第二章、 文獻回顧
第二節、 地方財政赤字文獻回顧
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第二節、地方財政赤字文獻回顧
在地方財政的議題上，Wildasin（1997）提出了「軟性預算限制」（soft budget constraint）的觀念解釋為何地方政府會不顧自有財源的赤字而不斷 的擴張公共建設。3他建設了一個 Stackelberg 的逐步賽局理論模型，其模 型認為地方政府提供的公共財具有外部性效果時，4那麼地方政府就有誘因 擴張政府支出來建設更多的公共財，從而導致政府赤字擴大。而中央政府 為了使之提供更多的公共財會給予補助。Martinez-Vazquez and McNab
（2003）研究財政分權對地方財政赤字的影響，研究認為當一個國家的分 權程度愈大，那麼同一個層級的政府的財政發展不均程度就愈大。理由是 較貧窮的地方在提供公共財相對弱勢，因為公共建設相對不足所以無法吸 引優利人才進入，而導致人口的外移更進一步會使財政狀況惡化。但這種 情形在不同發展程度的國家其結果也大不同，Rattso（2002）以歐洲國家 為研究對象得到的結果剛好相反。
當然影響一國地方財政狀況的因素很多，除了公共財的外部性、財政 分權外，Singh and Plekhanov（2005）的研究認為，當地政府的貪污指標、
銀行的獨立性、選舉頻率、人口結構…都會對一個國家的地方財政狀況有 影響。Buchanan（1972）則以財政剩餘（fiscal residuum）來解釋人口的遷 移，財政剩餘愈大意謂著當地提供的公共財愈多、租稅負擔較少，居民便 有誘因移居進去。而當地居民的所得若低於該地區居民的所得時，那麼財 政剩餘為正值反之為負值，在該地區內，高所得者為了逃離財政剩餘為負 值的地區，將會搬離該地，而搬往財政剩餘為正值的地區，故此時需要中
3 Kornai(1979)首先提出「軟性預算限制」概念，解釋為什麼國營事業在經營上總是無 效率。由於國營事業所有權是國家的，所以若發生損失必須由國家負責，若發生經營不 善倒閉，國家都會給予資金援助(bail-out)，此額外的資金軟化了國營事業經營面對的 預算限制式。
4 當地方政府提供公共財時，使得附近區域也得到公共利益，使得附近區域福利上升，
即所謂的外溢效果(spillover effect)。
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央來補助地方政府，來平衡區域發展的不均。然而天底下沒有不勞而獲的 事，Olson（1965）認為，大部的人都只想免費亨受公共財而不想負擔稅務。
而為政者為了追求自己的最大利益，而有了代理問題的產生，Niskanen
（1986）也提出了「官僚模型」。因為有代理問題，所以站在自己追求效 用最大化下實行政策，那麼官員為了追求自身效用必然會擴大其預算規模，
造成資源的濫用。而 Roedden and Eskeland（2003）認為，有效畫分政府的 權責及市場機制的政府，那麼債務的清償將更有效率，而不會導致赤字過 高。在實証方面 Hamilton（1976）認為，政府課稅會對經濟行為產生了扭 曲，故在討論公共財的提供方面就不可不在意公共財融通來源。而
Ter-Minassian and Craig（1997）認為，不能單純靠市場機制來平衡財政赤 字，而應該在債務的管理上更透明和明確才可以。然而各國對舉債的規定 也大不同，Hagen and Eichengree（1996）利用 30 個國家為調查對象，發 現各個國家的舉債規定和限制也都不同，對於限制規定愈多的國家其得到 結果卻是地方政府赤字愈嚴重。然而 Fornasari et al.（2002）卻認為，舉債 的規定對不同國家地方政府財政的影響是不同的。
然而從經濟發展因素方面來探討，華格納法則（Wagner’s Law）認為，
在國家經濟成長的過程中，人民會對政府所提供的財貨和勞務有更多的需 求，造成了公部門提供的公共財的支出成長率會領先整體的經濟成長率，
而在稅收不變下國民所得的成長會使得財政赤字的惡化。另外恩格爾法則
（Engel’s law）指出「人民的消費水準會受到所得的影響」，而認為政府的 支出具有奢侈財（luxury goods）的特性，因此在所得提高以後，人民會要 求政府提供更多的公共財，造成公共支出的擴張。而 Friedman（1978）認 為，政府收入的變動會影響政府支出的變動，兩者存在單向的因果關係，
且效果為正向影響。其認為政府想要增加稅收來減少預算赤字是困難的，
因為在政府施行增稅政策時，所花費的成本會增加，將會產生更多的支出。
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因此 Friedman 主張如果要減少赤字不可從增加稅收方面著手，政府應從支 出面的減少非不是收入面的增加。然而 Buchanan and Wagner（1997）認為，
政府的收入的變動會影響政府支出的變動，但是是單向的因果關係，而且 效果會負向的影響的效果。Buchanan and Wagner 假設選民有財政幻覺 (fiscal illusion)，5會低估未來償債所需負擔的租稅，因此追求最大選票的政 客會主張發行公債代替增稅，從而導致赤字惡化債留後代。Niskanen（1978）
使用美國 1947 至 1976 年資料，而模型使用政府支出成長的公共選擇理論 模型決定變數，利用最小平方法（ordinary least square;ols）, 實証結果認 為高政府赤字將會帶來政府支出水準快速增加。
儘管在財政分權是否導致地方財政赤字這一問題上經濟學家並沒有 取得統一的看法，但是有關財政分權的實踐及其效果的研究至告訴我們，
財政分權給地區所帶來的影響絕不是單方面的，可能存在一些機制使得財 政分權不利於地方財政的發展。比較能夠接受的結論是，在分權以後地方 政府忽略了對於地方公共物品的建設，而這些公共物品（基礎設施的建設）
對於地方的發展而言又是極其重要的。既然分權對於地方發展同時存在正、
反兩個方面的影響，因此在理論上就可能存在一個最優分權程度，如果一 個地方分權對地方的發展產生了不利的影響，那麼就有可能是因為這個區 域在財政分權程度上超過了臨界值。
5所謂財政幻覺是政府的財政支出給人們帶來了好處，但人們卻因此忽略了自己付出的 代價。財政幻覺假說是用以解釋政府規模增長的公共選擇理論之一，它認為由於財政收 支過程的混沌性產生的對稅收負擔的錯覺，投票者一納稅人往往低估稅收價格，導致對 公共產品的需求增加，以至於支持了較高的公共支出水平。
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Buchanan（1972） 利用財政剩餘(fiscal residuum)的觀念解釋人 口的遷移，財政剩餘愈大意謂居民得到較大 Ter-Minassian and Craig
（1997）
不能單純依靠市場機制來控制財政赤字，而 更應該在債務的管理上要更確實及透明化。
Wildasin（1997） 利用 Stackelberg 的模型，推導出當地方政府 提供的公共財因為具有外部性，所以政府有
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Martinez-Vazquez andMcNab（2003） Rodden and Eskeland
（2003） Singh and Plekhanov
（2005）
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第三章、中國大陸財政地方分權與地方赤字
第一節、中國大陸財政改革歷程
中國大陸從歷年以來，共經歷了三次較大規模的財政改革過程。第一 階段是從 1958 年至 1961 年的權利下放，第二次較大的改革是 1970 年至 1976 年的文化大改革的權利改變，而第三次則是 1978 年以後的「放權讓 利」的財政分權。
一、1950—1978 年：財政集權時期
（一）、1950 年統一全國財政收支：實行「統一領導，分級負責」，一切 財政稅收制度、人員編制和各項開支標準均由中央制訂。先由中央財政部 門劃定大行政區的收支，再由大行政區財政部門劃定各省（市）財政收支。
這一制度奠定了財政集中體制的基礎。
（二）、1954 年統收統支體制的相對鬆動：實行「支出包乾使用」和「自 留預備費，結餘不上交」制度，各部門和地方在包乾範圍內也擁有了比過 去更大的自主權，在處理收支結餘上有了更大的自主權。
（三）、1958 年財政放權：1950 年代末的分權將 80%左右的中央企業下放 給地方管理，中央對地方實行 「以收定支，一定五年」 的辦法。將地方 收入劃為地方固定收入、固定比例分成收入和調劑分成收入，地方自求收 支平衡，多收多支，少收少支，收支範圍和分成比例一定五年不變。這次 財政分權與改革開放初期的財政「分灶吃飯」有相似之處。
（四）、1959—1970 年：採取 「總額分成，一年一定」 的制度，加強集 中。其中 1961—1963 年曾把地方財權集中到大區 （協作區）和省，而縮 小專區、縣和公社的財權大大縮小，1964 年以後重又恢復為中央、省、縣 三級財政。
（五）、1971 年：實行「財政收支大包乾」，即根據每年核定財政收支總 額，收大於支，包乾上繳，收小於支，補助包乾。
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（六）、1974 年：「收入固定比例留成，超收另定分成比例，支出按指標 包乾」，地方政府基本是包支不包收。
（七）、1976 年：回復到 1959—1970 年「總額分成，一年一定」的制度。
二、1978—1993 年：財政分權化時期
中央對地方放權讓利，採取了多種分成體制、分灶吃飯、財政包乾等 形式。而且，這一時期採取地區差別化的財政政策，對沿海地區的快速發 展起到了重要的推動作用。
（一）、1978 年：實行多種分成體制，一是 「收支掛鉤，總額分成，一 年一定」，二是「收支掛鉤，增收分成」，三是「收支掛鉤，全額分成，
比例包乾」，四是「民族自治地區財政體制」。
（二）、1980 年：「分灶吃飯」體制。1980 年中央對全國 15 個省試行 「劃 分收支，分級包乾」的辦法，劃分中央與地方的收支範圍，核定地方財政 收支包乾基數，五年不變。對廣東、福建兩省還分別實行了 「定額上交」
和 「定額補助」的大包乾體制，也是五年不變。
（三）、1985—1988 年：「劃分稅種，核定收支，分級包乾」，除廣東、
福建和民族自治地方以外各省市區均實行。
（四）、1988 年：「財政包乾」制。全部財政收入劃分為中央固定收入、
地方固定收入、中央和地方固定比例分成收入及中央與地方共用收入；支 出仍按隸屬關係進行劃分。按地區類型實行收入遞增包乾、總額分成、總 額分成加增長分成、定額上解、定額補助、上解額遞增包乾六種不同方式。
在保證中央財政收入穩定增長的前提下，地方政府有了更大的自主權。
在保證中央財政收入穩定增長的前提下，地方政府有了更大的自主權。