方建議，才不致淪為父子騎驢的窘境?上述問題在不同政府部門或有不同的研究重心，本研究選擇從執行邊境管制的守門人視角，就「邁向自由開放：設置自由經濟區對臺灣的挑戰」進行初探。 1.

(10) 第一節研究動機與目的一、研究動機如果臺灣的未來在開放為世界自由島（石滋宜，2011：178-204）或是世界島（張「困守某個地區，不知將眼光放遠、觸角伸長、善用其他國俊宏，2011：164、165），家的生產資源，只會逐漸被國際市場所淘汰」（江丙坤，2006：309、310）的假設. 治政大而言，因為涉及既得利益的重分配，即不難理解國內政壇為何對於自由經濟示範區的立. （Hypothesis）得採經驗資料（empirical data）予以驗證，就貨品的管制或開放面向. 設置條件、土地取得規範、法規適用對象及稅費優惠等議題爭論不休的道理，因為其. ‧ 國. 學. 是否設置及如何設置，不僅關係著臺灣未來經濟的發展前景，更影響各利害關係人的. ‧. 個別利益。為政者豈可不慎，執行者豈可輕忽。探究現階段臺灣是否具備邁向自由開放的條件，成為研究者撰寫本文的研究動機。其次，擺盪在自由與保護間的管制鐘擺，. y. Nat. er. io. sit. 在民主化發展過程中，如何左右人民小確幸或大幸福?復次，如果以歷史為鑑，臺灣自由化的路徑為何?是否一路綠燈暢行無阻?中國自由化的路徑又是何種面貌? 再次，. al. n. v i n 如果臺灣設置自由經濟示範區，其挑戰為何?要怎麼做才可能成功? Ch engchi U. 二、研究目的無論是中國共產黨在「黨和國家領導體制」下產生的全國各級人大代表，或臺灣立法院經由全國選舉推出的立法委員，似乎無分軒輊地以增進國家利益為表象，行圖謀一己私利之實，為民眾謀福利者幾稀。隨著臺灣民主化程度越深，國政卻呈現為民粹所誤而無力扭轉的異象，或招致國家機器空轉，或造成社會動盪不安，競爭力正一點一滴的滲漏殆盡，金融主管曾表示：服貿不過將造成臺灣四大衝擊（孫中英、黃郁文，2014）。列為國家重大發展議題，而不涉兩岸協議爭端者，首推具自由化、國際化及前膽性之自由經濟示範區經濟政策。在野黨阻止立法院通過自由經濟示範區特別 2.

(11) 條例（鄭宏斌，2014），其和各類抗爭標的或有不同，其反對政府既定政策的誘因、理由及模式似有共通性，頗耐人尋味。我國雖然非世界關務組織（World Customs Organization, WCO）成員，惟世界海關工作性質相同，各國為提振國家經濟，普遍採取消除關稅及非關稅壁壘之區域合作協議，而政府列入黃金十年的建置「自由經濟示範區」政策，不僅影響整體國家財政收入，更挑戰邊境查緝不法人流及物流之公權力，身處保守勢力抗衡開放政策的社會氛圍中，海關因應貨物開放政策所面對的管理挑戰尤為嚴峻。國立政治大學社會科學院向來關切臺灣重大發展議題，研究者徜徉於學風鼎盛的. 治政大務角度探討前項政策對關務管理的挑戰，檢驗開放及保守兩派勢力之爭點，此為個人立. 校園，深以師長的薰陶及啟發為幸。依據前述的研究動機，本文的研究目的係藉由關. 目的。身為海關關員，在臺灣經濟邁向自由開放的關鍵時刻，忠實紀錄海關配合國家. ‧ 國. 學. 開放政策，規劃創新管理之作業過程，此為實務目的。學術目的則是透過文獻回顧，. ‧. 探討相關理論並對照實務作業，驗證自由化對國家發展的必要性，為關心並欲進行後續研究的各界先進略盡分享棉薄。. er. io. sit. y. Nat. n. al v 第二節研究問題與方法 ni Ch. engchi U. 一、研究問題兩岸因政治長期分治，民主發展程度不同，國力實質不對等，產生政治猜忌及經濟競合關係。就政治面向而言，臺灣人民一直懷有中國對臺政策係以商領政、以經促統的疑慮；就經濟面向而言，亦難以漠視臺灣自兩岸分治之初的我強他弱，到近年來彼長我消之現實；就社會面向而論，公民意識抬頭，近年來為因應世界貿易競爭，政府擬定一系列自由化的開放政策，引發國內「反中、恐中」情緒發酵，民眾因見解兩極而對立，撕裂臺灣和諧的基業。而臺灣和韓國產業發展重疊性高，且雙方皆為出口. 3.

(12) 導向國家，臺灣出口所參與的國際分工程度達百分之七十一，高於韓國的百分之六十五，更高於 G20 的其他國家（杜巧霞，2014）。中韓已於 2014 年 11 月 10 日對外宣布完成自由貿易協定（Free Trade Agreement, FTA）實質性談判（戚文芬，2014）。從過去韓國和歐盟簽署自由貿易協定的經驗，「韓國所增加的，就是臺灣減少的」，屆時臺灣出口到中國的產品中，恐有百分之二到五的出口值拱手讓給韓商（劉俐珊、林毅璋，2014）。中國是臺灣無法忽視的強鄰；韓國為臺灣出口的競逐者。國際形勢比人強，現實必然導致我國陷入經濟發展危機，與其被動地等候與其他貿易國簽署區域經濟整合協定才進行作為，無如善用兩岸資源互. 治政大官政商學界，藉由觀念溝通形成共識，採取合縱連橫以自救，由點、線至面逐步拓展，立. 補的合作優勢，交互利用美國與中國之政治槓桿（童振源，2009：392），結合國內產. 引導產業走出泥淖，讓臺灣步入經濟開發國家之林。. ‧ 國. 學. 自由經濟示範區的設置，是否就是我國邁向經濟進階的試驗起點，這帖苦口良藥，. ‧. 是否真如中藥的「藥引」，對診治臺灣經濟的病根，值得寄予厚望?是以，本研究將探索臺灣邁向自由開放過程所遭遇的衝擊，比較臺灣和中國建置自由貿易區的誘因及發. y. Nat. er. io. sit. 展現況，探討是項公共政策對臺灣政治、經濟及社會等面向可能的影響，以達到前述個人目的、實務目的及學術目的。故界定本研究問題如下列：. al. n. v i n 1、臺灣和中國自由化的路徑為何?中國是否有值得臺灣借鏡的地方? Ch engchi U 2、自由貿易區的演變及創新擴散效應為何? 3、臺灣設置自由經濟示範區的挑戰為何?在何種條件下設置較有可能推動成功?. 二、研究方法. （一）個案研究法湯京平（2012：242-265）指出，個案研究係基於認識、研究社會現象的目的，利用蒐集、分析證據的方法（methods）或工具，屬於「研究設計」上具邏輯性及一貫性的一種途徑（approach）。Yin K. Robert 在《個案研究：設計與方法》（2003：1）認 4.

(13) 為，個案研究（case study research）與其他實驗設計、問卷調查、歷史研究、檔案資料分析等研究方法相較，它比較適合探討如何（how）及為何（why）的社會問題或社會現象。本研究以蒐集臺灣及中國政經開放的過程為經，將上海自由貿易試驗區的設置經驗為緯，試著探索適合臺灣自由化的發展路徑。聚焦臺灣自由貿易區的設置現況，經由檢視臺灣及中國由管制走向開放的歷程，成立自由貿易區的背景、誘因、遭遇困難、影響及效益等差異，探究其建置過程中所呈現的現象、命題及理論，以達到知識擴散及經驗傳承的目的。（二）參與觀察法. 治政大研究者服務於海關，研究期間職司關務查緝規劃業務，監管海關風險管理、關稅立. 與內地稅相互勾稽通報及檢舉走私漏稅密通報等業務，亦參與臺灣自由經濟示範區相. ‧ 國. 學. 關管理作業之研議與建置。爰以參與觀察者的身分，使用參與觀察（participative. ‧. observation）的研究方式，透過直接或間接參與海關內部業務會議；作業法規及管理措施之擬定；跨機關、單位間的垂直或橫向聯繫；電腦作業的需求規劃及上線測試等，. y. Nat. 是項政策的評價，以供本研究從事學術分析。. n. al. （三）次級資料分析法. Ch. engchi. er. io. sit. 掌握海關推動自由經濟示範區的實際面貌與成果，並觀察組織內部關員及外部民眾對. i n U. v. 利用次級資料分析法（second hand data method），除蒐集保護管制、自由開放、創新擴散，及臺灣與中國設置自由貿易區之相關研究專著、論文、期刊外，對於官方所公布的統計資料、立法院公報的內容或議事錄、平面及網路媒體報導資料等，進行文本分析（text analysis）。以多面向客觀的評論，補足第一手資料因主觀性稍強，所易造成的偏差或缺漏，增強本研究提供政策建議的信度及效度。. 5.

(14) （四）因果分析法因果分析（causal analysis），可用來顯示一個事件、方案或問題可能的起因以及影響效果，通常從風險的根本原因開始逐層分析。它的目的是瞭解問題的根本原因，進而得以預防問題的發生（陳彩稚，2012：92）。這種將「問題原因」與「問題後果」之間的因果關係，以魚骨頭的圖形呈現的方式稱為魚骨圖（fish bone diagram）（丘昌泰，2013：155、156），透過原因與效果圖（causal and effect diagram）層級的分類，以區別出主要原因、次要原因，有助於瞭解潛在的問題（陳彩稚，2012：322、323），. 治政大魚頭向左找對策（BigELK176，2010）。立. 進而檢視、診斷、分析該問題或現象的成因、嚴重程度及發展趨勢。魚頭向右找原因，. ‧ 國. 學. （五）SWOT 分析法. ‧. SWOT 分析法，可用來分析組織或政策所面臨的風險與機會（陳彩稚，2012：. y. Nat. 83）。通常用在政策可行性分析，例如將一個機關或企業的願景、任務、目標及目的，. er. io. sit. 按標準作業程序（Standard Operation Process, SOP），依其內外部優劣勢進行分析，並從各種備選方案中，選出最佳行動方案；本研究則從臺灣內部環境之優勢（strength）、. al. n. v i n 劣勢（weakness），及外部環境的機會（opportunity）、威脅（threat），分析我國自由 Ch engchi U 經濟示範區政策的可行性，並探討如何善用優勢，降低劣勢，把握機會，消除威脅，. 以順利執行是項政策的可能作為。. 6.

(15) 第二章文獻探討第一節保護管制與自由開放一、保護主義與自由主義鼓吹經濟學實證研究不餘遺力，將資訊理論運用到市場上，1982 年以產業結構、市場功能，以及公共管制的因果之研究貢獻（吳惠林，1990：215、254），獲頒諾貝. 政治大的爭辯，已失去為解決（管制或開放）爭議而服務的目的，其失焦的辯論僅淪為對社立. 爾經濟學獎的史蒂格勒（1911-1991）曾說：美國保護主義者和自由主義者間無效率. ‧ 國. 學. 會智慧的輕蔑“The controversy between conservatives and liberals in the United States is so ineffective that it is not serving the purposes of controversy. An unjoined debate is. ‧. er. io. （一）保護主義的理想. sit. Nat. 及自由主義者間的爭端，非始於今朝，且話說從頭。. y. only an affront to the social intelligence. ”（George J. Stigler, 1975:1）。顯示保護主義者. al. n. v i n Ch 史蒂格勒（1975:7,8）指出，具備勤奮、勤儉和有創造力等強烈誘因的美國傳統 engchi U 保護主義者，偏好售價低廉的物件，接近效率和進步的特質，對幫助特定的弱勢團體確有實益，其效益較諸自由主義者於 1966 年在阿帕拉契山區（Appalachia）所推出的「住房供給計劃」有過之而無不及。社會上有許多弱勢團體，費了一、二或三個世代從政或成為改革者，方獲得自由主義者的青睞。持平而論，保護主義者，同情受公共政策「一般影響」的普羅大眾；而自由主義者，則同情因政策問題「最受益或最受損」的特定可辨識團體。他又說，如果將公共政策譬喻為小石頭（pebble），假如推出是項公共政策（the pebble of public policy）可能會形成經濟受損的漣漪（ripples），主政者當然應該在決定是否推出該項政策前預為評估。 7.

(16) 民眾應認同，公共政策的規劃案如果省略召開公聽會，不提供民眾檢視該規劃案所宣稱的目標，即應被公開批判“A Proposal of public policy, everyone should agree, is open to criticism if it omits a showing that the proposal will serve its announced goal. ”（Stigler,. 1975:82）。史蒂格勒對美國保護主義者、自由主義者及公共政策的評論鏗鏘有力，有如空谷回音，迄今繞樑不絕。他在 1970 年代對美國保護主義者及自由主義者的批判，是否仍適用於 21 世紀雖有待印證，但對照現行臺灣經貿自由化的發展困境，似乎是一語中的。江宜樺指出，由於臺灣對中國不信任，因此與大陸洽簽的協議頻頻受阻；另因國內保護主義心態，和其他國家洽談自由貿易協定（Free Trade Agreement, FTA）. 治政大變的的藝術；而如何「保護」與何時「自由」；如何「管制」及何時「開放」，似有立亦不順利（郭建志、崔慈悌，2014）。如何「取」與何時「給」，是談判桌上亙古不. 異曲同工之妙。. ‧ 國. 學. （二）自由主義的批判. ‧. 什麼才是真正的公平?保護弱勢不被欺凌已足，或需藉由管制的手段保障弱勢者. y. Nat. er. io. sit. 的生存權?自由主義思想家承認各種生活之良善，其價值彼此衝突，具有不可共量性（incommensurable）（蔡英文譯，2002：48）。John Gray 於 2000 年批判當代倡議平. al. n. v i n 等主義的自由主義者約翰.羅爾斯（John C h Rawls,1925）所提出的正義論理論，認為「羅 engchi U 爾斯的正義理論對於經濟體系的選擇並不置一言，卻要求所選擇的經濟體系必須滿足他建立的分配原則」（蔡英文譯，2002：22）。Gray 不認為有一種經濟體系可以和現. 代社會相容，並舉出日本、印度和中國為例，認為上述國家隨著社會的現代化發展，並未複製歐洲或美國的的經濟體制，而是發展出屬於該國特色的「本土化經濟生活模式」（蔡英文譯，2002：29）。橘逾淮為枳。創建體例新制，若僅按理論規劃政策，未傾聽民意、參酌民情及審時度勢，理想恐淪為空談。（三）個人自由與自由貿易曾在英國東印度公司服務 35 年（Jonathan Riley, 1998:4），約翰.彌爾（John Stuart 8.

(17) Mill, 1806-1873）有感於多數人們對於「自由」的認識不清“Liberty is often granted where it should be withheld, as well as withheld where it should be granted. ”（Joseph Hamburger,1999:3），而在 1859 發表《論自由，On Liberty》，他指出無論政府或任何人都無權壓制他人表達不同的意見“If all mankind minus one were of one opinion, and only one person were of the contrary opinion, mankind would be no more justified in silencing that one person, than he, if he had the power, would be justified in silencing mankind. ”（David Spitz, edited, 1975:18）。政府應協助及激發個人的創意發展“A government cannot have too much of the kind of activity which does not impede, but aids. 治政大貿易是一種社會行為。被視為重要者，如穩定物價及規範製造程序等，都是政府立. and stimulates, individual exertion and development. ”（David Spitz, edited, 1975:106）。. 的責任“Again, trade is a social act. … accordingly, it was once held to be duty of. ‧ 國. 學. governments, in all cases which were considered of importance, to fix prices, and regulate. ‧. the processes of manufacture. ”（David Spitz, edited, 1975:88）。彌爾認為，貿易的經濟自由準則（the economic doctrine of laissez-faire），並不和個人的自由原則混為一談. y. Nat. er. io. sit. （Jonathan Riley, 1998:116），自由貿易屬於社會的管轄範圍。為了不妨礙個人自由或貿易的發展，政府不宜擴權。. n. al. （四）小政府的自由放任主義. Ch. engchi. i n U. v. 1980 年代雷根總統公開說：「政府不能解決問題，政府本身就是問題」，他還和英國首相柴契爾夫人身體力行，實施「小政府」（吳惠林，2014：3）。在 18 世紀末葉，英國經濟已相對發達，以曾任蘇格蘭海關稅務司司長的英國亞當.史密斯（Adam Smith, 1723-1790）（謝宗林譯，2005）為首的古典經濟學派，認為市場機能有如無形的手（invisible hand），會使各人分工合作，自然成就社會全體之福利。該學派視自由貿易為經濟成長的原動力，主張自由貿易理論，在關稅政策上採行減免進出口關稅、實施低稅率之財政關稅及撤銷關稅壁壘。傅利曼（Milton Friedman, 1912-2006）認為「物價無論何時何地均是個貨幣現象」，曾主張貨幣政策應採用獨立的「法則」（rule）, 9.

(18) 不宜使用「權衡」（discretionary）政策，避免因政治介入而造成「政治景氣循環」（沈中華，2012：492、516-519）。王作榮（2006：216）指出，中國「聖人不死，大盜不止；剖斗折衡，而民不爭」的無為而治之無政府主義思想，恰與西方自由放任主義主張的「小政府」唱和。不讓歐美國家專美於前，可謂由古證今，不分西東。（五）大政府的保護貿易主義在 18、19 世紀時期，美國、德國及法國等國家，因經濟實力無法與英國自由競爭，為保護本國產業，故採取保護關稅措施，當代美國財政部長漢米爾頓（Alexander. 治政大國之經濟侵入為目標，各自要求該國實行保護關稅政策（蔡俊彥，1991：7）。李斯特立. Hamilton, 1757-1804）及德國經濟學家李斯特（Friedrich List, 1789-1846）均以對抗英. 的保護貿易理論，可以說是注重工業生產力的理論，也可以說是保護幼稚工業（infant. ‧ 國. 學. industry）的理論，他和亞當.史密斯同樣著重分工的利益。但是，亞當.史密斯所注重. ‧. 的分工，是一個工廠以內的工作技術的分工；而李斯特所注重的分工，則是整個經濟社會能維持平均發展的分工，主張的保護貿易並不是絕對的排斥自由貿易，而是以實. y. Nat. n. al. er. io. 觀點，同中存異。. sit. 現公平合理的自由貿易為最終目的（蔡俊彥，1991：35）。兩者對於「分工」制度的. C. hengchi 二、擺盪在自由與保護間的管制鐘擺. i n U. v. （一）當自由碰上管制的專橫 1976 年諾貝爾經濟學獎得主傅利曼在《選擇的自由》管制之專橫一文首頁，引述亞當.史密斯《國富論》的內容（羅耀宗譯，2008：81）：一般家庭精打細算的做法，放大到整個國家，很少是愚蠢的行為。如果某個國家供應我們的商品比我們自己生產的還要便宜，那麼最好是用我們本身享有某種優勢生產出來的一部分工業產品向它購買。…對每一個國家來說，廣大人民向售價最便宜的人買他們想要的任何東西，一定符合他們的利益。這個道理不言可喻，似乎不必荒謬到花 10.

(19) 任何工夫去證明所言不虛；要不是商人和製造商基於既得利益，發表似是而非的說法，混淆我們的普通常識，它也不會是個問題。就這件事來說，他們的利益和廣大人民直接抵觸。傅利曼認為在 1980 年代，人民和國家追求利益最大化的傾向，和亞當.史密斯 18 世紀當年毫無差異的「一樣正確」（羅耀宗譯，2008：81）。他堅信自由經濟的制度最能造福人群，主張「自由不是絕對的。我們活在脣齒相依的社會中。我們的自由受到若干限制是必要的，因為這樣才能避免遭受其他更糟的限制。但我們已跨過那個點太多。今天我們迫切需要取消各種限制，而不是火上加油。」（羅耀宗譯，2008：. 治政績效掛帥。商人追求利潤最大化，古今中外皆然。大立. 120）無法輕忽的是，既使在 21 世紀的現代，個人、企業，甚至公部門，仍以量化的. ‧ 國. 學. （二）看得見與看不見的效應. ‧. 兼具經濟學家、政治家及國會議員身分的法國巴斯夏（Frederic Bastiat, 1801-1850），認為被無知之幕遮閉的人類，其行為必須按行為所產生的結果來調整，我們有幸獲得. y. Nat. er. io. 2012：31、32）說：. sit. 經驗（experience）與先見之明（foresight）兩位老師的教導。巴斯夏（黃煜文譯，. al. n. v i n 在經濟領域中，單一的行動、習慣、制度與法律，可能會產生不只一種效應，而是一 Ch engchi U 連串的效應。…最早出現的效應是立即性的，幾乎在原因發生之後立刻就出現了，它是看得見的。其他的效應則要一段時間之後才會出現，它們往往看不見。如果我們能預見（foresee）這些看不見的效應，那麼我們是很幸運的。壞的經濟學家與好的經濟學家只有一點不同：壞的經濟學家只注意看得見的效應；而好的經濟學家則會考慮看得見的效應，以及那些必須加以預見的效應。巴斯夏舉法國從比利時進口鐵砂為例，認為貿易管制政策，即是保護主義者以言論影響立法者，讓他們相信經由立法可以快速增加民眾的財富，通過法律工廠（立法者）的表決，取得「禁止從比利時進口鐵砂」的法律，政府再派海關官員到法國邊境去看守。掠奪合法化後，即不再是不道德的行為，但該項掠奪所得的利潤，只能彌補 11.

(20) 管制進口所造成鐵砂漲價的損失，而國內產業因鐵砂價格上揚，使銷售量減少所造成的損失，則無法彌補，而成為絕對損失。所以他確信「運用強制力無法促進生產，只會造成破壞」（黃煜文譯，2012：70-77）。傅利曼在《選擇的自由》導論的前頁，引述美國大法官路易士.布朗戴斯（Louis Brandeis）在 1928 年所說的一段話：「經驗應該教會我們，在政府出自一番好意時，要特別提高警覺，設法保護自身的自由。生而自由的人，天生總是時時留意，力抗邪惡的統治者侵犯他們的自由。自由面對的比較大危害，是熱心、善意、不求甚解的人，不知不覺中偷偷侵犯自由。」（羅耀宗譯，2008：33）。其說法竟和巴斯夏「看不. 治政大立意或許良善，但若未有適當的監督，貪婪者一旦有機可乘，為逐利鋌而走險，或左立. 見的效應」隔空呼應。巴斯夏、路易士、傅利曼和史蒂格勒皆認為，政府推出的政策，. 右統治者，或買收把關者，則個人自由或權益，恐淪為政客的操弄工具。公部門借保. ‧ 國. 學. 護之名而行管制之實的風險，隱身在眼前的利多之下，潛藏在看不見的笑臉之後。. ‧. （三）管制執行者是否適格. y. Nat. er. io. sit. 史蒂格勒（1975:169-177）認為，管制執行機關（regulatory agent）將被挑戰：是否符合資格?是否具備適當的動機?是否對（執行）績效進行稽核?是否可能就績效不. al. n. v i n 佳或缺陷進行挑戰?他提議對管制執行機關進行「執行規範」（enforcement of rules） Ch engchi U 檢測，並大規模引用他和蓋瑞.貝克（Gary Stanley Becker,1930-2014）於 1974 年所著. 《Law Enforcement, Malfeasance, and Compensation of Enforcers》一文中的內容：執行者是否符合資格?（Are Regulators Qualified?）執行者的誘因（The Incentives of Regulators）執行者的稽核（Auditing the Regulator）管制法規可精進之處（The Improvability of Regulation）審慎的建議（A Modest Proposal） Stigler 和 Becker 研究管制的執行問題時，發現四項執行組織的困境： 1、既便是受過訓練且勤勉的公務部門，通常難以發現違規情事，並較社會上其他團 12.

(21) 體處於不利之境。 2、由於立法機關未重視（管制的執行），故執行機關著重於較大的問題，執行效率較弱。加強立法或許對重要個案有引導作用，但似乎無助於提振整體的誘因效率。 3、對執行機關進行稽核，需要持續性的花費，但受法律限制，難有誘因提供資源。 4、囿於資訊未公開，個人或團體無由得知管制執行的績效是否不佳。朱敬一和林全（2002：166、167）轉述 Becker 對大眾的提醒：「管制者本身也是自私的人」及「國家管制者的任務是為了提昇我們的福祉」，另詮釋 Becker 對如何將自己擇業的自由與權利交給政府代管之檢查項目為：. 治政大 2、是否給管制者足夠的誘因?（公務員的動機及回饋為何?）立 1、管制者夠不夠資格?（管制的意義及目的為何?）. 者而言，在制度上接受彌補的機會為何?）. ‧. 4、體制內是否容許對管制挑戰與批評?. 學. ‧ 國. 3、對管制者的表現是否有第三者評估?（不合理之處為何?客觀發現了什麼?對受委屈. Nat. er. io. sit. y. （四）自由主義與管制政策. 江宜樺（2001：307）指出，《自由中國》的主筆雷震與殷海光，曾嚮往費邊社. al. n. v i n 「政治民主、經濟平等」的主張，殷海光 1951 年因研讀海耶克的著作而心儀，自此 Ch engchi U 受自由主義影響而不再提「經濟平等」。該雜誌的另一位主筆夏道平，因學術訓練背. 景及曾經歷管制政策之謬誤，主張尊重市場機能，反對經濟管制。夏道平曾提醒倡議羅爾斯（John Rawls）思想的「澄社」，他們費邊社「社會主義」的目標不可取。夏道平說（江宜樺，2001：309-310）： ……激於道德熱情的社會主義者以及追求個人自由、民主、法治而又嚮往社會主義的學者們在這最重要的關節，卻沒有嚴肅地深思。他們似乎未意識到：私有財產是經濟自由的根基，經濟自由雖非個人自由的充分條件，但卻是必要條件。民主法治都是為保障自由而限制政府權力的手段，但是社會正義的實施，卻要仰賴政府權力的擴張，而這種權力又正是危害個人自由之根基的權力。這不是與他們自己追求的目標正面衝 13.

(22) 突嗎? 激於道德熱情的社會主義者不瞭解「經濟勢力」，無寧說是當然的。因為他們滿懷正義，富有崇高的社會理想。他們很可能把經濟學看成俗庸的東西，不屑一顧。或者他們偶而翻閱到經濟學課本的許多圖形和方程式，與物理學的課本類似，嗅不出一點「人」的味道。或者，他們所接觸到的經濟學者在談話中總離不開成本與效益的經濟計算，對於有關人道或社會正義的問題，漠不關心。於是他們就覺得經濟與道德不相干，甚至有抵觸；於是他們就皈依於道德色彩濃厚而經濟法則被扭曲的社會主義，這是可以諒解的，而且，我也有幾分同情。但我也不得不鄭重指出：這是錯誤的。這. 政治大. 是對海耶克所代表的自由主義經濟學家所探研出來的社會理論太生疏而犯下的錯誤。. 立. ‧ 國. 學. （五）製造問題的去管制方案. ‧. 彼得.聖吉（Peter M. Senge ,1947-）指出「今日的問題來自昨日的解決方案」，故倡議學習型組織的五項修練，其一為自我超越（personal mastery），其二為改善心智. y. Nat. er. io. sit. 模式（improving mental models），其三為建立共同願景（building shared vision），其四為團體學習（team learning），其五為系統思考（systems thinking）（郭進隆譯，1998：. n. al. 7-15、63-70）認為：. Ch. engchi. i n U. v. 無論是管理者、政府官員、社會工作者或其他角色，當面對這些複雜社會系統中令人不滿的問題，而試著有所作為時，常常因為看到這些系統原理的運作如何阻撓行動，而感到非常氣餒。生態學家兼作家湯瑪斯（Lewis Thomas）將這種氣餒稱為「本世紀最嚴重的無力感之一」。這些系統運作所產生的干擾，甚至可以成為他們放棄行動的藉口。因為行動可能使得事情更糟。然而系統思考的真正涵義不是不行動，而是一種根植於新思考的行動。以系統思考處理問題，比一般處理問題的方式更具挑戰性，但也更有希望。以上所有的問題，皆肇因於複雜社會系統的基本特性：「因」與「果」在時間與空間上並不是緊密相連的。…處理難題的關鍵，在於看出高桿杆解的所在之處：也就 14.

(23) 是以一個小小的改變，去引起持續而重大的改善。…系統思考家稱此項原理為桿杆作用（leverage）。. 三、管制與去管制的拉鋸. （一）民主化趨勢與管制模式 Alfred C. Aman, Jr. （不詳譯，2006：9）指出，去管制（Deregulation）的過程，就是一場管制模式的變革。亦即，去管制是一種以「誘因取向」（incentive based）. 治政大由學派認為：自由必須經過市場（實現），沒有市場就沒有自由。Charles E. Lindblom 立的管制模式，取代「命令-控制」（command-control）管制模式的演變過程。古典自. （王逸舟譯，1994：53）指出：「自主」和「自由與民主」並不同義，儘管一定的. ‧ 國. 學. 自由對民主是必須的，民主對一定的自由也是必須的。他認為「自主」和「自由」意. ‧. 味著一種情形，在這種情形中不乏控制，但控制在一定意義上是可以接受的。例如從父母對嬰兒的控制開始，無人能逃出社會的控制。Richard A. Posner（1974:1-36）指. y. Nat. er. io. sit. 出，無論是傳統公共利益管制理論或新經濟理論，皆未有足夠的實證去印證「管制為政治利益團體提供實質服務」的說法“…both the traditional public interest theory of. al. n. v i n regulation and the newer economic conceives regulation as a service supplied C theory h e nwhich h gc i U to effective political interest groups. Neither theory can be said to have, as yet, substantial. empirical support. ”而經濟理論對於非市場行為的啟示，終於使經濟理論的影響稍為樂觀，亦即一般經濟學假定，人類就身處環境採取理性抉擇反應的行為能被理解，且必然廣泛的應用於政治領域“ However, the success of economic theory in illuminating other areas of nonmarket behavior leads one to be somewhat optimistic that the economic theory will eventually gell: the general assumption of economics that human behavior can best be understood as the response of rational self-interested beings to their environment must have extensive application to the political process. ”。. 15.

(24) （二）價格管制與社會福利史蒂格勒在《經濟學家和說教者》（貝多廣等譯，1990：188）中說：由上述包羅萬象的問題，讓我們認為有需要對政府施政建立一套理論基礎，或對公部門和私部門管制所可能造成的比較優勢，進行一系列實證研究。“This variously phrased question can be considered to be a request for either a formal theory of state action or a set of empirical studies of the comparative advantages of public and private control. ” Michel Ghertman（2009：352）指出，在美國的多數產業及. 治政大並保障社會福利。藉由該管制機制，使消費者和生產者樂於訂價，為讓私人企業立. 其他英語國家，立法者採取設立管理機關以執行政策的手段，避免企業壟斷價格. 達到一個「合理的」（fair）的資本報酬率，並容許漲價。該項福利目標，是經. ‧ 國. 學. 由價格管制以保障消費和服務獲得滿意及信賴。Michel Ghertman 又稱，史蒂格. ‧. 勒曾在 1971 年論文中點出，管制的公共政策常被利益團體挾持，用於保護相關業者的既得利益，以避免新興業者進入產業搶食利潤大餅，或使競爭對手付出較. y. Nat. n. al. er. io. sit. 高成本而難以匹敵。. （三）監管失靈與差異調和. Ch. engchi. i n U. v. Kahn 和 Joskow 分別於 1970 年和 2007 年指出，美國學界對政策管制研究多年，尤其在貨品和服務兩類別，側重於價格水準（price level）、價格結構（price structures）及市場進入（entry into markets）等面向。市場失靈（market-failures）和監管失靈（regulatory-failures）間的抗衡結構堅不可催；而管制（regulation）和去管制（ deregulation ）之間，既非鐵板一塊，亦非有益彼此 “The market-failures-versus-regulatory-failures framework is robust. Characterizing the issues as regulation versus deregulation is neither robust nor constructive. ”Joskow 認為，無論是否面對金融商品，或身處自由市場、公私部門或公私協力場域，我們都應隨時自問「如何在不完美的現實世界中貢獻心力?」“What is the best that 16.

(25) we can do in an imperfect world? ”（Paul L. Joskow, 2009: 7-46）。現實世界贏者全拿，為維護社會公義，如何以監管調和，考驗著執政者及政策執行機關的智慧。（四）去管制閘：開放天空之戰印度籍 Jagdish N. Sheth 為首的學者，以航空業的去管制政策為例，鋪陳 1938 年至 1978 年的航業管制史，探討 1995 年至 2004 年全球重要航業集團的興衰過程，並分別對於政策制定者、航運新興業者、現行航運業者、供應端業者、航運職工聯合會等，提出航運業成功去管制的建議。更依美國和印度航運業「開放天空之戰」的經驗，. 治政大 N. Sheth, Fred C. Allvine, 重市場策略、顧客導向的組織」，是不切實際的妄想（Jagdish 立. 愷切說明「冀望長期處於競爭保護傘下的受保護產業，在一夕之間 180 度蛻變成為著. Can Uslay and Ashutosh Dixi, 2007: 19,261-282,293-310）。倡議營造軟著陸（soft landing）. ‧ 國. 學. （Jagdish N. Sheth, et al. 2007: 295）的環境，為航空從業者爭取調整步伐的空間，鼓勵. ‧. 其勇於面對開放管制的衝擊挑戰。亦即，政策的變革需要適度的「空間」權充轉換區，為避免弱勢企業體或經濟體的崩解，「和緩」及「漸進」是最佳策略。. sit. y. Nat. er. io. （五）開芝麻門：玉米王國易主. al. n. v i n 玉米是全世界總產量最高， C美洲種植最多的糧食作物 h e n g c h i U 。墨西哥曾有「玉米的故鄉」的美譽，玉米向來為當地民眾的重要作物與主食，但 70%的農民規模都很小。墨國最早在農產品保護上是採取價格補貼方式，1994 年墨國簽署北美自由貿易協定 NAFTA 後，受到新自由主義思想影響（農業部軟科學委員會辦公室，2013：17），其初級農漁牧產品之進出口逐年增加。依據 NAFTA 規定，自 2008 年起墨國大部分農產品包括玉米、糖及豆類等皆須開放進口，造成墨國農民無法與美國農民競爭，農村生活情況每下愈況，失去維生條件的農民甚至偷渡至美國，引發美墨邊境問題。墨國經濟部及農業部曾多次向美國要求重新談判，惟皆遭美國拒絕（經濟部投資業務處，2014）。依據 2014 年美國穀物協會（U.S. GRAINS COUNCIL）駐台灣辦事處統計數據顯示：全球主要玉米生產國及比例：美國 42%、中國 19%、巴西 7%、歐盟 6%、墨 17.

(26) 西哥 3%、阿根廷 3%；玉米主要出口國：美國 62%、阿根廷 16%、巴西 9%、印度 3%；玉米主要進口國：日本 26%、墨西哥 15%、南韓 14%、臺灣 6%、埃及 6%、哥倫比亞 5%、加拿大 3%。美國生產之玉米，出口占 19%；內需則占 81%，分別為食品、種子與燃料酒精 34%、飼料與釀製酒精副產品 47%（美國穀物協會，2014）。墨國加入 NAFTA 後，由玉米出口國反轉為美國的第二大玉米進口國，是項開放政策的後果，足為臺灣殷鑑。. 四、去管制對自由貿易區的影響面向. 政治大. （一）經濟與社會：金融基礎制度及保障投資債權. 立. 汪滔（2014）指出，根據國際經濟學中的不可能三角形理論，一個國家對於固. ‧ 國. 學. 定匯率、貨幣政策獨立性和資本自由流動，這三者不可能同時達到。例如香港的港幣. ‧. 兌美元是固定匯率，香港同時是資本自由流動，但港幣利率只能跟著美元利率走。史惠慈2013年則以上海自貿區為例，認為對於「有形貨物」容易執行的開放理念，未. y. Nat. er. io. sit. 必適用於服務和金融業所提供「無形勞務」的開放監管。而既得利益者介入的程度，資本市場發展的成熟度，皆會影響服務和金融業的開放成效。潘英. al. n. v i n 麗（ 2014）指出，中國是製造業大國，却是金融脆弱的國家。由外部壓力和内部要 Ch engchi U 求的觀點而言，中國上海自貿區僅選擇了放鬆行政管制、探索資本自由流動的經濟自由方向，但並未就保護投資者產權的方向著力。事實上，在世界先進國家，保護產權的基礎性制度，是讓債權人安心並獲得保障的重要基礎，它更是經濟自由的前提，其中尤以「市場的進出自由」最為核心。亦即，中國如果要落實「行政管制退出」，就要先從事「市場基礎性制度」的建設，否則20年前「一放就亂、一亂就收、一收就死」的金融惡夢恐怕再度浮現。（二）政治與行政：文官體制廉明及簡化法令規章 Michael Strong 和 Robert Himber在 2009年以阿拉伯聯合大公國杜拜機 18.

(27) 場自貿區（ the Dubai International Financial Centre , DIFC）為例，指出該自貿區設置二年後，於 2006年頒布強調透明（ transparency）及清廉（ integrity）的自貿區管理辦法，並持續推動源於英國普通法的商業規範，和植基伊斯蘭教義的刑法兩者間的法律透明化“The DIFC has continued to maintain a commitment to trust-building transparency in articulating how legal decisions will be made, most recently refining the boundary between commercial law ‘based on common law’ and criminal law ‘based on Islamic law’” ，經逐一克服行政官僚過度（ Excessive red tape and bureaucracy）、不具自主權（ Lack of actual autonomy）、法規無所適從（Unexpected. 治政大 obstacles），其為該自貿 procedures）等問題後，已阹除行政監管障礙（administrative 立 changes in laws and regulations）、規章程序矛盾重疊（ Conflict and overlap of laws and. 區成功的重要因素之一，另產權保障及法規簡化尤難克服“The two most crucial. ‧ 國. 學. economic freedoms, secure property rights and a streamlined regulatory environment, are. ‧. most difficult to impose from the outside or to create from the inside. ”至於其人均GDP 和經濟自由高度相關（Per capita GDP is highly correlated with economic freedom.），. y. Nat. er. io. sit. 而經濟成長則受惠於經濟自由“An increase in economic freedom correlates with increased rates of economic growth. ”（Michael Strong and Robert Himber, 2009: 36-41）。. al. n. v i n 依據英國FDI雜誌公布資料顯示，2012/13的全球自貿區排名，杜拜機場自貿區引領 Ch engchi U 群賢（ fDi Magazine, 2012）。因為杜拜自貿區重視制度保障的設計，使其具有良好的治安、完善的法律及社會安全體系，適度監督及落實管理的結果，使境內商人擁有具體的安全感，對吸引國際廠商進駐更具說服力。（三）民主與官僚：行政管道暢通及深化區域合作 Bernard Hoekman和Jamel Zarrouk在2009年就泛阿拉伯自貿區（Pan-Arab Free Trade Area, PAFTA）九個成員國的廠商進行問卷調查後，於研究報告中指出，在埃及、敘利亞、坦尚尼亞及阿拉伯聯合大公國的大部分受訪廠商，表示和三年前比較，他們和海關及其他貿易官員間交涉的因擾程度已降低，但在約旦、黎巴嫩、摩洛 19.

(28) 哥、沙烏地阿拉伯及葉門的廠商，則認為和上述官員的溝通難度和三年前一樣“ The majority of interviewed companies in Egypt, Syria, Tunisia and the UAE consider that difficulties in dealing with customs and other trade officials are less today compared to 3 years ago. In contrast, the majority of respondents in Jordan, Lebanon, Morocco, Saudi Arabia and Yemen are of the view that the difficulties in dealing with customs are about the same as 3 years ago. ”絕大多數受訪廠商表示受惠於PAFTA“Overwhelming majority of respondent companies are of the view that they have benefited from PAFTA” 關稅在2001年被視為是區域內貿易的首要壁壘，到2008年，其排名已降至最後“In. 治政大 2008 they were ranked last. ”該報告建議，基於政策考量，促進貿易便捷和降低非關立 2001, tariffs were ranked as one of the most important barriers to intra-regional trade; in. 稅措施的影響範圍，應列入優先努力項目“It suggests that from a policy perspective. ‧ 國. 學. efforts to facilitate trade and reduce the incidence of non-tariff measures deserve priority. ”. ‧. 此外，如果不僅將企業視為資訊來源，並且將其當作事業伙伴，則有助於區域經濟整合、降低貿易成本和提升競爭力“An annual process of monitoring of the type implied. y. Nat. er. io. sit. by the survey – bringing in the private sector not only as a source of information but as a partner – can help to build public support for the process of regional integration and taking. al. n. v i n actions to reduce trade costs andC enhance competitiveness. ”PAFTA 成員認同深化區域 hengchi U 合作的服務，亦認為政策對於貿易和投資服務的影響，相較於商品貿易的影響深遠 “PAFTA members have identified services as an area for deeper cooperation. Much less. is known about policies affecting trade and investment in services than about policies affecting merchandise trade. ”（Bernard Hoekman and Jamel Zarrouk, 2009:1-33）。（四）政治與經濟：政治引領經濟及漸進式開放奏效. 施冠宇2014年指出，面積僅716.1平方公里的新加坡，在獨立初期即致力於轉型為有限自由港以發展國際貿易，為保持轉口貿易優勢，持續改善轉口貿易設施與制度，其自由貿易區的法源《自由貿易區法案》於1969年通過。從1969年9月在裕廊工業區 20.

(29) 附近之裕廊碼頭劃設第一個自由貿易區起，目前已有海港與空港共八個自由貿易港區（Free Trade Zone, FTZ），分別由新加坡國際港務集團(PSA International Pte Ltd)、裕廊鎮管理公司(Jurong Port Pte Ltd)及新加坡樟宜機場集團(The Changi Airport Group (Singapore) Pte Ltd) 等三個單位經營。其在1984年開始建設港口網(Port Net)以管理港埠電子平臺，並連接相關政府部門、船舶公司或其代理行和卡車運輸業等，大幅縮短船隻等待時間。其國家貿易網絡開發計劃、EDI電子數據交換系統則在1986年宣佈或發展。另為了連接海關、稅務等35個政府機構的網路服務，於1989年推出貿易網(Trade Net)，成功地為企業提供服務的單一窗口。新加坡僅對酒類、煙草、機動車輛和石油. 治政大 of Tanjung Pelepas)，及為了因應馬來西亞巴生港(Port Klang)、丹絨柏樂巴斯港(Port 立. 製品徵收特別關稅，一般關稅稅率約為5%，約90%以上的進口貨物可以自由進入該國。. 中國上海自由貿易試驗區所帶來的挑戰，新加坡陸續開發創新事業，例如在2010年仿. ‧ 國. 學. 效瑞士日內瓦自由港(Geneva Freeport)之全球最主要儲藏藝術品的作法，於樟宜機場. ‧. 設置藝術品儲藏服務的新加坡自由港(Singapore Freeport) 專區，提供各項高價資產，如藝術品、珠寶、鑽石、古董，及葡萄酒雪茄等的安全儲存。另以2013年為例，新加. y. Nat. er. io. sit. 坡的貿易依存度為366.2排名僅次於香港的432.5，其進出口以工業產品（Manufactures）為主，居世界出口排名第14，進口則排名第15。主要出口國家地區為馬來西亞、中國、. al. n. v i n 香港、印尼及歐盟；進口主要國家地區歐盟、中國、馬來西亞、美國及臺灣（本研究 Ch engchi U 表5-1：2013年WTO貿易統計表）。. 第二節. 創新擴散理論. 一、創新擴散理論的源起羅吉斯（Everett M. Rogers, 1931-2004）（2003: 31-38）指出，最早有關擴散（diffusion）的研究，可追溯至 1943 年 Ryan and Cross 對美國愛荷華州農民就採用新的混種玉米品種去種植的研究，研究指出個人對創新接納的決定非立即的行為，而是種漸進的過 21.

(30) 程。創新決定可分為覺知（knowledge）、說服（persuasion）、決定（decision）、執行（implementation）及確認（confirmation）五個過程（2003: 168-218）。影響創新擴散的四個因素，分別是創新本身（the innovation）、擴散（或傳播）路徑（communicated channels）、時間（time）及社會體系（social system）（2003: 11）。創新擴散過程加入時間因素後，可供我們依使用者對創新概念的接納情形，分為創新倡議者（innovators）、早期接納者（early adopters）、早期的多數（early majority）、後期的多數（late majority），及落後者（laggards）等五類（2003: 214、215）。在初期，出現約 2.5%的極少數創新採納者（very little innovators）；短期間以後早期接納者（early. 治政大 majority）約 34%；落後者（the laggards）約達到 16%，並依該分類繪出一條標準常立. adopters）約達 13.5%；早期的多數（the early majority）約 34%；後期的多數（the late. 態鐘型的創新擴散曲線。但在採納者累積到相當數量後，曲線會成為 S 型，此種模型. ‧ 國. 學. 反映了 Ryan and Cross 在 1943 年對愛荷華農民採用新種玉米種植的研究結果（2003:. ‧. 281）。由此顯示，多數創新知識的被接納度通常呈現 S 型曲線分布。 Rober Owen 等學者在 2002 年以由搖滾歌手勸導學生不吸菸的效果較佳“Perhaps. sit. y. Nat. io. er. most children in a school district can be persuaded that cigarette smoking is bad if a rock star says so, influencing some local students to quit or to not start, further influencing other. al. n. v i n students. ”為例，就公共政策的角度（the perspective of public policy），提出透過不同 Ch engchi U 類別的接受者可能降低傳散的速度（slow diffusion of innovation through different adopter Categories）、透過大規模市場能加速擴散的速度（ rapid diffusion through a mass market）、在獨占競爭市場和規則化市場的擴散（ diffusion in a competitive and regulated marketplace）會有不同效果、在具備資訊技術授權的環境傳散（diffusion in an environment which is technologically enabling）較有績效等四個面向，探討「社會化過程」和「大規模擴散」相抗衡的問題（A Social Process vs. Mass Diffusion），以利協助或排除擴散遇到障礙時的參考（Robert Owen, Alfred Ntoko, Ding Zhang and June Dong, 2002: 179-190）。 Oriana Bandiera and Imran Rasu 在 2006 年的莫三鼻克農業研究（ rural 22.

(31) Mozambique）中指出，農民是否接受新農作物繫於家庭和朋友的網絡關係，而該種關係呈現倒 U 趨勢圖形，並提出當接受者較少時，該項社會建議通常是正面的，當接受者為數眾多時，是項建議會轉向負面，且當農民能獲得足夠的資訊時，對新農作物較能接受“We present evidence on how farmers decisions to adopt a new crop relate to the adoption choices of their network of family and friends. We find the relationship to be inverse-U shaped, suggesting social effects are positive when there are few adopters in the network, and negative when there are many. We also find the adoption decisions of farmers who have better information about the new crop are less sensitive to the adoption choices. 政治大. of others. ”（Oriana Bandiera and Imran Rasu, 2006: 869-902）。. 立. 二、創新擴散理論的運用. ‧ 國. 學. 羅吉斯曾在 1983 年整理並回顧了近三千篇之相關文獻，認為創新擴散（Diffusion. ‧. of Innovations）之研究領域實已擴及人類學（anthropology）、早期社會學（early sociology）、鄉村社會學（rural sociology）、教育學（education）、產業社會學（industrial. y. Nat. er. io. sit. sociology）、醫療社會學（medical sociology）…等傳統學派。創新擴散主要研究主題包括採用者的 S 型分佈或是採用者特性、意見領袖的角色、傳播的管道等。其研究與. al. n. v i n 組織變革、知識社會學之研究領域也密不可分（翁興利，1996：107-111）。 Ch engchi U 政策變遷意味著以一個或更多的政策取代現存的政策，包括新政策的採用或是現. 存政策的修正以及廢止（陳恆鈞譯，2001：152）。政策創新（policy innovation）即為政策變遷的方式之一，係指在特定政策領域上制定一項全新的法律或計畫，以取代舊的法律或計畫（丘昌泰，2013：476）。整個政策循環事實上是一個持續的「圓圈」（loop）（陳恆鈞譯，2001：153）。例如，美國價值在中央政府和地方政府間產生分權（decentralization）變遷；美國公共政策方向在「自由」和「保守」的模型間循環（陳恆鈞譯，2001：25、26-29）。李仲彬 2013 年指出，J.L.Walker（1969: 880-899）研究發現美國政壇「政治因素當中的政黨競爭程度會正向影響創新的出現」（李仲彬，2013：104），是公共行政學 23.

(32) 者在研究中首度引用創新擴散理論。而羅吉斯在 2003 年則在激進與漸進式創新的分類中，將「漸近式創新」定義為「所造成的改變不會太多」的一種創新類型（李仲彬， 2013：80）。本研究和李仲彬持相同的看法：臺北市在 2000 年推動的臺北市垃圾費隨袋徵收、2005 年率先營運的臺北市 1999 市民服務熱線，及 2013 年新北市推出的「幸福保衛站」社會服務創新，引起全臺各縣市爭相倣效，是成功的創新政策擴散典範。 Pat Pearcey and Peter Draper 於 1996 年引用羅吉斯 1983 年創新決定五階段之「流程圖」為模型架構，以醫院病房臨床護理人員為研究對象，針對他們將手術前信息傳達（preoperative information giving）予病患的方式，從事行為研究（action research）。. 治政大年推出的自由貿易試驗區，則實為「區域保稅」創新設計的擴散版；中國上海 2013 立（Pat Pearcey and Peter Draper, 1996: 23, 714-721）而臺灣預定建置的自由經濟示範區，. 為中國各類型特殊「保稅區」鬆綁經濟管制的進階版。亦即，不論臺灣的自由經濟示. ‧ 國. 學. 範區或中國上海的自由貿易試驗區，皆為「自由貿易區」政策之創新擴散。. ‧. 三、創新擴散理論的實證研究. sit. y. Nat. er. io. （一）未設研發組織的創新替代. al. n. v i n John R.Baldwin 和 Peter Hanel（2003: 349-377）以加拿大產業對創新科技知識的 Ch engchi U 擴散為例，指出經由買賣方式引進創新技術者，商業機構約占四分之三，消費者約占五分之一，其餘則為政府部門。科技知識的轉換（transfer）是創新擴散過程的重要部分。超過約百分之六十的廠商在創新過程中採用外來的知識，接近百分之四十的廠商透過授權的協議或合約（licensing agreement）取得他們所要的技術，該種方式為近似產業（arm’s-length parties）或大型跨國組織的相關成員（related member of a large multinational organization）所廣泛採用。該種轉換方式常發生在創新研發不具首要資源（chief source）時，也集中發生在核心產業（core sector）及在加拿大首次發展的技術（Canada-first innovations）。該種方式協助加拿大相關產業採納並引進世界各地的創新技術。 24.

(33) （二）資訊廣泛散布降低蒐尋成本 Viktor Mayer-Schonberger 和 Kenneth Cukier（林俊宏譯，2013：136、137）指出，利用「資料化」這種無形的基礎建設，就像過去水道、印刷、報紙、電話、網路等有形的基礎建設一樣，它讓「知識」如同流動的水一般，跨越時空而傳播，影響現在及未來的世界。吳惠林（1990：215）轉述史蒂格勒的話說：「資訊是種昂貴的物品，也是造成價格差異的主因。資訊的廣泛散布，是降低蒐尋（search）成本的不二法門，而政府的干預，卻往往適得其反」。羅吉斯（2003：471）指出，一個組織的. 治政大則創新的結果（尤其當它屬於相對高成本的創新時），將越無法避免形成社會經濟的立. 社會結構，在一定程度上會決定創新的結果公平與否。當該組織已顯現極為不公平時，. 落差。而縮小前述落差的策略，則捨資訊的廣泛散布、創新知識的廣為周知、降低網. ‧ 國. 學. 路對個人帶來的優勢差距，別無他徑。資訊不對稱的問題，隨著網路開放及智慧手機. ‧. 普及化，已逐漸反轉。現代社會的個人、營利團體、非營利組織、企業或公部門，將創新的資訊，藉由網路依擇定的途徑散布給特定或非特定對象，已易如反掌並成為常. n. al. er. io. sit. y. Nat. 態。. （三）資通訊技術加速知識擴散. Ch. engchi. i n U. v. Barbara Jones 和 Bob Miller（2007: 6,7）主張，於現今資訊量爆增且資通訊（Information and Communication Technology, ICT）發達的新經濟（New Economy）年代，競爭的優勢，關鍵在於是否具備不斷提升產品及流程進步的發展能力。私部門基於獲利，專注於其核心營運（are pressured to concentrate on their core business），重視顧客端的即時反饋（requirement of for client feedback）、和同業共同研發（develop joint research and development projects），及快速散布新作業標準；公部門關切民眾和企業界，在面對經濟變異（economic evolution）時，是否具備處理可測（predictable）或突發事件（unforeseen）之基本技能，而使資訊的交換傳遞相形重要。在創新擴散需求日殷的此刻，他們認為 Polanyi 的默會知識（tacit knowledge）、個人知識（personal 25.

(34) knowledge）等默會概念（tacit component），益顯必要。其擴散效果在醫療技術、安全科技，及合作研發專案的技術分享等面向，也許更具關連性。該途徑（approach）對積極引進相關技術，著重迎合顧客創意需求的產業而言，尤感興趣（Barbara Jones et al., 2007: 127-129）。（四）掌握關鍵多數提升管理效能、電話（telephones）、電話會議（teleconferencing），羅吉斯舉出電子郵件（e-mail）尤其是傳真（fax）、網際網絡（internet）及素人作家（Sleeper）的案例，說明組織對. 治政大、溝通網絡（communication 絡（diffusion networks），點出意見領袖（opinion leadership）立特定事物（不必然是全新者），從問世到被大眾接受的擴散歷程所反映的社會擴散網. networks）和關鍵多數（critical mass）的重要性。進而為組織如何獲得關鍵多數的支. ‧ 國. 學. 持採納以完成互動創新的擴散，提出如下建議（2003：300-364）：. 2、群體的創新觀念可以經由灌輸形塑（can be shaped）。. Nat. y. ‧. 1、高度尊重在組織科層中，被設定首次採用該互動創新的群體。. er. io. （intact groups）。. sit. 3、應將創新觀念引介給組織中可能相對有創意，但對是項概念全然陌生的群體. al. n. v i n 4、至少在達到關鍵多數前，應對早期接受互動創新者提供誘因機制。例如，為達到 Ch engchi U 關鍵多數的直接途徑，在限定時間內對特定的群體提供免費服務。關鍵多數係由眾多關鍵值（threshold）所組成，創新措施得否順利周知組織成員並被其採納執行，關鍵多數是重要的轉折點（Everett M. Rogers, 2003：344）。在臺灣的現實生活裏，公共政策的形成及推展亦然，除了要探究政策的本質，瞭解它到底要達成什麼樣的目的、創造什麼樣的利益，及創造的利益和造成的損害是否取得衡平以外，惟有掌握關鍵多數，才能達到政策行銷及擴散落實的效能。. 26.

(35) 第三節研究架構研究架構（frame），和研究流程（process）不同，研究架構或稱研究模式（model），是指我們對真實世界（reality）的一種摘要（abstract），此模式所代表的是吾人感到興趣的事項或事物，它可以是一個方程式，例如 E=MC2，也可以是個圖形（孫本初， 2014）。亦即，讀者可藉由一篇論文的研究架構，一窺研究者對特定研究主題的研究核心，及其各研究變項間的因果關係。本研究試圖探究依變項（臺灣示範區/中國自貿區）和自變項（政治誘因、經濟誘因、社會誘因）間的關係（relationship），並一. 政治大. 併探討干擾變項（組織文化、媒體）對依變項的影響。本研究之研究架構圖如圖 2-1。. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 27. i n U. v.

(36) 立. 政治大. ‧ 國. 研究架構圖. 學. 圖 2-1. 資料來源：作者自繪. ‧. 本研究三類變項如下：其一，自變項：分別為政治誘因、經濟誘因及社會誘因。. y. Nat. sit. 陳敦源指出，經濟誘因，係以微觀動機的「自利」和宏觀結構的「市場競爭」為主；. n. al. er. io. 社會誘因，以宏觀結構的部分為中心，探討人們如何沒有選擇可作（how they don’t. i n U. v. have any choice to make）；政治誘因，則結合「經濟誘因」和「社會誘因」兩者之大. Ch. engchi. 成，吸取精華，截長補短（2012：197）。三者不僅分別對依變項產生影響，並且彼此間互為影響。其二，依變項：臺灣自由經濟示範區（以下簡稱示範區）；中國上海自由貿易區（以下簡稱自貿區）。最後，干擾變項：組織文化、媒體。在自變項持續對依變項施展魔法時，組織文化及媒體有意無意地在暗處或明處推波助瀾，對該項公共政策推動的成功或失敗，形成如水般載舟或覆舟的效果。. 28.