第三章 中臺邁向自由化之歷程
第一節 臺灣的自由與民主
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第三章 中臺邁向自由化之歷程
從美國和印度航運業長達十年「開放天空之戰」中的「去管制閘」經驗（Jagdish N. Sheth, Fred C. Allvine, Can Uslay and Ashutosh Dixit ,2007: 19,261-282,293-310），使我 們瞭解政策變革非一蹴可及；另由墨西哥加入 NAFTA 開「自由之門」後，翻轉墨國 玉米出口優勢致玉米王國易主（美國穀物協會，2014），我們得以體認「自由」的代 價，天下沒有白吃的午餐。而源自共同祖先，分居海峽兩岸的中國及臺灣，由極權專 政到解嚴開放，本研究認為該大時代的演化過程，應有蛛絲馬跡可供臺灣作為自由經 濟示範區開放政策之借鏡，爰由歷史溯源，從兩地自由化路徑，挖掘管制與自由的悖 論，及其對臺灣民主化的影響。誠然，兩岸精彩的政經開放史，非本研究有限的專業 及篇幅所能涵蓋，僅具實呈現探索的結果，以佐證漸進式設置臺灣自由經濟示範區的 必然性。
第一節 臺灣的自由與民主
一、經濟政策去管制脈絡
（一）自由貿易區的管制鬆綁
臺灣《海關緝私條例》所稱「管制」（財政部稅制委員會 編，2010：235），無論 是該條例第 3 條、第 37 條、第 38 條、第 39 條及第 53 條，其涵義皆相同，係指進口 或出口下列不得進口或出口或管制輸出入之物品：
1、 《關稅法》第 15 條第 1 款、第 2 款規定不得進口之物品，及第 3 款規定不得進 口或禁止輸入，且相關機關主管法律規定應予沒收或沒入之物品。
2、 行政院依《懲治走私條例》第 2 條規定公告之「管制物品項目及其數額」。
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3、 《臺灣地區與大陸地區貿易許可辦法》規定不得輸入之大陸物品。
4、 經濟部依有關貿易法規管制輸入或輸出之物品。
早於 1960 年代，在兩岸政治仍處於敵對或緊張狀態，我國未全面開放從大陸地 區輸入物品的情況下，臺灣為促進國內投資，即因應經濟發展需要，啟動一連串的獎 勵投資立法，並於 1965 年設立加工出口區；1983 年第一個科學園區在新竹設立並開 始營運；2003 年公布施行自由貿易港區設置條例；2004 年農業科技園區設置管理條 例公布施行；2005 年基隆、臺北、臺中、高雄四海港自由貿易港區業者陸續進駐營 運；桃園航空自由貿易港區於 2006 年 1 月 1 日正式營運。及至 2013 年開始推動建置 自由經濟示範區，皆是在現行管制政策下，試圖採取漸進式的部分開放措施，逐步達 成經濟自由化、國際化的開放目標。
（二）政策擬定偏重菁英諮詢
臺灣無論在國民黨或民進黨執政時期，政治生態呈現以菁英為主體的政策文化，
知識份子、專家學者、民意代表或少數特殊人物的意見，常被視為民眾的代言人，而 受到社會的尊重。此種政策文化，使得臺灣的政策諮詢體系偏重於知識菁英的諮詢（行 政院研究發展考核委員會，1994：112）。我國政策諮詢制度萌芽於 1955 年的《行政 院暨所屬各主管機關組織權責研討會》，歷經實務運作檢討，於 1979 年由行政院正式 訂頒《行政院暨所屬各主管機關建立諮詢制度實施要點》乃走向建制時期（行政院研 考會，1994：113），各層級諮詢組織之設立法規依據，散見於行政院暨所屬各主管機 關組織法中（行政院研考會，1994：617-625）。政策或制度之制定相對開放民主，朝 向迴避兩岸敏感議題，傾向以經領政與由上而下的施政作為。
（三）經濟問題陷入政治危機
臺灣深陷「悶經濟」困境，執政黨無力捍衛政策，聽任反對黨將單純的經濟問題 泛政治化；在野黨難以揚棄以政治來解決問題的心態，例如在陳水扁執政時期，新竹 生技園區即因政治力的介入而延宕（尹啟銘，2014）。民間亦有「真正能面對問題、
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尊重自己、尊重人民的政治家不多」（陳天褔，2005：257-262）的批判聲浪出現，有 心讓經濟問題回歸專業途徑者，更如鳳毛麟角。江丙坤指出，當前臺灣經濟問題，就 是國家競爭力問題。影響臺灣競爭力的有經濟及非經濟因素。其中非經濟因素有政黨 惡鬥、意識型態之爭及民粹橫行等三大問題（黃詩凱、楊湘鈞，2014）。政治因素干 擾國家經濟發展，公民畏懼自由開放的競爭環境，使臺灣經濟陷入邊緣化危機。
（四）農技外流造成優勢反轉
呂國禎 2014 年指出，聯合國世界農糧組織（Food and Agriculture Organization, FAO）
曾於 2000 年將臺灣列為「世界鮑魚王國」，以貢寮鄉為中心的東北角鮑魚總產量 2,497 公噸，高居世界第一，產值超過二十億新臺幣，出口約占九成。依據中華經濟研究院 及 FAO 的資料，無論吳郭魚、鰻魚、毛豆或鮑魚等產業，中國皆師從臺灣，學習臺 灣的技術，以國家計畫支持研發，加上出口補貼政策，平均以每項產業約 6 年至 10 年的時間，逐漸取代臺灣，成就其出口霸主的地位（呂國禎，2014：89）。據此，兩 岸農業陷入不平等競爭，及臺灣多項農林漁牧產業失去「出口第一」光環的原因，若 僅歸咎於 2009 年政府和對岸洽簽的「海峽兩岸經濟合作協議架構」（Economic Cooperation Framework Agreement, ECFA）開放部分農產品出口至中國的政策，恐係 昧於事實。
（五）勇敢開放重建農業王國
在中國積極輔導農業由內需市場轉為出口導向的此時，部分在中國發展的蘭花臺 商，認為中國的工資上漲、工人難找、技術比不上臺灣，蘭花產業優勢已轉回臺灣（呂 國禎，2014：98-100）。陳仲吉則認為，農業的生產技術研發本來就有外溢效果（spillover effects），阻止或管制皆難以抑制品種或技術的外流，正確的因應之道在於 MIT（臺灣 製造）。惟有透過生產地的規範、生產時的用藥規定，以確保品質的提升，讓同樣的 品種、生產技術，在不同的地方生產，能生產出不一樣的品質，「惟有這樣，臺灣農 產品才能勝過中國農產品。」（呂國禎，2014：102-103）。所謂「領頭羊」難為，莫
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此為甚。商場無永遠的贏家，面對以國家之力支撐的對岸農業，臺灣惟有持續技術研 發，方得與之抗衡。
二、民主政治的開放過程
（一）威權體制轉趨淺層民主
臺灣在 1970 年代一連串的外交挫敗，退出聯合國；1980 年代中國以「民族主義」
為號召，對臺灣從事「和談」、「統一」時，國民黨採行落實民主開放的「民主化」政 策，以化解國內民意及來自中國大陸政權的壓力，鞏固統治基礎，達到政治穩定
（Yangsun Chou and Andrew J. Nathan, 1987: 279; Tun-Jen Cheng, 1989: 486-489）。1986 年 民進黨成立。1987 年正式宣布解嚴，終結威權主義的國家體制（王家英、孫同文，1999：
222）。島內民主意識抬頭並逐漸茁壯，主政者洞見民主化之趨勢，默許政治逐步開放 發展，使民主的種子順利找到著床的土壤，動盪的社會覓得渲洩的出口，奠定民主化 基礎。王占璽、王信實指出，中國「社會力量」參與政策的影響力，在環保或愛滋問 題的治理上都相當有限；而臺灣各種異議團體和環保、工運團體的結合，卻是臺灣民 主化發展過程中不可忽視的力量（王占璽、王信實，2014：116、117）。張俊宏（2011：
215）認為，臺灣要對外發展、對中國發展，正如同當年黨外人士帶動國民黨一樣，「臺 灣現在可以積極引領中國共產黨走向民主，同步可先從法治著手，共襄盛舉」。
（二）法治不彰徒有民主表象
國民黨在大陸時期曾以開國政黨地位，佐以軍事力量，而號稱「黨外無黨，黨內 無派」，坐實列寧式霸權政黨（Yangsun Chou and Andrew J. Nathan, 1987: 278; Tun-Jen Cheng, 1989: 471,476）。1981 年 4 月國民黨在十二全大會通過「貫徹以三民主義統一中 國」，放棄反攻大陸之口號，亦即公開宣稱將以和平的方式統一中國，初步回應了大 陸 1979 年在人大常委會發表《告台灣同胞書》對兩岸和平統一的提議。蔣經國於 1986 年 10 月 15 日在國民黨中央常會上強調：「時代在變，環境在變，潮流在變」，指示國
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民黨必須加速調整改革的步伐以適應變局。2000 年臺灣政權翻轉，執政 55 年的國民 黨下野；2008 年政黨再次輪替，同年開放陸客入臺觀光、旅遊及周末包機直航等（高 長，2009：309、318、319、343），寫下臺灣政黨政治史。張俊宏引述謝瑞智「臺灣與 中國比高，剰下的是司法」及薩孟武「宗教家、教育家勸人為善，而政治家應逼人為 善」的說法，闡述好的政治家應有逼人「不得不為善」的淑世作為，認為當臺灣行政 權與立法權相繼民主化後，國家尚待完成的就是「司法權的民主化」。源於希臘的民 主，偏於「勸善」；源於羅馬的法治，用於「逼善」。臺灣當前的民主亂象，即是因為
「民主」與「法治」偏廢其一所致（2011：154-157）。
（三）雙首長偏總統制究責未明
臺灣為依據蔣介石直接參與、親自修改完成的中華民國憲法（孔慶泰等，1998：
728），及中華民國憲法增修條文，實施具有總統制及內閣制特徵的民主政府。黃東益 指出，臺灣文官體制係由政務官和事務官組成，兼具注重民主回應及專業效率的特色，
該種夥伴組合擔負起我國政府治理的重任（2013：1、2、86-125）。在李登輝及陳水扁 總統執政階段，總統和行政院長間，曾因政治理念存有難以跨越的鴻溝，而形成磨合 障礙。任免遷調模式和執政績效產生連動關係，雙首長制造成分工究責問題，影響施 政成效。楊日青指出，我國修憲後，學者普遍認為，憲政體制已從「修正式內閣制」
改為「雙首長制」，陳水扁總統時期不尊重國會多數，強行組成「少數政府」，形成朝 小野大，政府陷於無能的夢魘（楊日青，2014：229-230）。但在政黨再次輪替後的 2014 年，目前已是朝大野小，但政府施政仍陷於癱瘓，恐和制度設計造成究責不明有關。
民意難測如流水，不能依支持度，去論治國良率，朝野接班梯隊應思考如何救亡圖存
（中國時報社論，2014），學習尊重不同聲音，以經濟方法解決經濟問題，省思提升 團隊競爭力，才是當務之急。
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三、公民意識的社會衝擊
（一）政治開放造成認同困境
蔣經國於 1985 年 12 月 25 日在行憲紀念大會對國民黨一黨專制，提出修補計劃
（王建民、劉紅、曾潤梅，2005：102-109；Yangsun Chou and Andrew J. Nathan, 1987: 284）。 國民黨 1949 年至 1986 年採取政治開放政策，「容忍」在野政治勢力組織「民主進步
（王建民、劉紅、曾潤梅，2005：102-109；Yangsun Chou and Andrew J. Nathan, 1987: 284）。 國民黨 1949 年至 1986 年採取政治開放政策，「容忍」在野政治勢力組織「民主進步