中國大陸財政地方分權對地方財政赤字的影響 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學財政研究所碩士論文. 指導教授：黃智聰博士. 中國大陸財政地方分權對地方財政赤字政治大立的影響. er. io. sit. y. ‧. ‧ 國. 學. Nat. n. al v i n Ch 研究生：顏文彬 engchi U 撰. 中華民國一百零一年七月.

(2) 謝辭研究所二年的生活就要隨著論文的完成而畫下句點。回顧這二年的日子，雖然辛苦，但是收穫更是豐碩，能夠完成研究所學業，皆得感謝身邊許多幫助我、鼓勵我的人，在此一一獻上我由衷的感謝。首先，我要感謝我的指導教授黃智聰博士對學生論文的悉心指導，而且也幫忙我很大的忙，也讓本來不會預期如期的畢業的我，能夠準時的二年畢業。老師也時常關心學生的生活起居，三不五十也會請學生吃飯，這都讓學生覺得老師不僅是一個授道者，更是人生的解惑者;而老師的風趣和. 政治大撥冗審閱本論文，並提出許多寶貴的建議及修正方向，使本論文更臻於完立. 與人相處都有值得學生學習的地方。此外，感謝吳文傑博士及鄭政秉博士. ‧ 國. 學. 備與嚴謹。. 還有在研究所二年期間，俊男學長、揚仁學長、勢璋學長、森隆大哥、. ‧. 常銘、庭偉、婷婷、佩瑜在軟體上及論文的修改的意見，使我能夠順利的. sit. y. Nat. 完成論文；還有國發所崇高、馥冰一路相挺的好同學好朋友們，尤其是崇. al. n. 憶？. er. io. 高在最後論文的修改幫了很大的忙，很高興畢業前能和你一起留下好的回. C. i n U. v. hen hi 在我從彰化鹿港遠到台北求學的這段時間以來，爸爸、媽媽還有家人 gc. 的支持，讓我能夠沒有後顧之憂的完成我的學業再此謹以此拙著與你們分享我的喜悅。. 顏文彬謹致于國立政治大學財政研究所. i.

(3) 摘要論文名稱：中國大陸財政地方分權對地方財政赤字的影響學校所別：國立政治大學財政研究所指導教授：黃智聰博士研究生：顏文彬關鍵詞：財政地方分權、地方財政赤字、二因子固定效果模型中國大陸自改革開放之後，其經濟成長之快速，成功歸究於自由. 政治大和市場自由化的適度性。中央政府和地方政府，如何在權利和稅收的分配立的市場經濟。然而 2008 金融海嘯爆發後，使得各國開始檢視過度的分權. ‧. ‧ 國. 要的議題。. 學. 上，達成一最適的規模？如何有效運用財政地方分權？將是一門複雜且重. 本研究之研究目的主要有以下幾點：第一，希望能藉由相關理論文獻，. sit. y. Nat. 解釋財政地方分權對中國省、市之間地方財政赤字是否會有所影響或是關. er. io. 聯，將以此為本研究之理論基礎，並且進行實證的檢驗；第二，將以 1994. n. 年以後中國財政改革以後之財政相關資料，利用中國 a v 31 個省、市的追蹤. i l C n 資料，資料蒐集期間涵蓋 1995h年至 i U e n 2010 g c h年，以各年各省、市的財政赤字作為衡量該省、市的財政情形，以期能夠了解各地區財政的影響情形；第三，本研究建立一個二因子固定效果模型，來檢視中國 31 個省市財政分權對其地方財政赤字的影響，並將各省市的情形做歸納；第四，從實證模型中發現，財政地方分權與地方財政赤字間的關聯性為一非線性關係且具有 U 型曲線關係；最後，利用實證結果來提供具體的政策建議。. ii.

(4) The Effect of Fiscal Decentralization on China’s Reigion Finance Deficit Wen-bin Yen Abstract Fiscal decentralization is considered as one of the successful institutional reforms to promote the development of China.In order to attract the resource, the regions have to improve or maintain their finance. Therefore, what issues. 政治大 problem. How to use fiscal 立decentralization tool？It will be an important issue. will improve the provincial local government deficit becoming an immense. ‧ 國. 學. The research purpose of this literature is to use the empirical model with the panel data which includes 31 provinces, cities and regions in China during. ‧. the period of 1995 to 2010 as well as to search the following question. First ,. sit. y. Nat. analyse the provincial local government deficit and find out the determinative. er. io. factors of regional deficit. Second, in order to realize the precise relationship. n. between the fiscal decentralization and the provincial local a v government deficit,. i l C n U to reducing the h eeffect this study establishes 2 ways fixed n gmodel. c h i Finally,. mistakes occurred in positive models and enabling the study more rigorous, this study uses more methods to test the models and the result. Finally, to reducing the mistakes occurred in positive models and enabling the study more rigorous, this study uses more methods to test the models and the result.. Keyword：Fiscal decentralization, Local government deficit, Two Ways Fixed effect model. iii.

(5) 目. 錄. 第一章、緒論 ............................................................................................ 1 第一節、研究背景.................................................................................................... 1 第二節、研究目的與研究架構流程........................................................................ 3. 第二章、文獻回顧 .................................................................................... 6 第一節、財政分權文獻回顧.................................................................................... 6 第二節、地方財政赤字文獻回顧.......................................................................... 10. 政治大. 第三章、中國大陸財政地方分權與地方財政赤字 .............................. 15. 立. ‧. ‧ 國. 學. 第一節、中國大陸財政改革歷程.......................................................................... 15 第二節、中國大陸地方財政赤字的情形.............................................................. 25 第三節、中國大陸財政地方分權與地方財政赤字之現況分析.......................... 29. 第四章、研究方法 .................................................................................. 36. y. Nat. sit. er. io. 第一節、研究方法說明.......................................................................................... 36 第二節、變數選取與定義...................................................................................... 40 第三節、實證模型設定與資料來源...................................................................... 47. al. n. v i n C h .............................................................. 第五章、實證結果與相關檢定 48 engchi U 第一節、實證分析.................................................................................................. 48 第二節、固定效果分析.......................................................................................... 53 第三節、實證模型之相關檢定.............................................................................. 57. 第六章、結論與政策意涵 ...................................................................... 59 第一節、結論.......................................................................................................... 59 第二節、政策意涵.................................................................................................. 61. 參考文獻................................................................................................... 62. iv.

(6) 圖. 次. 圖 1：中國大陸財政收支比重變化……………………….………………… 2 圖 2：研究流程…………………………………………………...………….. 5 圖 3：中國大陸全省地圖分佈…………...……………………………………..34. 圖 4：模型一及模型二的最適財政分權比重…………...…………………..49. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. v. i n U. v.

(7) 表次表 1：文獻整理………………………………..…………………………….13 表 2：中國大陸歷年財政改革歷程…………………………………………...18 表 3：財政大包乾時期財政體制……………………..…………………….19 表 4：中國大陸 1994 年分稅制改革內容………………………..............21 表 5：中國大陸十二五規畫財政重點……………………..……………….23 表 6：中國大陸財政改革歷………………………………………………...28 表 7：中國大陸各省市地區財政分權指標一…………………..………….32 表 8：中國大陸各省市地區財政分權指標二…………………..………….33. 治政大表9 ：中國大陸各省市地區赤字率...……………………………………... 35 立表10:模型的定義及資料來源. …………………………………………….45. ‧ 國. 學. 表 11：模型一、二解釋變數說明與預期方向…………………………….46. ‧. 表 12：追蹤資料實証結果…………………….……………………………52 表 13：中國大陸各省份的固定效果……………………………………….55. y. Nat. er. io. sit. 表 14：中國大陸各省份時間效果………………………………………….56 表 15: Model 1：pearson 相關係數表……………………………………..57. al. n. v i n 表 16:Model 2：pearson 相關係數………………………………………… 57 Ch engchi U. vi.

(8) 第一章緒論第一節、研究背景中國大陸革開放以來，在不斷利用擴張政策之下，成功推動了中國大陸的經濟發展。然而最近歐債危機襲捲各國經濟，在世界各國經濟情況一片慘澹下，中國大陸的財政赤字是否也達到了臨界點？中國大陸自革自改革以來，就經濟面而言追求市場經濟，而政策的推動更是由中央集權而逐步分權自地方，事實也證明中國大陸這些年來的政策成功將中國大陸推向世界第二大經濟體。然而權利過度的下放，也引起了不少垢病，因為地方. 政治大. 政府有過多的權利，在各地方也傳出不少官員貪污及資源的濫用，而中國. 立. 大陸地方赤字也達到了高峰，除了是過度資源的誤用，一方面也是追求高. ‧ 國. 學. 經濟成長的代價，中國大陸政府也注意到這點，希望利用宏觀調控來達到軟著陸，以免步入歐洲的後塵。. ‧. 不可否認財政分權是市場經濟的主流，也是經濟學教科書中奉為圭臬. y. Nat. sit. 的價值。財政分權是指中央政府將租稅收入以及運用稅收的權利給予地方. a. er. io. 政府，使地方政府能夠在最快的時間將資源投入地方的建設。好的分權制. n. iv 度可以更好地體現納稅人的差異，從而更好地實現納稅人的需求，因此可 l. n U engchi 以提高資源的有效運用。相較於中央政府而言，地方政府更接近人民，因. Ch. 此地方政府也比中央政府更具有信息上的優勢，加上中國大陸幅員廣闊，中央與地方資訊上的落差也就更加的明顯。錢穎一（1997）就曾經指出，財政分權制度有利於地方官員之間相互的良性競爭，而此種良性的競爭可以激勵地方官員達到行政上的效率。Bahl and Linn（1994）認為，開發中國家大多為中央集權的制度，但是經濟發展可以促使開發中國家分權化。但是因為權利的過渡下放也帶來了一些負面的影響，Martinez-Vazquez and McNab（2003）, 就曾經指出當一個國家地方分權愈高，同一層級政府的財政不均發展愈嚴重，也會進一步導致地方財政的惡化。因此充份利用 1.

(9) 財政自主的良方，來追求高經濟成長的甜美果實，是否也伴隨著地方政府赤字的增加呢？都是未來值得大家省思和評論的地方。中國大陸自改革開放以來，地方財政收支由盈餘轉向赤字，尤其是自 1994 年的分稅制改革以來更是如此，如下圖一。因此關注於分稅制後的地方赤字變動，將是一門值得深入探討的議題，雖然有很多關注於中國大陸地方政府收支的研究，但大都是從制度面的質化研究，所以本文將從財政分權切入為主要有興趣探的討影響因素之一。. 政治大. 立. ‧. ‧ 國. 學 sit. n. al. er. io. 80. y. Nat. 90. 70 60. Ch. 50. engchi. i n U. v. 40 30 20 10 0 1978. 1980. 1985. 1994. 地方收入. 1996. 2000. 2005. 地方支出. 圖1:1978年至2010年中國大陸財政收支比重變化. 2. 2010.

(10) 第二節、研究目的與研究架構流程財政分權是一個國家在市場經濟中追求經濟成長的一帖良方，然而過度的分權是否也是導致赤字高築的影響因素之一呢？而中國大陸的財政地方分權為其帶來了經濟繁榮以及地方意識的抬頭，也伴隨著許多另人詬病的現象，因此兩者間如何取得平衡，將是本文有興趣的議題同時也參考許多學者文獻，將其它重要解釋變數也一併納入考量。一、研究目的本研究之研究目的主要有以下幾點：第一，希望能藉由相關理論文獻，. 政治大聯，將以此為本研究之理論基礎，並且進行實證的檢驗；再來，本研究將立. 解釋財政地方分權對中國大陸省、市之間地方赤字是否會有所影響或是關. ‧ 國. 學. 以 1994 年中國大陸財政改革以後，也就是實施分稅制之後財政相關資料，利用中國大陸 31 個省、市的追蹤資料（panel data）；最後，本研究建立. ‧. 一個二階段固定效果模型，來檢視中國大陸 31 個省市財政分權對其地方. sit. y. Nat. 赤字的影響，並將各省市的情形做歸納，希望可以從中獲得財政地方分權. al. n. 二、研究架構流程. er. io. 與地方政府赤字間的關聯性。. C. i n U. v. hen hi 本文共分為六章，各章節之內容則分述如下。第一章為本文之前言， gc. 其中第一節為研究背景、第二節為研究目的與架構流程。而第二章為相關文獻回顧，其中第一節為財政分權文獻回顧、第二節為地方政府赤字文獻回顧、第三節為結論。本文第三章為中國大陸財政地方分權與地方政府赤字，其中第一節為中國大陸財政改革歷程、第二節為中國大陸地方政府赤字、稅制研究第三節為財政地方分權與地方赤字之現況分析。本文第四章為研究方法，其中第一節為研究方法說明、第二節為變數選取與定義、第三節為實證模型設定與資料來源。本文第五章為實證結果與相關檢定，其中第一節為實證結果分析、第二節為固定效果分析、第三節為實證模型之 3.

(11) 相關檢定。最後，本文第六章將為本研究之結論與政策意涵。在說明研究背景、目的與架構後，本研究即分別探討有關於財政地方分權理論、地方政府赤字之相關文獻，並將此二部分的過去相關文獻加以整理分析。除了對財政地方分權化與地方財政赤字間之關係，做相關文獻上的回顧外，中國大陸財政改革的歷程與中國大陸財政地方分權程度與地方財政赤字現況分析，亦是本研究必須要加以瞭解的部分。接著，本研究將建立中國大陸財政地方分權化，對地方財政赤字的實證模型，研究資料的蒐集、基本統計分析。而後以二階段固定效果模型進. 政治大化對地方財政赤字影響。此外，各項必要的檢定結果亦將於此說明。最後，立行迴歸估計，並分析與解釋估計之結果，以瞭解中國大陸的財政地方分權. 本研究將總結研究結論，並敘述政策意涵。本研究預計的進行流程及執行. ‧ 國. 學. 進度可由下頁圖 2 清楚說明。. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 4. i n U. v.

(12) 研究目的：欲了解分稅制度後，中國大陸的財政分權是否是造成地方政府赤字高築的影響因素。. 財政分權之相關文獻. 地方財政赤字之相關文獻. 文獻回顧與整理分析. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 利用追蹤資料（panel data）進行實證模型推導，分析及解釋其估計結果，以瞭解各省市地區財政赤字的決定因素。. er. io. sit. y. Nat. 利用 Hausman 方法檢定此追蹤資料應該使用固定效果模型或隨機效果模型。. n. 根據 Hausman 檢定方法，決定出個定效果模 al v i 型，探討中國大陸 31 個省市地方財政赤字與 n Ch 其他解釋變數間的關係。 en hi U. gc. 透過最後的迴歸結果，進行歸納分析後，提出具體之政策建議。圖 2：研究流程. 5.

(13) 第二章、文獻回顧儘管無論在已開發國家還是開發中國家，財政分權已經成為市場經濟趨勢，但關於分權制度對地方財政赤字的影響也是其份際的拿捏備受考驗。如果財政分權對一個國家的經濟成長或地區經濟成長能夠起到正面積極的刺激作用，則財政分權應該作為施政堅持的一個重要方向；反之如果財政分權對一個國家政府的債臺高築有影響，那麼配套措施就顯得更可貴。. 第一節、財政分權文獻回顧財政分權（fiscal decentralization）理論的研究從 Tiebout 在 1956 年首. 政治大. 先吹起了號角。1Tiebout 在 Samuelson（1954）對公共支出定義的基礎上提. 立. 出了地方公共支出的概念，使之與一般的政府支出相區分，從而引出了對. ‧ 國. 學. 地方公共財政問題的關注與研究。如今，財政分權議題早已成為財政學教科書中的教條和政府決策部門施政的依據，受到廣泛的討論。Peacock 和. ‧. Wiseman（1963）在以英國財政規模成長為物件的研究中提出了財政的集. y. Nat. sit. 中效應（Concentration effect），他們研究發現在英國的經濟成長過程裡的. a. er. io. 公共部門的經濟活動中，中央政府的活動有顯著增加的趨勢，而地方政府. n. iv 活動擴張則較緩慢。Oates（1969）在 Tiebout 的假說基礎上將地方公共支 l. n U engchi 出以及財產稅對於居民財產的價值是否有影響進行研究，其研究結果顯示. Ch. 財產價值與地方的財產稅率有反向的影響但和地方政府的服務有正向的影響，由 Oates（1969）的研究我們可以知道，其與 Tiebout 所提出「以腳投票」的理念相吻合，因此在有「以足投票」現象存在下，地方政府不僅. 1. 在 Tiebout 的模型中，Tiebout 做了以下七個假設：1.居民具有完全移動性，並且會遷入最能滿足其偏好的地區；2.居民具有完整充分訊息；3.有相當的地區來讓居民選擇； 4.遷徙時不用花費任何成本，且居民的所得不會受到遷徙的影響；5.各地區所提供之公共財沒有外溢效果；6.每一地區皆存在一個最適居民人數；7.地方公共財最適規模由該地區居民經投票決定。 6.

(14) 需要爭取居民的政治選票支持，同時還要爭取居民的「貨幣選票」，2用以緩解地方政府支出財源上的壓力。因此，地方政府將會比中央政府更具有改善公共支出的意願。然而，因為中國大陸的戶籍制度及相關法令限制，所以用腳投票理論並不完全適用。而 Besley and Case（1995）則補充了 Tiebout 的假設，認為選民與在位者的資訊是不對稱的，在位者若想獲得連任，其連任與否與轄區居民評價具有相關性，同時，與毗鄰管轄區域的競爭也具有相關性。而在政府權責的分配上，Musgrave（1959）認為，公共部門政府主要的三大功能：追求經濟成長、經濟的穩定、和改善所得的分. 政治大職責;而地方政府的主要職能是使資源的分配更有效率。地方自治強調財政立. 配不均，其中促進所得分配更均勻及維持經濟的穩定，是中央政府的主要. 分權，就經濟學理論來說，地方財政分權有兩項好處：一、中央政府的歲. ‧ 國. 學. 入和歲出是依照整個國家的角度去決定支出和課稅，所以常會忽略了地方. ‧. 上實際的需要，而導致資源無法有效的分配。所以若能有效將權利下放地. y. Nat. 方，那麼將更能有效率的改善整體資源的配置。二、有效的財政分權將使. er. io. sit. 地方政府有良性的競爭，地方政府為了讓更對居民遷入，滿足居民追求最大財政剩餘（fiscal equity），將會提供更完善的公共財且使更多的財源進. n. al. 入。. Ch. engchi. i n U. v. 不過，有學者對於地方分權有不同的看法。Prud’homme（1995）曾就地方分權提出並非是對所得的重分配、經濟穩定、和資源效率分配的萬靈丹。Martinez-Vazquez and McNab（2003）更對於地方分權提出了相關的研究，認為地方分權有一些缺失：一、地方分權可能會使同級政府財政水平不均更嚴重，由於貧窮的地方在提供公共財相對弱勢，所以沒有誘因吸引居入進入居住，進而在「以腳投票」的情況下，造成同級政府間的水平不. 2. 貨幣選票指居民在地方上居住，地方政府可以向居民課稅，若是居民在地方上感受不到地方政府的公共服務，則居民會搬離該地方，則地方政府將無法收到稅收來融通支出。 7.

(15) 均更惡化。二、在整體經濟穩定下，地方政府較無誘因主動介入，由於外部效果下，地方政府提供的公共財將少於中央政府，過度地方分權將造成經濟無法穩定發展，造成地方資源的錯置。三、地方政府的財政收入和地方政府的財政赤字有關聯性，倘若地方政府為了提供更優惠的租稅優惠吸引更多的廠商進入投資，那麼同級地方政府就會形成租競爭，而使更多的稅基流失，反而會有損地方資源配置效率。在實証研究方面，劉洪鐸（2010）利用了中國大陸地方財政的資料，從中國大陸 1998 年到 2006 年的追蹤資料研究發現在中國大陸分稅制改革. 政治大方財政赤字有正的效果。陳建勳（1998）觀察期間則涵蓋 1986 至 1994 年，立. 前財政分權對政府的赤字的影響是正的, 而且分稅制改革後財政分權對地. 實證檢定結果發現無論是財政盈餘省區或財政赤字省區，皆驗證共謀假說，. ‧ 國. 學. 即在大陸經濟轉型過程中，省級政府如同卡特爾，經由擴大預算外資金之. ‧. 規模，共謀程度增加，競爭反而減少，導致省級財政支出增加。吳笪（2012）. y. Nat. 利用 1995 年至 2008 年的中國大陸資料做研究，得出的結果認為財政分權. er. io. sit. 愈高地方政府赤字水平也愈嚴重。而 Fornasari（2000）也利用 32 個國家的橫斷面資料進行跨國研究，得到的結果認為，對長期穩定發展的國家而. al. n. v i n Ch 言，其地國家的平均赤字率會相對於財政分權低的國家來的低許多。 engchi U. Neyapti（2003）也利用跨國追蹤資料實証財政分權對各個國家的赤字率，得出的結果認為財政分權對國家赤字有負向的效果。所以我們不禁要問，財政分權程度比重真的是一帖良方嗎？Zou and Zhang（1996）從中國大陸 28 個省份從 1978 年到 1992 年的財政資料進行了統計實証，檢驗了中國中央財政與地方財政資源配置與省級經濟成長之間的關係，發現財政分權卻不利於經濟成長，較高的財政分權比率總是伴隨著較低的也方經濟成長比率。Davoodi and Zou（1998）也對 46 個國家，時間跨度從 1970 年到 1989 年的 5 年平均和 10 年平均追蹤資料進行分類， 8.

(16) 按照全部樣本、已開發國家子樣本和發展中國家子樣本共 3 類樣本利用統計方法進行迴歸分析，得出結果，已開發國家的平均分權程度和人均 GDP 成長率都高於發展中國家的相應指標。Davoodi 對個別樣本的研究表明，全部樣本和 27 個發展中國家的子樣本中財政分權與經濟成長之間存在顯著的負相關，而已開發國家不存在顯著的關係。而 Wong（1992）認為，財政分權是導致一些扭曲的因素之一，例如更多的地方保護主義政策，過度的投資和重複的建設等。Prud’homme（1995）研究指出，財政地方分權能夠給地方政府較大的權限來進行地方建設，但. 政治大度來面對財政分權制度，則對於該區域的發展將會有不利的影響。而立. 是也容易造成地方與地方間發展的不均衡，因此若區域間並非以合作的態. Démurger（2001）也發現，分權後的地方政府把過多的資金作為生產性投. ‧ 國. 學. 資而忽視了地方公共物品的建設，如此一來將導致區域經濟的不平衡發展。. ‧. Miller（2002）更發現，地方政府之財政收入來源大多為向地方民眾所徵. y. Nat. 收，雖然此舉能夠使地方政府有較大的彈性於資源的配置上，但是過度的. er. io. sit. 分權也會造成地方與地方間產生「競租（rent seeking）」的行為，如此一來將會導致地方行政資源效率的配置問題，進而影響地方政府的行政效率。. n. al. Ch. engchi. 9. i n U. v.

(17) 第二節、地方財政赤字文獻回顧在地方財政的議題上，Wildasin（1997）提出了「軟性預算限制」（soft budget constraint）的觀念解釋為何地方政府會不顧自有財源的赤字而不斷的擴張公共建設。3他建設了一個 Stackelberg 的逐步賽局理論模型，其模型認為地方政府提供的公共財具有外部性效果時，4那麼地方政府就有誘因擴張政府支出來建設更多的公共財，從而導致政府赤字擴大。而中央政府為了使之提供更多的公共財會給予補助。Martinez-Vazquez and McNab （2003）研究財政分權對地方財政赤字的影響，研究認為當一個國家的分. 政治大. 權程度愈大，那麼同一個層級的政府的財政發展不均程度就愈大。理由是. 立. 較貧窮的地方在提供公共財相對弱勢，因為公共建設相對不足所以無法吸. ‧ 國. 學. 引優利人才進入，而導致人口的外移更進一步會使財政狀況惡化。但這種情形在不同發展程度的國家其結果也大不同，Rattso（2002）以歐洲國家. ‧. 為研究對象得到的結果剛好相反。. y. Nat. sit. 當然影響一國地方財政狀況的因素很多，除了公共財的外部性、財政. a. er. io. 分權外，Singh and Plekhanov（2005）的研究認為，當地政府的貪污指標、. n. iv 銀行的獨立性、選舉頻率、人口結構…都會對一個國家的地方財政狀況有 l. n U e n g c h i residuum）來解釋人口的遷影響。Buchanan（1972）則以財政剩餘（fiscal. Ch. 移，財政剩餘愈大意謂著當地提供的公共財愈多、租稅負擔較少，居民便有誘因移居進去。而當地居民的所得若低於該地區居民的所得時，那麼財政剩餘為正值反之為負值，在該地區內，高所得者為了逃離財政剩餘為負值的地區，將會搬離該地，而搬往財政剩餘為正值的地區，故此時需要中. 3. Kornai(1979)首先提出「軟性預算限制」概念，解釋為什麼國營事業在經營上總是無效率。由於國營事業所有權是國家的，所以若發生損失必須由國家負責，若發生經營不善倒閉，國家都會給予資金援助(bail-out)，此額外的資金軟化了國營事業經營面對的預算限制式。 4 當地方政府提供公共財時，使得附近區域也得到公共利益，使得附近區域福利上升，即所謂的外溢效果(spillover effect)。 10.

(18) 央來補助地方政府，來平衡區域發展的不均。然而天底下沒有不勞而獲的事，Olson（1965）認為，大部的人都只想免費亨受公共財而不想負擔稅務。而為政者為了追求自己的最大利益，而有了代理問題的產生，Niskanen （1986）也提出了「官僚模型」。因為有代理問題，所以站在自己追求效用最大化下實行政策，那麼官員為了追求自身效用必然會擴大其預算規模，造成資源的濫用。而 Roedden and Eskeland（2003）認為，有效畫分政府的權責及市場機制的政府，那麼債務的清償將更有效率，而不會導致赤字過高。在實証方面 Hamilton（1976）認為，政府課稅會對經濟行為產生了扭. 政治大 Ter-Minassian and Craig（1997）認為，不能單純靠市場機制來平衡財政赤立曲，故在討論公共財的提供方面就不可不在意公共財融通來源。而. 字，而應該在債務的管理上更透明和明確才可以。然而各國對舉債的規定. ‧ 國. 學. 也大不同，Hagen and Eichengree（1996）利用 30 個國家為調查對象，發. ‧. 現各個國家的舉債規定和限制也都不同，對於限制規定愈多的國家其得到. io. er. 的規定對不同國家地方政府財政的影響是不同的。. sit. y. Nat. 結果卻是地方政府赤字愈嚴重。然而 Fornasari et al.（2002）卻認為，舉債. 然而從經濟發展因素方面來探討，華格納法則（Wagner’s Law）認為，. al. n. v i n Ch 在國家經濟成長的過程中，人民會對政府所提供的財貨和勞務有更多的需 engchi U. 求，造成了公部門提供的公共財的支出成長率會領先整體的經濟成長率，而在稅收不變下國民所得的成長會使得財政赤字的惡化。另外恩格爾法則（Engel’s law）指出「人民的消費水準會受到所得的影響」，而認為政府的支出具有奢侈財（luxury goods）的特性，因此在所得提高以後，人民會要求政府提供更多的公共財，造成公共支出的擴張。而 Friedman（1978）認為，政府收入的變動會影響政府支出的變動，兩者存在單向的因果關係，且效果為正向影響。其認為政府想要增加稅收來減少預算赤字是困難的，因為在政府施行增稅政策時，所花費的成本會增加，將會產生更多的支出。 11.

(19) 因此 Friedman 主張如果要減少赤字不可從增加稅收方面著手，政府應從支出面的減少非不是收入面的增加。然而 Buchanan and Wagner（1997）認為，政府的收入的變動會影響政府支出的變動，但是是單向的因果關係，而且效果會負向的影響的效果。Buchanan and Wagner 假設選民有財政幻覺 (fiscal illusion)，5會低估未來償債所需負擔的租稅，因此追求最大選票的政客會主張發行公債代替增稅，從而導致赤字惡化債留後代。Niskanen（1978）使用美國 1947 至 1976 年資料，而模型使用政府支出成長的公共選擇理論模型決定變數，利用最小平方法（ordinary least square;ols）, 實証結果認. 政治大儘管在財政分權是否導致地方財政赤字這一問題上經濟學家並沒有立. 為高政府赤字將會帶來政府支出水準快速增加。. 取得統一的看法，但是有關財政分權的實踐及其效果的研究至告訴我們，. ‧ 國. 學. 財政分權給地區所帶來的影響絕不是單方面的，可能存在一些機制使得財. ‧. 政分權不利於地方財政的發展。比較能夠接受的結論是，在分權以後地方. y. Nat. 政府忽略了對於地方公共物品的建設，而這些公共物品（基礎設施的建設）. er. io. sit. 對於地方的發展而言又是極其重要的。既然分權對於地方發展同時存在正、反兩個方面的影響，因此在理論上就可能存在一個最優分權程度，如果一. al. n. v i n Ch 個地方分權對地方的發展產生了不利的影響，那麼就有可能是因為這個區 engchi U 域在財政分權程度上超過了臨界值。. 5. 所謂財政幻覺是政府的財政支出給人們帶來了好處，但人們卻因此忽略了自己付出的代價。財政幻覺假說是用以解釋政府規模增長的公共選擇理論之一，它認為由於財政收支過程的混沌性產生的對稅收負擔的錯覺，投票者一納稅人往往低估稅收價格，導致對公共產品的需求增加，以至於支持了較高的公共支出水平。 12.

(20) 表 1：文獻整理—影響地方財政赤字原因論文. 影響地方財政收支的原因. Tiebout（1956）. 居民「用腳投票」，視財政剩餘的大小選擇適合居住的地方。. Olson（1965）. 認為大部份的人都有搭便車的心理，想要有「白吃的午餐」而卻不想負擔租稅。. Buchanan（1972）. 利用財政剩餘(fiscal residuum)的觀念解釋人口的遷移，財政剩餘愈大意謂居民得到較大的公共財或較少的稅收，所以人民便會遷入該地區。. 立. Hamilton（1976）. 財的提供上要注意公共財的籌資方式。. ‧ 國. 學. 提出了「官僚模型」認為官員為了追求效用最大化，會擴大公部門的支出，影響地方財政支出。. Niskanen（1986）. ‧. y. Nat. 不能單純依靠市場機制來控制財政赤字，而更應該在債務的管理上要更確實及透明化。. n. al. er. io. sit. Ter-Minassian and Craig （1997）. 政治大認為課稅會對經濟活動造成扭曲，故在公共. Wildasin（1997）. i n U. v. C h利用 Stackelberg 的模型，推導出當地方政府 engchi 提供的公共財因為具有外部性，所以政府有誘因提供更多公共財，而使得地方財政赤字更嚴重。. 研究歐洲許多財政分權的國家，結果顯現愈財政分權的國家，地方財政愈穩定，而地方財政赤字也愈少。註:本資料來源按照年代先後排序。 Rattso（2002）. 13.

(21) 表 1: 文獻整理—影響地方財政赤字原因(續) 論文. 影響地方財政收支的原因. Rodden（2002）. 利用追縱資料發現，赤字愈嚴重的地方政府，對於聯邦政府的移轉性支付工具愈是依靠。 1 過度的地方分權不僅無法使景氣穩定，反而會造成資源的扭曲。 2 地方分權可能造成同一層級政府財政水平不均更嚴重。 3 同一層級的政府為了爭取更多的稅收，而採取租稅優惠，造成政府間的租稅競爭，而有損資源的配置效率。. Martinez-Vazquez and McNab（2003）. 立. Rodden and Eskeland. ‧ 國. ‧. Wildasin（2004）. sit. y. Nat. n. al. 選舉週期、依賴人口比例、水平不均度、政府貪污指數、央行的獨立性、人口數目…等 v 皆會對地方的財政結構有影響。 ni. er. io. Singh and Plekhanov （2005）. 認為政府權責劃化愈清楚和尊重市場機制的國家，那麼政府的舉債會更有效率，而也不會導致赤字經常性的發生。中央政府利用補助款來平衡地方財政赤字，通常因為移轉成本太高，而使得地方財政赤字更惡化。. 學. （2003）. 政治大. Ch. engchi U. 劉洪鐸(2010). 利用了中國大陸地方財政的資料，利用大陸 1998 年到 2006 年的追蹤資料研究發現在中國大陸分稅制改革前財政分權對政府的赤字的影響是正的, 而且分稅制改革後財政分權對地方財政赤字有正的效果。. 吳笪（2012）. 利用 1995 年至 2008 年的中國大陸資料做研究，得出的結果認為財政分權愈高地方政府赤字水平也愈嚴重。. 註:本資料來源按照年代先後排序。. 14.

(22) 第三章、中國大陸財政地方分權與地方赤字第一節、中國大陸財政改革歷程中國大陸從歷年以來，共經歷了三次較大規模的財政改革過程。第一階段是從 1958 年至 1961 年的權利下放，第二次較大的改革是 1970 年至 1976 年的文化大改革的權利改變，而第三次則是 1978 年以後的「放權讓利」的財政分權。一、1950—1978 年：財政集權時期（一）、1950 年統一全國財政收支：實行「統一領導，分級負責」，一切. 政治大. 財政稅收制度、人員編制和各項開支標準均由中央制訂。先由中央財政部. 立. 門劃定大行政區的收支，再由大行政區財政部門劃定各省（市）財政收支。. ‧ 國. 學. 這一制度奠定了財政集中體制的基礎。. （二）、1954 年統收統支體制的相對鬆動：實行「支出包乾使用」和「自. ‧. 留預備費，結餘不上交」制度，各部門和地方在包乾範圍內也擁有了比過. y. Nat. sit. 去更大的自主權，在處理收支結餘上有了更大的自主權。. a. er. io. （三）、1958 年財政放權：1950 年代末的分權將 80%左右的中央企業下放. n. i v 的辦法。將地方給地方管理，中央對地方實行「以收定支，一定五年」 l. n U engchi 收入劃為地方固定收入、固定比例分成收入和調劑分成收入，地方自求收. Ch. 支平衡，多收多支，少收少支，收支範圍和分成比例一定五年不變。這次財政分權與改革開放初期的財政「分灶吃飯」有相似之處。（四）、1959—1970 年：採取「總額分成，一年一定」的制度，加強集中。其中 1961—1963 年曾把地方財權集中到大區（協作區）和省，而縮小專區、縣和公社的財權大大縮小，1964 年以後重又恢復為中央、省、縣三級財政。（五）、1971 年：實行「財政收支大包乾」，即根據每年核定財政收支總額，收大於支，包乾上繳，收小於支，補助包乾。 15.

(23) （六）、1974 年：「收入固定比例留成，超收另定分成比例，支出按指標包乾」，地方政府基本是包支不包收。（七）、1976 年：回復到 1959—1970 年「總額分成，一年一定」的制度。二、1978—1993 年：財政分權化時期中央對地方放權讓利，採取了多種分成體制、分灶吃飯、財政包乾等形式。而且，這一時期採取地區差別化的財政政策，對沿海地區的快速發展起到了重要的推動作用。（一）、1978 年：實行多種分成體制，一是「收支掛鉤，總額分成，一. 政治大比例包乾」，四是「民族自治地區財政體制」。立. 年一定」，二是「收支掛鉤，增收分成」，三是「收支掛鉤，全額分成，. （二）、1980 年：「分灶吃飯」體制。1980 年中央對全國 15 個省試行「劃. ‧ 國. 學. 分收支，分級包乾」的辦法，劃分中央與地方的收支範圍，核定地方財政. y. Nat. 和「定額補助」的大包乾體制，也是五年不變。. ‧. 收支包乾基數，五年不變。對廣東、福建兩省還分別實行了「定額上交」. 福建和民族自治地方以外各省市區均實行。. al. er. io. sit. （三）、1985—1988 年：「劃分稅種，核定收支，分級包乾」，除廣東、. n. v i n Ch （四）、1988 年：「財政包乾」制。全部財政收入劃分為中央固定收入、 engchi U 地方固定收入、中央和地方固定比例分成收入及中央與地方共用收入；支出仍按隸屬關係進行劃分。按地區類型實行收入遞增包乾、總額分成、總額分成加增長分成、定額上解、定額補助、上解額遞增包乾六種不同方式。在保證中央財政收入穩定增長的前提下，地方政府有了更大的自主權。改革開放後至分稅制前，中央與地方政府關係的主體傾向是從集權到分權，財權放權調動了地方政府支持改革的積極性，使地方政府有了更多的配置資源、提供公共服務甚至直接干預經濟的能力。與此相應，中央財政收入在財政總收入的比重逐漸減少，從 1985 年的 34.8%下降為 1993 年 16.

(24) 的 22%，弱化了中央的宏觀調控能力。同時，配合國家一部分地區先富起來，實施沿海傾斜的地區發展政策，對沿海地區賦予了更大財權，推動了沿海地區特別是山東、江蘇、浙江、福建、廣東幾省的高速發展，成為重構區域經格局、形成沿海地區帶動的全國經濟增長、擴大沿海與內地差距的重要制度性因素，也是引發地區封鎖、諸侯經濟等區域經濟問題的因素之一。三、1994 年後：分稅制時期 1993 年國務院頒佈了《關於分稅制財政管理體制改革的決定》，從. 政治大責任，初步建立了轉移支付制度。立. 1994 年開始實行分稅制。分稅制劃分了中央與地方政府的稅收責任和支出. （一）、確定了中央與地方財政的支出責任。中央財政主要承擔國家安全、. ‧ 國. 學. 外交和中央國家機關運轉所需經費，調整國民經濟結構、協調地區發展、. ‧. 實施宏觀調控所必需的支出以及由中央直接管理的社會事業發展支出；地. y. Nat. 方財政主要承擔本地區政權機關運轉所需支出以及本地區經濟、社會事業. er. io. sit. 發展所需支出。. （二）、按稅種劃分了中央與地方的收入範圍。將維護國家權益、實施宏. al. n. v i n Ch 觀調控所必需的稅種劃分為中央稅，將同經濟發展直接相關的主要稅種劃 engchi U. 分為中央與地方共用稅，將適合地方征管的稅種劃分為地方稅。之後，中央政府對中央與地方收入劃分又進行了幾次調整，使財政收入進一步向中央集中，如將將證券交易稅分享比例由原來中央與地方各占 50%調整為中央占 80%、地方占 20%，後調整為中央占 88%、地方占 12%，再調整為中央占 97%；原本地方徵收的企業所得稅、個人所得稅變成中央與地方共用、各占 50%，後又提高到中央占 60%；將原本中央支付的出口退稅變為對超基數部分的退稅額按中央與地方 75：25 的比例共同支付，調整為 92.5： 7.5，等等。 17.

(25) （三）、初步建立了政府間財政轉移支付制度。在重新劃分中央與地方財政收入的基礎上，相應調整了政府間財政轉移支付數量和形式，除保留了原體制中央對地方的定額補助、專項補助和地方上解外，還增加了中央對地方的稅收返還制度。從 1995 年起，中央又在稅收返還制度之外建立了過渡期轉移支付辦法。根據財政收入情況，中央每年增加安排一部分資金，採用相對規範的辦法，重點解決一些困難地區特別是民族地區的財政問題。表 2：中國大陸財政改革歷程. 政治大高度集中、統收統支。立. 實行時間. 財政體制簡述. 1950. ‧ 國. 1958. 以收定支，五年不變。. 1971-1973. ‧. 1959-1970 收支下放，計畫包乾，地區調劑，總額分成，一年一變定支定收，收支包乾，保證上繳（或差額補貼）。結餘留用，一年一定。. y. Nat. 統收統支階段. 學. 1951-1957 劃分收支，分級管理。. al. er. 定收定支，收支掛鉤，總額分成，一年一變。部分省（市）試行「收支掛鉤，增收分成」. n. 分灶吃飯階段. io. 1976-1979. sit. 1974-1975 收入按固定比例留成，超收另定分成比例，支出按指標包乾. Ch. engchi. i n U. v. 1980－1985 劃分收支，分級包乾。 1985－1988 劃分稅種、核定收支、分級包乾。 1988－1993 財政包乾。. 分稅制. 1994 年至今. 按照統一規範的基本原則，劃分中央地方收支範圍，建立並逐步完善中央對地方財政轉移支付制度。. 資料來源:王曙光和蔡德發(2009)。. 18.

(26) 表 3：1988—1993 財政大包乾時期財政體制財政體制內容概要以 1987 年的決算收入和地方支出為基數，參. 收入遞增包乾. 照近幾年的收入增長，確定地方收入遞增率和留成、上解比例。在遞增率以內的收入，按確定的留成和上解比例在中央與地方之間分成；超過遞增率的收入全部歸地方。達不. 實行省市北京、河北、遼寧、江蘇、浙江、河南、瀋陽、哈爾濱、寧波、重慶。. 到遞增率的由地方自行解決。. 總額分成. 根據前兩年的財政收支狀況，核定收支基. 天津、山西、安徽。. 數，以地方支出占總收入的比重確定地方的. 政治大在「總額分成」、基礎上增加的收入再進行與立留成和上解中央的比例。. 總額分成加增長分成. 大連、青島、武漢。. 中央的比例分成。. ‧ 國. 廣東、湖南。. 上海、山東、黑龍. 分，確定固定的上解數額。. 江。. sit. 按照原來核定的基礎，收入大於支出的部. y. 一定比例遞增上解。. io. 按照原來核定的基礎，支出大於收入的部分，實行定額補助。. n. al. Ch. engchi. er. Nat. 定額補助. 以 1987 年上解中央的收入為基數，每年按照. ‧. 定額上解. 學. 上解額遞增包乾. Un. iv. 吉林、江西、陝西、甘肅、福建、內蒙古、新疆、西藏、寧夏、廣西、雲南、貴州、青海、海南。. 資料來源：賈康和閻坤（2000）。. 四、1994 年分稅分級分管體制 1992 年鄧小平南巡以後，中國大陸明確實行市場經濟，中央才開始實行分稅制。而在 1993 年 11 月通過了實行分式稅的法條。而所謂的分稅制，是指將國家全部稅種，在中央和地方政府之間進行畫行，對中央財政和地方財政收入範圍加以確定的一種財政體制。事實上，分稅制是依照中央政府和地方政府的事權加以確定其財權，利用稅種的畫分形成中央和地方的 19.

(27) 收入體系，這是實行市場經濟國家普遍的財政體制。分稅制的實質主要表現為：按照稅種劃分稅權，分級管理。其中，稅權是政府管理涉稅事宜的所有權利的統稱，主要包括稅法立法權、司法權和執法權。其中，執法權主要包括稅收組織徵收管理權、稅款所有權(支配權)。分稅制就是要將這些稅權(立法權、司法權、執法權)在中央及地方政府間進行分配。所以，分稅制財政管理體制的實質，就是通過對不同稅種的立法權、司法權、執法權在中央和地方政府進行分配，以求實現事權同財權的統一。一般來說，完善的分稅制要求中央政府和地方政. 政治大根據自己的事權自主決定稅法的立法、司法、執法事宜；劃歸地方政立府根據自己的事權自主地決定所轄的稅種。中央政府和地方政府有權. 府征管的地方稅稅種，地方政府可以因地制宜、因時制宜地決定立法、. ‧ 國. 學. 開徵、停征、減稅、免稅，確定稅率和徵收範圍。. ‧. 分稅制主要的依據有下列三項要點: (一)、以各級政府的事權範圍為依據. y. Nat. io. sit. 政府行使事權，必須有相應的財力保障和政策工具。實行分稅制，. er. 應當界定各級政府的事權範圍，讓地方政府擁有一定的稅權，擁有法. n. a. iv. l C 定的固定收入來源和財力保障。因此，應當根據權責對等的原則，建 n. hengchi U. 立中央和地方兩套稅制，中央稅由中央立法，地方稅由地方參照中央稅立法，中央政府和地方政府對中央稅和地方稅分別管理，分別徵收，分別使用。 (二)、以各類稅種的自身特徵為依據分稅制要以稅種自身的特徵為依據來劃分稅種的歸屬級次。在稅種設置合理的前提下，原則上應把收入大、對國民經濟調控功能較強、與維護國家主權關係緊密、宜於中央集中掌握和徵收管理的稅種或稅源劃為中央稅，把宜於發揮地方優勢、稅源分散不宜統一徵收管理的 20.

(28) 稅種或稅源劃為地方稅；把徵收面寬、與生產和流通直接相聯繫、稅源波動較大、征管難度大、收入彈性大的稅種劃為中央地方共用稅。這種以稅種特性為依據劃分中央稅、地方稅和中央地方共用稅的方法，有利於加強稅收的徵收管理和強化稅收功能。 (三)、以加強和方便稅收征管為依據分稅制作為一種稅收管理制度，其稅種的劃分，應方便稅務機關進行征管和納稅人履行納稅義務。表 4: 中國大陸 1994 年分稅制改革內容實施方法內容概要將中央和地方的事權一、中央主要負責國家安全、外交和中央國家機關運轉所需的和支出劃分經費，與調整國民經濟結構、協調地區發展、實施宏觀調控所必必須的支出，以及由央直接管理的社會事業發展支出。二、地方財政主要負責該地區政權機關運轉所需支出以及該地區經濟、社會事業發展所需支出。. 政治大. 立. ‧ 國. 學. 一、關於維護國家權益、實行宏觀調控所必須的稅種劃分為中央稅，將與經濟發展直接相關的主要稅種劃分為中央和地方共用稅;將適合地方徵管的稅種劃分為地方稅，充實地方稅種，增加地方稅收入。二、分設中央和地方兩套稅務機構，中央稅務機構徵收中央稅和中央與地方共用稅，地方稅務機構徵收地方稅。. ‧. 將中央和地方的收入劃分. n. er. io. sit. y. Nat. al. 建立政府間財政轉移支付制度. 建立預算編制與資金調度. i n U. C. v. hengchi 一、保留原體制下中央財政對地方的定額補助、專項補助和地方上繳。二、依據中央財政固定收入範圍擴大、數量增加的新情況，著重建立中共財政對地方財政稅收返還制度，具體辦法是，中央稅收上繳完成後，通過中央財政支出，將一部分收入返還給地方使用。一、實行分稅制後，中央和地方均按照新口徑編報預算。二、將中央稅收返還數和地方的原上繳數抵扣，按扣後的淨額佔當年預計中央消費稅和增值稅收入數的比重，核定一個「資金調度比例」，按此比例劃撥消費稅和中央分享增值稅給地方。. 資料來源:整理自上海財稅網，http://www.csj.sh.gov.cn/。 21.

(29) 五、中國大陸十二五規畫中國將於 2011 年開始新的五年規劃將正式展開，此五年計畫簡稱「十二五」計畫。「十二五」規畫的主軸定調「富民」，希望使民眾有錢，提高地區消費力，進而帶動經濟的再次發展。要帶動「十二五」規畫的順利發展，建全的財政制度將是重要的關鍵。「十二五」規畫的財政工作以科學發展為主題，以加快轉變經濟發展方式為主線，加強和改善財政宏觀調控，推動經濟結構優化，保持經濟平穩較快發展；優化財政支出結構，加強社會建設，切實保障和改善民生；深化財稅改革，積極構建有利於轉變經濟. 政治大理，進一步提升財政管理水平，提高財政資金使用效益，具體作法體現於立. 發展方式的財稅體制機制，健全公共財政體系；推進財政科學化精細化管. 下頁表 5：. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 22. i n U. v.

(30) 表 5:十二五規畫財政工作重點內容概要一、要加強和改善財政宏觀調控，根據國內外經濟形勢發展變化，充分發揮財政政策的穩定經濟增長。二、積極引導民間投資，把投資與增加就業、改善民生有機結合起來。加大財政科技投入，推動科技進步和創新。三、加強城鄉統籌力度，促進區域協調發展。. 具體堅持科學發展. 改善民生. 一、不斷優化財政支出結構，逐步完善符合國情、比較完整、覆蓋城鄉、可持續的基本公共服務體系，維護社會公平正義。二、加強農業農村基礎設施建設，推動現代農業和農村社會事業發展，保障國家糧食安全，促進農民增收。三、實現 2012 年財政性教育經費支出佔 GDP4%。四、完善城鄉居民最低生活保障標準動態調整機制，健全社會救助體系。. 學. 改革創新. 一、按照財力與事權相匹配的要求，進一步理順各級政府間財政分配關係。二、健全統一規範透明的財政轉移支付制度，提高轉移支付資金使用效益。三、努力健全科學完整、結構優化、有機銜接、公開透明的政府預算體系。. ‧. ‧ 國. 立. 政治大. er. io. sit. y. Nat. a. v. n. 科學管理. i l C 一、加快推進依法行政依法理財，進一步健全財政法律法規 n hengchi U 體系，強化規範性文件管理，規範財政執法行為。二、建立完善年度預算與中長期財政規劃相結合的機制，加強預算編製管理，努力提高預算編製的科學性、準確性和完整性。三、加快預算公開的法制化、規範化進程，逐步擴大公開範圍和細化公開內容，強化預算公開責任制度。. 資料來源：中國財經日報。. 23.

(31) 六、綜合比較從前所述可以知道，中國大陸的財政制度歷程大致可以分為三個階段，而每一階段都有摸石頭過河的痕跡，然而也順利達成了其階段性目標。 1980 年採行「劃收支，分級包乾」財政制度，雖然順利的提升中央佔全中國大陸財政收入的比重，但隨之而來的是中央的財政支出比重卻高過中央佔全國財政收入，也導致了國家債務的高築。於是 1985 年實行的「劃分稅種，核定收支，分級包乾」之財政體制，就是為了解決財政的惡化現象，然而這次的改革卻又帶來了全國財政收入的下降，也因為這個原因成為. 政治大增長，也解決了上一時期的難題，但也因此發現此一階段的中央財政收入立 1988 年下一階段欲改革目標。而 1988 年的改革也順利的使全國財政收入. 佔 GDP 的比重逐年下降。也因為如此才有了 1994 年的分稅制改革。分析. ‧ 國. 學. 中國大陸主要的四次財政改革的目標和成效，基本上四次改革都有其階段. ‧. 性的任務。雖然分稅制的優劣各有，但中國依靠中做中學，一步步走向更. n. al. er. io. sit. y. Nat. 完善的財政制度。. Ch. engchi. 24. i n U. v.

(32) 第二節、中國大陸地方財政赤字的情形 2010 年以來金融海嘯襲捲各國，接著又接連發生歐債危機。2010 年希臘政府債務對國內生產總值比例高達 124.9%, 同年政府債務對國內生產總值的比例超過 60%的歐洲國家有義大利、比利時、葡萄牙、法國、德國、奧地利、西班牙。就連美國政府債務是國內生產總值的 96.55%。而中國大陸內部從 2008 年底以來，地方政府投融資平台的數量和融資規模更是大 6. 躍進，全國各省、區、直轄市合計設立 8221 家投融資平台公司，其中縣級平台高達 4907 家。而從地方平台公司貸款債務與地方政府財力對比看，. 政治大. 債務率為 97.8%，部分城市平台公司貸款債務率超過 200%。共從銀行貸款. 立. 7.6 萬億元左右。. ‧ 國. 學. 而中國自 1978 年改革開放以來，歷經了四次較大的財政赤字和債務難題，第一次是 1978 年後的 1979 和 1980 年連續兩年出現較大的赤字現象，. ‧. 而發生的原因是文革之後，中國大陸推出了一些新的政策，例如:提高薪. sit. y. Nat. 資、獎金、安置就業、退賠、農產品提高價格等，這些措施導致了財政支. er. io. 出大幅增加，而且為了改善停滯不前的經濟發展，大幅增加基本建設，也. n. 因此造成了財政赤字嚴重上升，物價水準也同步上漲，然而這次的財政問 a v. i l C n hengchi U 題主要掌控在中央政府。. 第二次財政赤字發生較大變動是在 1986 年以後，因為要控治過熱的經濟，政府 1988 年財政負擔再次加重，當時發行基本建設債券來彌補財政赤字，同時由於控管經濟從而導致企業經營不善，而使企業流動資金嚴重不足，出現了全國了全國性的「三角債」問題。7綜觀當時的現象，1979 6. 地方政府融資平臺就是指地方政府發起設立，通過劃撥土地、股權、規費、國債等資產，迅速包裝出一個資產和現金流均可達融資標準的公司，必要時再輔之以財政補貼作為還款承諾，以實現承接各路資金的目的，進而將資金運用于市政建設、公用事業等肥瘠不一的項目。 7 「三角債」是人們對企業之間超過託收承付期或約定付款期應當付而未付的拖欠貨款的俗稱。90 年代初，它突然成為中國、俄羅斯、東歐諸國經濟發展中的一個障礙。在中國，「三角債」其實早在 80 年代中後期就開始形成，1985 年中央政府開始抽緊銀根後， 25.

(33) 年以來，地方預算外資金快速增長，從而導致固定資產投資規模和消費基金持續上升，尤其是 1984 年基本建設投資再次快速累積，從而造成信用貸款失控，造成嚴重的通貨膨脹。再來則是中央和地方的宏觀調控政策失靈，此次財政和債務問題，也反應了中央和地方政府經濟體制和財政制度的矛盾問題。地方政府為了緩解經濟發展中的財政負荷，開始進行土地政策的實行，同時中央政府為了維持和中央政府的關係，突顯中央宏觀調控的權威和成效，從而於 1992 年開始著手中央和地方的分稅制改革。第三次是 1997 爆發的東南亞金融危機，使得財政赤字不斷惡化，也. 政治大度更加混亂，導致投資、消費增長過快，其後的財政和貨幣雙緊縮政策為立使得國企事業和商業銀行不良貸款大幅上升。東南亞金融危機使得金融制. 了抑制需求過熱，導致地方經濟衰退，國有企業虧損更加嚴重，自從分稅. ‧ 國. 學. 制後財政收入下降，為了因應東南亞金融危機後的有效需求不足，財政支. ‧. 出上升，從而導致赤字規模膨脹。. y. Nat. 第四次是 2008 年發生的次貸危機，為了因應危機的發生，政府施實. er. io. sit. 大規模的刺激經濟，同時為了幫助地方經濟發展，首次發行地方債，從而也使得財政支出過大，2009 年財政部首次代理發行 2000 億地方債。. al. n. v i n Ch 財政赤字是包含在中央政府和地方政府在內的全國財政赤字，而政府 engchi U. 債務是當年度中央政府借入債務的總額。而數據可知，財政赤字持續惡化由其是分稅制以來更是如此。中國國家審計署 2011 年發佈的《全國地方政府性債務審計結果》顯示，截至 2010 年年底，中國地方政府債務餘額超過 10 萬 7 千億元人民幣。其中，2012 年到期償還的債務佔到 17.17%，約為 1 萬 8 千 400 億元人民幣。中國大陸地方政府債務當中已經有大約 2 到 3 萬億元人民幣的債務成為壞帳。這將把中國大陸銀行系統的壞帳比企業賬戶上「應收而未收款」與「應付而未付款」的額度就大幅度上升。到 1991~1992 年間，「三角債」的規模曾發展到占銀行信貸總額三分之一的地步。. 26.

(34) 例從目前的 1.1%推高到 5%。種種跡象都明白顯示出，中國大陸的地府政府債務和赤字，有逐步上升的傾向，過高的政府赤字就好比未爆彈，中國大陸是世界的工廠亦是經濟的領頭羊，所以中國大陸的每一步都要走的穩健才能走的更遠。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 27. i n U. v.

(35) 表 6:中國大陸大陸財政改革歷程 1978-1981 1988-1991 1998-2002. 整頓時期. 2004-2005. 改革方法緊縮支出. 嚴格財政紀律緊縮支出，緊縮固定資產投資。. 規模地方預算外資金，試行分稅制改革。. 1998 年底開始控制固定資整頓財政周轉產投資，控制金，只收不貸。城市建設規模，土地市場治理整頓。. 擴大收入. 分權制改革，財政包干，活絡地方經濟發展。 ----------. 土地財政開始試行。. 擴大出口、房地擴大消費。產市場變動。. 債務清償和重組. ‧ 國. 1998-2002 年，共發行長期建設國債 6600 億元。. 緊縮財政。. 1998-2003 年權衡財政政政。. 到期債務處理. 債務到期經濟情況. Ch. 穩健財政。. sit. n. 貨幣政策. ------------. er. io. al. 固有企業政政性關閉破產。. y. Nat. 1978 年依然偏寬鬆，1979 年開始三年整頓，緊縮財政。. 1987 年開始發行財政債券、國家建設債券。. ‧. 財政政策. 。 1981 年後開始發行國債 (國庫券). 學. 政府舉債情況. 立. 國企三年脫治政整頓公司，清理三角困，金融整頓改大債。革。. e n縮緊貨幣。 gchi. 貨幣政策附於財政策。. 1986 年開始國債還本付息，到期後除直接償還，部份依靠發行新償。. 新增債務到期時間 1990 年、1992 年、1993 年，到期後除直接償還外，部份依靠發行新債。到期時經濟經濟 1991 年過熱，通膨逐開始穩定，步上升。 1992 年逐步升溫、通膨上漲。. 資料來源: 蘇明、陳少強（2005）。 28. iv n U2000-2002 年穩. 穩健貨市。. 健貨幣市場。. 新增債務到期時間 2008 年，轉貸地方到期時間 2004 年和 2008 年，到期除直接償還外，部份發行新償。. 規範地方財政擔保行為，提示地方債務隱性問題。. 到期時經濟過熱，通膨嚴重。 -----------.

(36) 第三節、中國大陸財政地方分權與地方財政赤字之現況分析有效的財政分權必須明確劃分各級政府的職責，還要有相對應的預算支持。中國大陸的分稅制度雖然對中央和地方政府應承受的事務和財政收支做了劃分，但卻沒有界定各級地方政府之間的事權和財產權。地方政府之間的責任和財政收支多是談判進行，而且也大多是短期的合約。這種方式會產生一些負面的效果:1、公共財的建設中央和地方推託、或者延後建設、生產效率低落，2、地方政府做財政決策不是真正符合地方居民的需求，而是為了討好中央的喜好，3、中央政府借上對下的力量，來徵收地. 政治大中國大陸地方政府財政職能劃分在於外在的因素，因為中國大陸的政立. 方的財政收入。. ‧ 國. 學. 治體制具有高度的集權，所以也導致了地方和中央權利高度的不一致所造成的權利的拖延。中國大陸目前擁有世界上層級最多的政府體系，包括中. ‧. 央、省（自治區、直轄市）、地區（地級市、自治州）、縣、鄉共五級，各. sit. y. Nat. 級政府的事權目前缺乏明確的畫分。中國大陸財政部財科所（2010）分稅. er. io. 制後，財權重心上移、事權重心下移而強不斷強化，超出了地方財政的能. n. 力，迫使地方政府不得不負債維持。這種解釋尤其在說明 2005 年之前地 a v. i l C n h e n g c h（2009）方政府債務被動的形成和財政困難。劉尚希 i U 對此提出不同的看法，認為目前國內採用的分稅制是在各地方經濟同質化和各級政府職能相同假設下實行的，但事實上國內不同地方的經濟基礎不同、社會環境也不同，卻要求每個地方發展自身財源的分稅制和現實的環境不同，這使得現在的分稅制下做到財力和事權相當是有難度的。因此事權和財權不相當與其說是一種原因，不如說是一種現象。時秀紅（2007）通過實証研究發現「收入上移、支出下移」的財政體制並不能完全解釋地方政府債務的問題，此外事權和財權不相當能夠成為一種系統解釋，至少需要兩個條件支持:1 地. 29.

(37) 方負債借來的資金需要用在財政的行政事務和經常性支出 2 愈貧困的地方應該負債愈多。而據統計，20 世紀 90 年代中期以來，中國大陸財政赤字面一度高達 40%以上，而且愈往西部赤字愈高。所以有效的財政分權能夠反應地方居民的需求、減少偏好的錯誤判斷所帶來的成本增加，所以如果能夠給地方政府適當的權利，便能有效的提高資源的配置和提供最適公共財。本研究之主要目的在於探討中國大陸財政地方分權，對其區域競爭力的影響效果。因此財政地方分權為本研究中重要的解釋變數，本研究預計. 政治大而衡量地方政府財政分權的程度的方法，本研究利用 Huang, Jr-Tsung, 立. 採用財政收入的自主性來衡量中國大陸 31 個省市財政地方分權程度。. Kuang-Ta Lo, and Po-Wen She（2010）及鄭安志（2006）定義之財政收入. ‧ 國. 學. 自主性用以衡量財政地方分權，其程度表示方式如下式（1）：. ‧ y. Nat. io. sit. 表示第個地區，於第期時，地方自收自留用之財政收入. er. 式（1）中，. （）. 佔總財政收入之比例，其中，總財政收入為地方自收自留用之財政收入與. n. al. C 中央對地方移轉性支出的總和。此外，政府財政收入；. hengchi. v i n 表示第i地區，第期時的地方 U. 表示第i地區，第t期時上繳給中央政府之數額；. 則表示第t期時中央政府對第i地區的移轉性支出，且. ；. 。本研究採用1995至2010年31個省市地區的資料，利用式（1）分別計算出FD1的值，而數值愈高，表示財政地方分權程度愈高。而模型二財政分權指標（）式（2）中，. 表示第個地區，於第期時，地方自收自留用之財政收入，. 地方自收自留用之財政收入佔各省財政支出之比例，其中，總財政收入為 30.

(38) 地方自收自留用之財政收入與中央對地方移轉性支出的總和。 i 個地區於第 t 期的財政總支出。且. ；. 代表第。本研究採. 用 1995 至 2010 年 31 個省市地區的資料，利用式（2）分別計算出 FD2 的值，而數值愈高，表示財政地方分權程度愈高。而地方財政赤字率為：利用各省財政收入（（. ）除以各省國民生產值（. 個省份，而時間為. ）減掉各省財政支出. ）當作衡量指標，地區. 的年份。公式定義如下：（）. 政治大本研究期望能從上面兩個財政分權指標，對地方政府財政財赤字做一立. 基本探討，8期望能從實証的結果中看出此研究變數是否對地方財政赤字有. ‧ 國. 學. 影響。綜上所述，本研究將使用中國大陸自1995年至2010年31個省市地區. ‧. 的資料，分別計算出之FD1、FD2和地方赤字率值，代表該地區之財政分. y. Nat. 權程度與地方赤字率程度；而數值愈高，表示該地方財政地方分權與地方. er. io. sit. 赤字率程度愈高。以下，本文將挑選1995、1998、2001、2004、2007以及 2010年中國大陸各地區之財政分權指標與地方赤字率指標，以瞭解中國大. al. n. v i n Ch 陸之現況，相關數據列示於表7、8和9。觀察表7、8之數據，我們得以明 engchi U. 顯地發現，自1995年至2010年以來，東部沿海地區的省市，如北京、天津、遼寧、上海、江蘇、浙江、山東以及廣東等，其財政分權程度都明顯地提高。其中，又以上海、江蘇、天津、浙江與北京之成長幅度為最高，分別增加49.3%、44.8%、41.1%、40.2%以及38.4%。至於其它地區，除了內蒙 8. 本研究的赤字率，利用財政收入減掉財政支出除以各省國民生產值當作衡量。財政收入包含國內增值稅、營業稅、企業所得稅、個人所得稅、資源稅、城市維修建設稅、房產稅、印花稅、城鎮土地使用稅、土增稅、車船稅、耕地佔用稅、契稅、煙葉稅、煙葉稅、非稅收收入、專項收入、行政收費、罰沒收入、國有資本經營收入、國有資源使用收入、其它收入。財政支出包含了: 一般公共服務、國防、公共安全、教育、科學技術、文化體育和傳媒、社會保障和就業、醫療支出、環境保護、城鄉社區事務、農林水事務、交通運輸、資源電力事務、金融監理事務、地震恢復支出、國土資源氣象事務、住房保障支出、糧油物資儲備管理事務、國債還本付息支出、其它支出。 31.

(39) 古、雲南、西藏以及直轄市重慶之外，中國大陸多數省市之2010年財政分權程度都較1995年為低；而下降程度最多的省市，分別為海南（-21.6%）、四川（-18.6%）、甘肅（-16%）以及江西（-14.7%）。. 表7：中國大陸各省市地區財政分權（FD1）程度（%） 1995 1998 2001 2004 2007 2010 地區 44.2 64.3 72.1 77.7 85.3 82.6 北京 33.9 52.9 57.3 58.2 71.2 75 天津 51 61.5 51.9 47.4 49.5 48 河北 54.8 60.5 43.4 45.8 53.3 50.9 山西 40.5 45.1 29 33.2 42.8 48 內蒙古 45.4 53.5 48.1 49.5 58.1 60.9 遼寧 49.3 49.7 36.5 31.6 34.1 35.9 吉林 48.3 54.5 42.6 37.9 34.8 34.4 黑龍江 33.6 54.5 68.1 71.4 83 82.9 上海 35 52.8 67.4 67.2 79.7 79.8 江蘇 37 52.5 72.8 67.5 84.4 77.2 浙江 53.8 60.2 44.3 42.6 42.5 44.7 安徽 61.9 70.9 72.1 62.2 70.4 64.9 福建 55.5 51.3 43.8 41.4 40.3 40.8 江西 53.7 67.4 72.3 65.6 70.5 67 山東 50.9 58.4 48.5 44.5 44.3 40.9 河南 43.3 50.9 42.1 40.6 41.2 39.5 湖北 51.4 51.2 43 39.6 40.9 39.7 湖南 a v 64.4 75.7l 81.6 71.5 79.5 廣東 i82.1 54.1 58.3 C h48.7 43.5 U n 40 39.8 廣西 i e h n 67.5 65.3 52.8 g c 42.1 42.7 45.9 海南 38.7 43.9 35.6 43.5 50.8 53.2 重慶 56 61.3 44.4 41.5 44.8 37.4 四川 43.7 47.9 35.6 34 33.4 33.5 貴州 39.9 49.7 38.7 38.8 41.1 40.2 雲南 4 7.3 5.6 6.7 6.5 6.4 西藏 49.2 55 38.4 37.7 42.6 45.5 陜西 41.5 42.9 28.7 27 27 25.5 甘肅 30.4 29.7 17.3 16.5 19.3 15.6 青海 35.2 39.2 26.9 26.7 28.6 29.8 寧夏 41.6 44 33.2 34.9 34 30.7 新疆資料來源：各年《中國財政年鑑》。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. 32.

(40) 表8：中國大陸各省市地區財政分權財政分權程度（FD2）程度（%） 1995 1998 2001 2004 2007 2010 地區北京 27.8 48.3 61.7 69.6 84.1 74.7 天津 20.1 37.0 44.6 48.8 70.1 64.5 河北 36.3 51.0 43.3 41.4 49.7 42.7 山西 35.8 50.5 35.9 41.1 55.2 41.4 內蒙古 33.1 38.2 24.9 30.6 45.2 41.4 遼寧 28.5 39.4 37.1 38.4 55.6 53.2 吉林 37.7 39.6 29.8 26.1 35.8 30.9 黑龍江 33.0 44.4 34.6 33.7 35.9 29.3 上海 19.2 40.2 55.5 62.7 82.1 73.6 江蘇 19.9 37.3 52.1 55.1 78.4 67.9 浙江 21.9 37.2 56.0 53.9 81.6 58.5 安徽 37.4 49.9 36.3 37.5 42.1 41.3 福建 46.6 56.4 58.3 52.1 72.7 53.2 江西 40.7 40.3 32.5 32.7 42.6 32.5 山東 38.8 56.2 60.2 56.7 70.5 58.2 河南 39.4 49.3 40.0 40.7 44.1 37.4 湖北 27.1 41.3 35.1 35.2 42.6 32.3 湖南 39.0 44.1 36.4 35.3 42.8 33.3 廣東 48.7 60.0 69.2 57.5 82.5 61.5 廣西 44.8 48.9 40.5 39.7 41.9 34.1 海南 53.5 50.6 41.3 35.2 43.3 40.1 重慶 19.6 32.4 28.9 37.2 53.8 42.2 四川 44.3 53.6 40.0 38.0 47.4 31.9 貴州 35.6 40.3 31.0 31.4 35.6 29.8 雲南 32.4 44.1 33.3 35.4 42.0 35.9 西藏 3.3 7.5 4.8 6.2 7.2 5.3 陜西 37.9 47.0 32.4 34.2 44.5 39.8 甘肅 36.6 38.6 25.9 25.9 28.0 22.7 al v i 青海 25.9 27.9C 15.1 14.8 n 19.9 12.7 U 寧夏 25.7 30.5 h e20.3 22.1 32.9 22.3 i h n c g 新疆 33.8 42.4 31.8 34.9 35.7 27.5 資料來源：各年《中國財政年鑑》。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. 另一方面，根據 2010 年的，財政分權最高的五個省市：上海、北京、江蘇、廣東與浙江，皆為東部沿海的省市。而較低的五個省市，如西藏、青海、甘肅、寧夏與新疆，全部集中於西部地區。顯而易見地，我們可以看出中國大陸財政分權程度高低，與省市所在地區有顯著地差異；東部地區財政分權程度普遍較高，而財政分權程度較低的省市則聚集在西部地區。. 33.

(41) 9. 在地方赤字率方面，根據下頁表 9 我們可以發現，隨著時間的經過地方赤. 字率有提高的現象。而其中地方赤字率最嚴重的地區分別是西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏，我們可以發現這些省份的財政分權相對較低，相反的地方財政赤字較低的省份如北京、天津、上海、江蘇、浙江等省份，我們觀察到其財政分權相較於其它省份亦相對較高。如果大略觀看，我們可以發現財政分權的提高似乎對地方赤字的改善有幫助，但是如果我們就個別省份的資料仔細觀看，就以北京來看我們發現財政分權在一開始的增加有助於地方赤字的改善，但我們發現在 2007 年至 2010 年的財政分權增加了. 政治大. (4%)，但其赤字率亦增加了(0.6%)。. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 圖 3:中國大陸全省地圖分佈。資料來源：www.hkedcity.net 網址. 9. 本研究依中國國家統計局之劃分標準，將中國大陸劃分為三大經濟地區：東部地區、中部地區與西部地區。東部地區包括北京、天津、河北、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東、廣西以及海南；中部地區包括山西、內蒙古、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北以及湖南；而西部地區則為重慶、四川、貴州、雲南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏與新疆。 34.

(42) 表9：中國大陸各省市地區財政赤字率(%) 1995 1998 2001 2004 2007 地區 2.60 2.20 2.80 2.50 1.60 北京 3.40 2.70 3.70 4.10 2.70 天津 2.50 2.20 4.20 4.50 5.20 河北 3.70 4.10 7.70 7.40 7.90 山西 7.00 7.80 12.80 12.10 9.70 內蒙古 3.20 3.20 5.30 6.00 6.20 遼寧 5.10 6.20 9.70 10.90 10.70 吉林 3.60 3.60 7.80 8.60 10.60 黑龍江 1.60 2.40 1.90 3.40 0.90 上海 1.60 1.80 1.70 2.20 1.20 江蘇 1.80 1.80 1.40 2.20 0.80 浙江 2.60 3.00 6.50 6.90 9.50 安徽 2.50 2.00 2.40 3.20 2.30 福建 3.80 4.20 7.00 7.20 9.40 江西 1.90 1.90 2.00 2.40 2.30 山東 2.80 2.60 4.40 5.30 6.70 河南 2.60 3.00 6.50 6.00 7.40 湖北 3.00 3.70 5.90 7.10 8.20 湖南 2.70 2.30 1.30 2.30 1.20 廣東 4.10 4.10 7.60 7.90 9.50 廣西 3.80 4.80 6.30 8.80 11.20 海南 4.40 3.80 7.40 7.20 7.90 重慶 4.50 3.50 7.50 7.90 8.60 四川 7.40 8.00 15.50 16.00 18.60 貴州 11.30 8.90 14.30 13.00 13.70 雲南 58.50 45.70 67.40 56.20 74.60 西藏 a v i 5.10 5.30l 10.70 9.50 10.60 陜西 n C h14.70 15.00 U 17.90 8.60 8.20 甘肅 en hi 12.20 14.20 27.10 g c23.70 28.80 青海 8.30 12.00 19.60 15.90 18.20 寧夏 7 7.20 11.30 12 14.5 新疆資料來源：各年《中國財政年鑑》。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. 2010 2.60 3.30 7.30 10.60 10.30 6.50 13.70 14.40 2.50 2.00 2.20 11.60 3.70 12.10 3.60 8.80 9.30 10.10 2.00 12.90 15.00 9.60 15.60 23.90 19.60 101.40 12.50 27.10 46.90 23.90 22. 所以我們認為財政分權對地方赤字的改善，也許並不是存在單純的線性關係，而是存在一最適規模水準，所以本研究模型中放入了平方項，希望了解是否財政分權是否是多多益善？. 35.