第四章 自由貿易區的創新擴散
第一節 臺灣自由經濟示範區
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第一節 臺灣自由經濟示範區
一、示範區的成立背景
早期臺灣保護主義下之經濟措施以獎勵外銷政策為主，為減輕業者生產成本，提 升產業競爭力，設置「保稅區」，其依「區域保稅」之設計，包括加工出口區、科學 工業園區、農業科技園區，及自由貿易港區等建設，對經濟發展均具有積極功能。臺 灣保稅區除前述四類以外，尚包括保稅工廠、保稅倉庫、免稅商店、離島免稅購物商 店及物流中心等五類。自國外輸入臺灣之貨物，進入保稅區不必繳稅，於加工出口後 再予核銷，或於提領出倉進口時再行繳稅（財政部關務署，2014：22）。「保稅區」相 對於區外，即是一個暫時享有免稅優惠，同時受到特別通關待遇的「經濟特區」。
臺灣 1962 年就制定「保稅授信機構管理保稅倉庫及保稅工廠業務辦法」，作為保 稅貨物的管理依據，開啟我國保稅制度的新頁。1982 年經濟部國際貿易局局長蕭萬 長，首先公開呼籲、推動貿易自由化與國際化政策（楊孟瑜，2000：88、90）。前行 政院俞國華院長於 1984 年 6 月面臨當代國內外經濟挑戰與壓力時，亦曾明白揭示「經 濟自由化、國際化、制度化」的經濟發展原則（趙耀東，1991：325、326）。但截至 1989 年，仍因銀行業的開放阻力甚大，對國內保護農產品的要求無法適當處理，經 濟自由化和國際化，僅淪為口號（汪彝定，1991：228、229）。
1993 年時任行政院經濟建設委員會主委的蕭萬長，提出「亞太區域營運中心」
詳細的規劃案（吳豐山，2012：73），該項計畫成為當時臺灣經濟政策的主軸（鄒景 雯，2003：30），其六大主軸中的海運、空運中心，因當時「戒急用忍」的國策而中 斷，2008 年「桃園航空城」計劃，即為前述空運中心的延續（吳豐山，2012：75）。 行政院 2013 年 12 月提送立法院的「自由經濟示範區特別條例草案」，係行政院國家 發展委員會的前身行政院經濟建設委員會，委外研究「自由經濟示範區法制規劃之研 究」案之具體呈現（徐小波，2013：278-312）。為我國設置自由經濟示範區的母法，
行政部門統一以「示範區」（國家發展委員會，2014）為自由經濟示範區的簡稱，其
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為臺灣區域保稅制度的升級版，亦為臺灣「自由貿易區」創新的典範移轉。
二、臺灣自由貿易區的延革
（一）加工出口區（Export Processing Zone）
加工出口區設置管理條例於 1965 年公布，早期加工出口區的基礎是建立在勞力 密集的輕工業上，其設立的目標為：促進投資；發展外銷，增加產品及勞務輸出；引 進新的生產技術；增加就業及國民所得；增加外匯收入。後來將目標修正為促進投資 及國際貿易。7由政府選擇地區，劃定範圍設立，其周圍應建築圍牆或設置其他適當 之區隔設施（侯家駒，1991：390）。8蘇石磐 1986 年 指出，初期設立高雄、楠梓及臺 中潭子三個加工出口區，區內多為電子、紡織、成衣等工業，自 1965 年到 1980 年間，
吸引廠商加工外銷出口，出口貨品累計總值達 64 億美元，創造 26 億美元的外匯盈餘，
外國廠商共 293 家，合計淨資本投入約 3 億美元，區內僱用員工人數達 81,147 人，占 當時臺灣工業勞動力的 2.91 %，其中女性占 85 %，其平均工資每人每月約 100 美元，
較男性低 10~20 %，工資低廉為其發展優勢及特色。但因臺灣非屬「International Convention of Protection of Industrial Properties」會員國，外商深具戒心，不輕易將其 技術資料交與我國員工，故對引進工業技術之效果不佳（1986：279、280）。李茂 2006 年指出，原加工出口區陸續增加臨廣、中港二個園區後，到 2006 年 1 月底，五個加 工出口區計有 236 家廠商進駐（2006：233）。隸屬於經濟部的加工出口園區，目前全 臺共有十個園區（加工出口園區，2014），廠商家數則降為 226 家（財政部關務署，
2014：23）。
主管機關為經濟部，區內事業指經核准在區內製造、加工、組裝、研究發展、貿 易、諮詢、技術服務、倉儲、運輸、裝卸、包裝、修配之事業。9區內土地由政府依
7 《加工出口區設置管理條例》第 1 條。
8《加工出口區設置管理條例施行細則》第 3 條：「加工出口區除視實際需要設置車輛人員出入口及碼頭外，其周圍應建築圍牆或設置其他適當之區隔設施」。 侯家駒：「為防走私，全區周圍特別設有二.五公尺高之圍牆，上加約一公尺的剌絲網---嗣後在興建另二加工區時，將圍牆昇高為三公尺，取消剌絲網。
同時建有瞭望台十座，以供巡邏之用」。 9 《加工出口區設置管理條例》第 3 條。
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383、396-407）。加之，臺灣在 1980 年代中期以後，新臺幣大幅升值，工資上漲，投 資環境惡化，產品附加價值式微，在加工區的輕工業逐漸失去國際競爭力，勞力密集 度傳散」（institutional diffusion）策略（陳明祺，2013：2、4）。陳天褔認為，因臺灣的
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中小企業佔了臺灣經濟約八成以上，所以臺商的經濟實力普遍不夠雄厚，且上其以加 工外銷的貿易為主，故形成「連根拔起」的中國投資移民潮（陳天褔，2005：86、88）。 林垂宙則指出，以 1983 年為例，加工出口區勞力密集之產業，如成衣與紡織、加工 食品、竹木製品等外銷金額約約為 14 億美元，而科學工業園區機電製品及塑膠製品 的外銷金額約為 7.6 億美元。至 1992 年時，前者外銷金額約為 70 億美元，後者已增 加為 350 億美元，加工出口區帶動臺灣經濟發展的火車頭功能，已為科學工業園區所 取代（林垂宙，1995：278）。而 2013 年底，加工出口區之進出口值約 443.2 億美元，
雖仍較 2012 年成長 18%（財政部關務署，2014：24），但隨著經濟發展及開放，其對 外資的吸引力已逐漸消退。
（二）科學工業園區（Science-Based Industrial Park）
科學工業園區設置管理條例於 1979 年公布，該園區之設立目的為引進高級技術 工業及科學技術人才，以激勵國內工業技術之研究創新，並促進高級技術工業之發展。
14從關稅豁免條件的觀點，科學工業園區亦屬區域保稅之一種型態，其管理原則與加 工出口區並無二致（蘇石磐，1986：280）。主管機關為科技部（原國科會）15，1981 年 5 月 20 日公告擬定新竹科學工業園區特定區。161983 年我國第一個科學園區在新竹 設立並開始營運，約有 35 家公司參與，到 1993 年已包含 150 家廠商，營業額約新臺 幣 1,300 億元，已逾當年全國國民生產毛額之 2 %，員工數近 3 萬人，其生產力為全 國製造業平均數之 2 倍以上（林垂宙，1995：279-280）。除新竹科學園區外，另分期 開發竹南、龍潭、臺南、路竹及中部科學工業園區。2006 年 1 月底，計有 517 家廠商
（李茂，2006：240）。至 2013 年降為 471 家，進出口值約 1,210.4 億美元，較前一年 度成長 9.3 %（財政部關務署，2014：23、25）。隸屬於科技部的科學工業園區，目前 全臺共有十三個園區（科學工業園區，2014）。
園區事業指科學工業與經核准在園區內設立以提供科學工業營運、管理或技術服
14 《科學工業園區設置管理條例》第 1 條。
15 行政院科技部在 2014 年 2 月行政院組改前名稱為行政院國家科學委員會，簡稱國科會。
16 同條例第 13 條。
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（三）農業科技園區（Agricultural Technology Park）
農業科技園區設置管理條例於 2004 年公布施行，該園區之設立目的為發展農業
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（四）自由貿易港區（Free Trade Ports）
自由貿易港區設置管理條例於 2003 年公布施行，其設立目的為發展全球運籌管
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貿易港區自 2006 年開始營運後，2007 年的貿易量為 70.7 萬公噸，至 2013 年已上升至 1,412.1 萬公噸；前者貿易值約為 20.8 億美元，後者則約為 223 億美元（自由貿易港 區貿易量，2013）。目前自由貿易港區，全臺共有一個「航空型」自由貿易港區，及 六個「港埠型」自由貿易港區（航空型自由貿易港區；港埠型自由貿易港區，2013）。
（五）自由經濟示範區（Free Economic Pilot Zones）
自由經濟示範區，為政府列入黃金十年的「自由貿易區」經濟政策，係臺灣因應 現階段經濟自由化、國際化目標下之區域開放政策。夏善晨指出，「自由貿易區」與
「自由港」的明顯區別在於：自由貿易區是自由港的延伸和擴充；自由貿易區較之自 由港具有相對較低的自由度；自由貿易區較之自由港功能要複雜一些，因而抵禦世界 經濟的衝擊能力也稍強一些（夏善晨，2013：15）。韓國、新加坡、香港等先進經濟 體，以及緬甸、寮國等發展中國家已加入區域全面經濟夥伴關係（RCEP），越南、馬 來西亞亦已加入跨太平洋夥伴協定（TPP）。以貿易立國的臺灣，在亞洲各國競相結 盟的現況下，對外經貿發展空間相對被壓縮。以臺灣製襪產業為例，彰化社頭曾經是 全球襪業出口到美國第一大的地點，在美韓自由貿易協定生效後，臺灣襪出口美國要 15 %的平均關稅，韓國襪子卻是零關稅，讓臺灣襪輸美金額從第一名驟降為第十一名，
已面臨生死存亡的關鍵時刻。為了提振產業活力，創造經濟動能，為參與區域經貿創 造有利條件，台灣需要加速經濟自由化。然而，由於國內對市場開放仍缺乏共識，產 業保護心態濃厚，因此透過示範區推動小規模自由化，先試先行，使國內法規及行政 措施能與國際接軌，讓國內人民及產業界有心理準備，調整經營策略（郭寬淵，2014：
8）。
示範區包含高雄港、臺中港、臺北港、基隆港、蘇澳港、安平港，以及桃園航空 自貿區，還有屏東生技園區。而面積達 1,343 公頃的彰濱工業區於 2014 年 9 月 30 日 通過經濟部審核，成為繼 6 海 1 空及 1 生技園區之後，第一個行政院通過核定納入自 由經濟示範區的實體園區，同時也將是目前全國最大的實體示範區（彰化縣政府建設 處，2014）。政策的第一階段以上述自由港及農業園區為基礎，第二階段會指定試點，
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2005：246-248）。
依據行政院送立法院審議之《自由經濟示範區特別條例》草案內容，其制定是以
45 《自由經濟示範區特別條例》草案。2014 年 4 月 24 日取自國家發展委員會網站 http://www.fepz.org.tw/m1.aspx?sNo=0055037。
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6、第 6 章產業發展：
有關農業加值產業之衛星農場、醫療社團法人董事規範、本國醫師兼職服務時數 之限制、國際醫療機構排除全民健保適用、國際醫療機構應繳納特許費等相關規定(草 案第 47 條至第 53 條)。
有關農業加值產業之衛星農場、醫療社團法人董事規範、本國醫師兼職服務時數 之限制、國際醫療機構排除全民健保適用、國際醫療機構應繳納特許費等相關規定(草 案第 47 條至第 53 條)。