第六章 結論與建議
第三節 政策建議
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獲農保之保障者仍有其人（鍾麗華，2012），除解決假農民真補助的問題，提高農保 保費以避免農保破產外，還涉及農業管制目的。例如，為維護國內農業產業發展，臺 灣雖法有明文，54禁止特定地區動植物及其產製品進口，對於私運管制物品進口、出 口者定有刑責及罰則，但違規轉運或虛報貨物產地之情形仍時有所聞，是以，示範區 要開放農產品進口加工再出口乙節，造成民間疑慮（鄭秀玲、陳吉仲，2014）。陳吉 仲以花生為例，指出臺灣年產花生約
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萬多公噸，其中六分之一用於花生醬的製作，國內市售花生醬
80%為臺灣花生所製，擔心開放花生進口加工，中國花生將攻陷臺
灣花生市場，「先前對農業的保護政策」將因開放而全部泡湯（陳吉仲，2014）。本研 究認為其事關臺灣農業核心政策及糧食自給率，宜審慎檢視開放問題。建議後續研究 者檢視農產管制進口項目，將其和臺灣農作物耕作面積、實際務農的「真農民」人數、市場對該農作物或農產加工品的供需面向等進行彙整，研訂訪談大綱及計畫，就是項 政策制定者、農作物實際生產者、農產加工業者，及一般消費者進行訪談，回歸社會 疑慮的真實面貌，釐清爭點並進行評估，彌補本研究空白，解決該政策爭議。
第三節 政策建議
一、極大化現有的優勢
臺灣除善用經濟政策持續獎勵外銷，發揮自由貿易發展經驗，持續優化農業研發 技術，注重醫療人力及資源配置，落實國際規範便捷通關環境等既有優勢，把握兩岸 紅利創造商，善用區域整合新機會，自由貿易帶動貿易增長，掌握亞洲經貿重心趨勢，
借鏡鄰國發展國際醫療經驗等機會，更要發揮關稅與非關稅、出口沖退稅、保稅及電 子化沖退稅等制度強項，以風險管理取代逐批監管，採行兼具理論與實證的管制措施，
54 《懲治走私條例》第 2 條第 3 項第 4 款：「為維護國內農業產業發展必要，禁止、限制來自特定地區或一定數額以上之動植物及其產製品進口。」
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以極大化我國現有的優勢，達到提升效率保護產業發展的目標。
（一）關稅與非關稅制度保護產業發展
在 1930 年代發生世界經濟大恐慌後，社會福利極大化之經濟觀點抬頭，貿易保 護主義盛行，以凱因斯（John Maynard Keynes, 1883-1946）為主的經濟學家認為，無 論是開發中國家或已開發國家，在資源、市場、價格等條件或機能不足的情況下，政 府難以避免採取保護主義的經濟政策（張維迎，2011：290），例如關稅、限額、外匯 管制、補貼等，皆屬於價格方面的政策工具。如以時間縱軸區隔，在第一次世界大戰 以前，各國所採行之保護措施係以提高關稅為主；在第一次世界大戰以後，則以貿易 管制、輸入配額、外匯管制、補貼或退稅等「非關稅保護措施」（蔡俊彥，1991：53,32-59）， 或稱「非關稅貿易障礙」（蘇石磐，1986：97,73-99）為主。對進出口貨物所實施的保 護或管制措施，和關務工作密不可分，臺灣海關自許扮演稱職的守門人，為國家財政 目的，課徵關稅，代徵營業稅、貨物稅、菸酒稅、健康福利捐、推廣貿易服務費、特 種貨物及勞務稅暨特別關稅（反傾銷稅）；執行貿易管制、進口配額及出口沖退稅之 政策；強化邊境查緝以護衛國家安全。
（二）出口沖退稅制度完備
退稅（Drawbacks），被視為非關稅貿易障礙，是一種間接補貼方式，就臺灣而言，
係指海關外銷退稅制度。外銷退稅制度最早起源於 16 世紀之獎勵政策，亞當.史密斯 國富論第 4 篇第 4 章論退稅（謝宗林 譯，2005：109~115），即記載當時所用的獎勵 輸出手段（蘇石磐，1986：254-255）。是項退稅措施亦為世界貿易組織（WTO）的前 身，成立於 1948 年的關稅貿易總協定（General Agreement on Tariff and Trade, GATT）
（經濟部國際貿易局，2014）所容許，所以很多開發中國家引用為經濟政策。臺灣屬 於海島型的開放經濟體，自上世紀 60 年代以來，經濟發展以出口擴張策略為主，出 口成長率遠高於經濟成長率，被各國視為出口導向經濟發展的成功案例，因此有「對 外貿易是帶動臺灣經濟增長的引擎」的說法出現（張亞中、李閩榕 編，2010：118）。
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但出口退稅的補貼，也容易招致貿易對手國以經濟政策反制，例如中國輸往美國的轎 車輪胎，遭到美國自 2014 年 9 月起課徵反補貼稅率 12.5~17.69%，期間五年（劉宋松，
2014）。
（三）保稅制度引領租稅外交
臺灣退稅制度在 1951 年 3 月開始時，即有「紙帽出口退還原料紙捻絲進口稅辦 法」（蕭峰雄，1994：379），只限於對少數外銷手工藝產品退還進口原料關稅，例如 出口草帽或其帽胚，對進口原料「紙捻」之退稅（李茂，2006：179）。退稅範圍在 1954 年 6 月擴及全部外銷產品，而外銷品沖退原料稅的可退稅稅目，除進口關稅外，陸續 增加貨物稅、營業稅、印花稅、商港建設費（原稱港工捐）及屠宰稅（徐育珠，1991：
181）。1955 年 7 月 27 日正式訂定外銷品退還稅捐辦法（莊水吉，1993：449），減輕 相關業者製造成本及價格，鼓勵產品外銷，增加外匯收入，後來為顧及廠商資金週轉 困難等問題，再規定加工原料應繳的稅捐，准由業者在進口時憑授信機構擔保記帳，
等出口後再沖銷（財政部關稅總局 編，1995：101）。隨著時代變遷，現行出口退稅 項目修正為進口關稅、貨物稅及營業稅。臺灣曾以「租稅外交」的模式，在 1992 年 2 月應世界銀行之邀，由「財政部關政司」55派員參與「世界銀行國際貿易及財政專 家顧問團」至哥倫比亞，就該國的「外銷發展計劃」，提供我國外銷退稅及加工出口 區保稅制度之發展經驗（莊水吉，1993：172、173）。
（四）電子化沖退稅作業提升效率
臺灣外銷品沖退進口原料稅，包括進口稅及貨物稅。該項退稅分成兩種方式辦理，
其一為進口時稅款先記帳，再於出口後沖銷。另一種則於進口時直接繳納稅款，再於 出口後退還已繳之現金。2013 年沖退稅金額約新臺幣 25.8 億，其中記帳沖銷占 3.7%，
退現占 96.3%（財政部關稅總局 編，2014：31）。另 2012 年 9 月 17 日已公告實施外 銷品沖退原料關稅及貨物稅之電子化作業（財政部關務署 編，2013：28），建置外銷
55 財政部關政司和財政部關稅總局於 2013 年 1 月 1 日合併為財政部關務署。
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品沖退原料稅電子化作業申辦平臺，截至 2013 年 12 月底止，採電子化作業之退稅案 件已占全部案件數 38%，累積退稅逾新臺幣 4 億元，平均沖退稅辦結時間由 50 天，
大幅縮短為 3 天，刷新電子退稅作業紀錄（財政部關務署臺北關，2014）。
（五）以風險管理取代逐批監管
天下沒有白吃的午餐。要避免今日的解決方案，形成明天的問題，惟有探究問題 的核心，掌握並評估風險所在，以謀求最佳解決方案。Peter Senge 舉沙漏理論為例，
剖析高風險局面的結構及成因，他認為只有掌握「沙漏」的三個層級的關係後，才能 確實瞭解真正的情形，亦較能清楚理解並掌握自己所處的風險局勢，而有較強的處理 能力（王秋海等 譯，2011：501）。中國及韓國已分別為他們的經濟問題，踏上了自 由貿易區的解決之路，臺灣自由經濟示範區的設置，法案的審查仍停滯在立法院，有 如天邊的雲彩，美麗而遙不可及。為避免「管制失靈」和「市場失靈」同時在臺灣自 由轉型的關鍵時刻鬧場，海關和相關機關對示範區相關子法的草擬作業並未稍歇。歷 史或因個人不作為而反轉，但史家如椽之筆仍會如實記錄，臺灣正走在「如何開放」
及「如何管制」的路徑之上。
（六）採行兼具理論與實證的管制措施
政府推動的公共政策若涉及管制問題，無論是新設管制或去除原有管制措施，多 少會造成獲益或受損的情形，相關利害關係人的利益是否取得衡平，是政策預評估應 考慮的重點。例如，為避免日本商品染「輻」危害國人健康，臺灣海關繼 2011 年對 日本高風險港口輸臺貨櫃執行全面輻射偵測後，2014 年 11 月以明確的數據說服立法 院財政委員會及行政高層，順利啟動對日本輸臺廢紙、廢塑膠及廢五金等高風險貨櫃 實施輻射殘留檢測，偵測合格的貨櫃才可放行（林淑慧，2014）。亦即，在從事公共 政策管制（regulation）、去管制（deregulation）、再管制（reregulation）、管制的替 選機制（alternative mechanisms for regulation），或市場自由化（market liberalization）
等研究、規劃、執行時，皆應本於服務社會的初衷，使行政機關與立法機關，各依權
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責，在現行民主代議制度下，保障個體之「經濟自由權」無差別待遇。政策要獲得民 眾認同，惟有「拿出證據」以服人，才是消弭雜音的關鍵。
二、極小化面臨的劣勢
臺灣公部門宜虛心調整政策行銷方式，以政治開放化解民粹主義，透明施政穩定 治權，由公民監督媒體信守社會責任，建置雲平臺提升查核能力，且應強化執行力提 升民眾信心，創新轉口貨運優勢，以漸進式開放反轉邊緣化危，友善國內投資環境緩 解出口風險，產業創新留住人才和資金。並應破除各種管制政策的迷思，以自由民主 反制政治操控，因地制宜採取管制或去管制措施，極小化所面臨的內外部劣勢威脅，
以漸進式開放兼顧社會公平。
（一）破除管制政策的迷思
史蒂格勒在《人民與國家》中說：
…如果我們要強迫一個二十二歲的典型美國青年表態，他會告訴我們，某些對於自由 的侵犯是不可容忍的，但是，這些侵犯通常是來自政治和社會的範疇，而非來自經濟 方面的。言論自由不應受威脅，少數民族也不應該受到歧視。但對消費者的經濟管制 卻沒有引起任何嚴重的抗議，而這位年輕人甚至準備接受更多的諸如健康和教育的消 費者管制（吳惠林，1990：69、70）“ No economic regulation of consumers would elicit serious objection, and this younger person would often be prepared to go even farther in regulating consumers in areas such as health and education. ”（George J. Stigle, 1975:
15,16）。
將上述說法對照臺灣現況，竟然同樣適用。臺灣民眾似乎較不能忍受政治或社會
將上述說法對照臺灣現況，竟然同樣適用。臺灣民眾似乎較不能忍受政治或社會