第三章、 中國大陸財政地方分權與地方財政赤字
第一節、 中國大陸財政改革歷程
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第三章、中國大陸財政地方分權與地方赤字
第一節、中國大陸財政改革歷程
中國大陸從歷年以來，共經歷了三次較大規模的財政改革過程。第一 階段是從 1958 年至 1961 年的權利下放，第二次較大的改革是 1970 年至 1976 年的文化大改革的權利改變，而第三次則是 1978 年以後的「放權讓 利」的財政分權。
一、1950—1978 年：財政集權時期
（一）、1950 年統一全國財政收支：實行「統一領導，分級負責」，一切 財政稅收制度、人員編制和各項開支標準均由中央制訂。先由中央財政部 門劃定大行政區的收支，再由大行政區財政部門劃定各省（市）財政收支。
這一制度奠定了財政集中體制的基礎。
（二）、1954 年統收統支體制的相對鬆動：實行「支出包乾使用」和「自 留預備費，結餘不上交」制度，各部門和地方在包乾範圍內也擁有了比過 去更大的自主權，在處理收支結餘上有了更大的自主權。
（三）、1958 年財政放權：1950 年代末的分權將 80%左右的中央企業下放 給地方管理，中央對地方實行 「以收定支，一定五年」 的辦法。將地方 收入劃為地方固定收入、固定比例分成收入和調劑分成收入，地方自求收 支平衡，多收多支，少收少支，收支範圍和分成比例一定五年不變。這次 財政分權與改革開放初期的財政「分灶吃飯」有相似之處。
（四）、1959—1970 年：採取 「總額分成，一年一定」 的制度，加強集 中。其中 1961—1963 年曾把地方財權集中到大區 （協作區）和省，而縮 小專區、縣和公社的財權大大縮小，1964 年以後重又恢復為中央、省、縣 三級財政。
（五）、1971 年：實行「財政收支大包乾」，即根據每年核定財政收支總 額，收大於支，包乾上繳，收小於支，補助包乾。
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（六）、1974 年：「收入固定比例留成，超收另定分成比例，支出按指標 包乾」，地方政府基本是包支不包收。
（七）、1976 年：回復到 1959—1970 年「總額分成，一年一定」的制度。
二、1978—1993 年：財政分權化時期
中央對地方放權讓利，採取了多種分成體制、分灶吃飯、財政包乾等 形式。而且，這一時期採取地區差別化的財政政策，對沿海地區的快速發 展起到了重要的推動作用。
（一）、1978 年：實行多種分成體制，一是 「收支掛鉤，總額分成，一 年一定」，二是「收支掛鉤，增收分成」，三是「收支掛鉤，全額分成，
比例包乾」，四是「民族自治地區財政體制」。
（二）、1980 年：「分灶吃飯」體制。1980 年中央對全國 15 個省試行 「劃 分收支，分級包乾」的辦法，劃分中央與地方的收支範圍，核定地方財政 收支包乾基數，五年不變。對廣東、福建兩省還分別實行了 「定額上交」
和 「定額補助」的大包乾體制，也是五年不變。
（三）、1985—1988 年：「劃分稅種，核定收支，分級包乾」，除廣東、
福建和民族自治地方以外各省市區均實行。
（四）、1988 年：「財政包乾」制。全部財政收入劃分為中央固定收入、
地方固定收入、中央和地方固定比例分成收入及中央與地方共用收入；支 出仍按隸屬關係進行劃分。按地區類型實行收入遞增包乾、總額分成、總 額分成加增長分成、定額上解、定額補助、上解額遞增包乾六種不同方式。
在保證中央財政收入穩定增長的前提下，地方政府有了更大的自主權。
改革開放後至分稅制前，中央與地方政府關係的主體傾向是從集權到 分權，財權放權調動了地方政府支持改革的積極性，使地方政府有了更多 的配置資源、提供公共服務甚至直接干預經濟的能力。與此相應，中央財 政收入在財政總收入的比重逐漸減少，從 1985 年的 34.8%下降為 1993 年
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的 22%，弱化了中央的宏觀調控能力。同時，配合國家一部分地區先富起 來，實施沿海傾斜的地區發展政策，對沿海地區賦予了更大財權，推動了 沿海地區特別是山東、江蘇、浙江、福建、廣東幾省的高速發展，成為重 構區域經格局、形成沿海地區帶動的全國經濟增長、擴大沿海與內地差距 的重要制度性因素，也是引發地區封鎖、諸侯經濟等區域經濟問題的因素 之一。
三、1994 年後：分稅制時期
1993 年國務院頒佈了《關於分稅制財政管理體制改革的決定》，從 1994 年開始實行分稅制。分稅制劃分了中央與地方政府的稅收責任和支出 責任，初步建立了轉移支付制度。
（一）、確定了中央與地方財政的支出責任。中央財政主要承擔國家安全、
外交和中央國家機關運轉所需經費，調整國民經濟結構、協調地區發展、
實施宏觀調控所必需的支出以及由中央直接管理的社會事業發展支出；地 方財政主要承擔本地區政權機關運轉所需支出以及本地區經濟、社會事業 發展所需支出。
（二）、按稅種劃分了中央與地方的收入範圍。將維護國家權益、實施宏 觀調控所必需的稅種劃分為中央稅，將同經濟發展直接相關的主要稅種劃 分為中央與地方共用稅，將適合地方征管的稅種劃分為地方稅。之後，中 央政府對中央與地方收入劃分又進行了幾次調整，使財政收入進一步向中 央集中，如將將證券交易稅分享比例由原來中央與地方各占 50%調整為中 央占 80%、地方占 20%，後調整為中央占 88%、地方占 12%，再調整為中 央占 97%；原本地方徵收的企業所得稅、個人所得稅變成中央與地方共用、
各占 50%，後又提高到中央占 60%；將原本中央支付的出口退稅變為對超 基數部分的退稅額按中央與地方 75：25 的比例共同支付，調整為 92.5：
7.5，等等。
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收入體系，這是實行市場經濟國家普遍的財政體制。分稅制的實質主要 表現為：按照稅種劃分稅權，分級管理。其中，稅權是政府管理涉稅 事宜的所有權利的統稱，主要包括稅法立法權、司法權和執法權。其 中，執法權主要包括稅收組織徵收管理權、稅款所有權(支配權)。分 稅制就是要將這些稅權(立法權、司法權、執法權)在中央及地方政府 間進行分配。所以，分稅制財政管理體制的實質，就是通過對不同稅 種的立法權、司法權、執法權在中央和地方政府進行分配，以求實現 事權同財權的統一。一般來說，完善的分稅制要求中央政府和地方政 府根據自己的事權自主地決定所轄的稅種。中央政府和地方政府有權 根據自己的事權自主決定稅法的立法、司法、執法事宜；劃歸地方政 府征管的地方稅稅種，地方政府可以因地制宜、因時制宜地決定立法、
開徵、停征、減稅、免稅，確定稅率和徵收範圍。
分稅制主要的依據有下列三項要點:
(一)、以各級政府的事權範圍為依據
政府行使事權，必須有相應的財力保障和政策工具。實行分稅制，
應當界定各級政府的事權範圍，讓地方政府擁有一定的稅權，擁有法 定的固定收入來源和財力保障。因此，應當根據權責對等的原則，建 立中央和地方兩套稅制，中央稅由中央立法，地方稅由地方參照中央 稅立法，中央政府和地方政府對中央稅和地方稅分別管理，分別徵收，
分別使用。
(二)、以各類稅種的自身特徵為依據
分稅制要以稅種自身的特徵為依據來劃分稅種的歸屬級次。在稅 種設置合理的前提下，原則上應把收入大、對國民經濟調控功能較強、
與維護國家主權關係緊密、宜於中央集中掌握和徵收管理的稅種或稅 源劃為中央稅，把宜於發揮地方優勢、稅源分散不宜統一徵收管理的
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五、中國大陸十二五規畫
中國將於 2011 年開始新的五年規劃將正式展開，此五年計畫簡稱「十 二五」計畫。「十二五」規畫的主軸定調「富民」，希望使民眾有錢，提高 地區消費力，進而帶動經濟的再次發展。要帶動「十二五」規畫的順利發 展，建全的財政制度將是重要的關鍵。「十二五」規畫的財政工作以科學 發展為主題，以加快轉變經濟發展方式為主線，加強和改善財政宏觀調控，
推動經濟結構優化，保持經濟平穩較快發展；優化財政支出結構，加強社 會建設，切實保障和改善民生；深化財稅改革，積極構建有利於轉變經濟 發展方式的財稅體制機制，健全公共財政體系；推進財政科學化精細化管 理，進一步提升財政管理水平，提高財政資金使用效益，具體作法體現於 下頁表 5：
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表 5:十二五規畫財政工作重點
具體堅持 內容概要
科學發展 一、要加強和改善財政宏觀調控，根據國內外經濟形勢發展 變化，充分發揮財政政策的穩定經濟增長。
二、積極引導民間投資，把投資與增加就業、改善民生有機 結合起來。加大財政科技投入，推動科技進步和創新。
三、加強城鄉統籌力度，促進區域協調發展。
改善民生 一、不斷優化財政支出結構，逐步完善符合國情、比較完整、
覆蓋城鄉、可持續的基本公共服務體系，維護社會公平 正義。
二、加強農業農村基礎設施建設，推動現代農業和農村社會 事業發展，保障國家糧食安全，促進農民增收。
三、實現 2012 年財政性教育經費支出佔 GDP4%。
四、完善城鄉居民最低生活保障標準動態調整機制，健全社 會救助體系。
改革創新 一、按照財力與事權相匹配的要求，進一步理順各級政府間 財政分配關係。
二、健全統一規範透明的財政轉移支付制度，提高轉移支付 資金使用效益。
三、努力健全科學完整、結構優化、有機銜接、公開透明的 政府預算體系。
科學管理 一、加快推進依法行政依法理財，進一步健全財政法律法規 體系，強化規範性文件管理，規範財政執法行為。
二、建立完善年度預算與中長期財政規劃相結合的機制，加 強預算編製管理，努力提高預算編製的科學性、準確性 和完整性。
三、加快預算公開的法制化、規範化進程，逐步擴大公開範
三、加快預算公開的法制化、規範化進程，逐步擴大公開範