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第三章、中產崛起期（1990-2000）
本研究是要探討智利教育改革出現的原因。在前一章已經針對威權時期的智 利作出簡述，所以在本章，將針對一九九〇年至二〇〇〇年間的智利，也就是後 威權時期以來首兩任民主政府執政時期作探討。透過分析當地社會經濟環境的轉 變，以及當時國家政府與社會團體之間的關係，將有助於本文回答為何有關制度 在後威權時期得以延續。
一九九〇年，民選總統艾爾文（1990-1994）從皮諾切特手中接過權力，成為 後威權時期的第一任總統，然而在初就任時他就面對了不少過去遺留下來的難題。
首先是國內的貧富差距問題，後威權時期智利在經濟表現上雖然不俗，國內生產 總值穩健地上升，但國內貧富差距問題十分嚴重。主要原因在於皮諾切特的新自 由主義發展方針，導致國民收入兩極化。Harvey（2007）指出，新自由主義化的 過程會為當地帶來非常大的「創造性毀滅」（Creative destruction），不但摧毀了過 去的制度框架，也摧毀勞力分工、社會關係和社會福利的供給等等，造成全面的 影響。另一方面，新自由主義化是一種階級重建的工具，讓財富能夠集中於上層 階級。因為重新集中於上層階級的手中，因此落實新自由主義改革後的國家普遍 都出現貧富差距愈來愈嚴重的問題。而其中智利又是落實新自由主義改革最徹底 的國家，因此在貧富差距現象在當地十分顯著。一九八七年時智利的吉尼指數
（Gini Index）高達五十六，國內有接近一半人口生活在貧窮線以下，更有超過百 分之十五的人民生活在極端貧窮線之下（參見下表 7 與 8）。
除了貧富差距問題之外，另一方面智利的經濟穩定性也被受質疑。過去皮諾 切特任內雖然因為人權問題而被詬病，但市場自由化的經濟帶來的豐碩成果和穩 定仍然被受肯定，所以在政權移交後民眾普遍擔心接任的中左聯盟政府會因為國 家干預而帶來經濟問題，重蹈共產黨總統阿彥德（1970~1973）的覆轍。阿彥德在 執政時期主張國家干預，致力推動「智利社會主義之路」，對銅礦、銀行等重要 事業進行國有化，認為國家介入才能帶領智利走在對的發展道路上。不過阿彥德 推動的發展政策受到美國的制裁，使得智利國內爆發惡性通膨，民不聊生，而他 本人也在美國中央情報局的支持下遭到殺害。
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（GDP per capita）9 1987 56.21 4477
資料來源：世界銀行（World Bank）；Knoema 資料庫。
表格由筆者自行整理。
（Acute Poverty Rate %）
1987 45.1 17.4
資料來源：CASEN surveys（1983-2009） 轉引自 Solimano（2011）。
Weyland（1997）認為，面對如此的兩難困窘，時任執政黨中左聯盟提出「均 富」（Growth with equity）作為發展口號，一方面繼續以市場自由化作為經濟和貨 幣政策的主導原則，以確保智利經濟能夠像過往一樣穩定成長，另一方面透過扶 貧和福利政策改善窮人收入不穩定，以及衍生的相關經濟與社會問題。Weyland
（1999）在另一篇研究中繼續指出，透過均富的發展模式，後威權時期的兩位總 統艾爾文與弗雷（1994-2000）便能夠履行承諾，確保智利經濟穩定成長，以減輕
9 以國際元（International dollar）為單位。
10 貧窮率與極端貧窮率的標準會隨年份和地區（居住在城市還是郊外）而有所不同，數字以官 方公布為準，詳細可參考 CASEN surveys（La Encuesta de Caracterización Socioeconómica
Nacional）.
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因政權轉變而惡化的通膨問題，同時也能解決自威權時期就已存在的貧富差距問 題，確保當地的經濟穩定。換句話說，在後威權時期首兩任政府的任內，困擾當 地政府的主要仍是經濟相關議題。
相較於在短期就馬上產生效用的經濟政策，教育作為一種長線投資在當時並 無受到太多重視。由下表 9 可以清楚得知當地民眾認為，政府應該盡最大努力改 善貧窮問題，相較於教育的不平等與階級再複製問題，貧窮更具有急迫性。換言 之，當地絕大多數民眾普遍希望政府能夠透過制訂更多的扶貧政策，來改善貧窮 問題，而非教育。雖然後威權時期的兩任總統在經濟和貨幣政策上，以威權時期 遺留下來的市場自由化作為主導原則，但相較於威權時期，執政黨中左聯盟相對 地投放了較多資源在健康、社會福利等等之上。相關的扶貧和福利政策使得當地 貧富差距問題在某程度上得到了改善（Hojman 1990），讓不少當地人民得以脫離 貧窮線。在艾爾文與弗雷總統執政的十年間，極端貧窮率由威權時期的百分之十 七，下降至百分之五左右，是過去的三分之一；貧窮率則由百分之四十五下降至 百分之二十一，是原來的不足一半。
表 9 智利民眾認為政府應投放心力解決的議題排名 (1994-1999)
年份 貧窮 教育
1994 1 5
1995 1 6
1996 1 5
1997 1 6
1998 3 6
1999 2 6
資料來源：CEP 資料庫。表格由筆者自行整理。
Barozet（2011）認為，智利自脫離威權統治後貧窮問題得以改善，一方面是 經濟成長的成果，因為經濟成長為當地創造了不少工作機會，使得人民得以就業；
而另一方面，有效地落實針對低收入戶的相關公共政策，使得當地貧窮人數大幅 減少也十分關鍵。在後威權時期首兩任政府的任內所推行的去貧窮政策（Anti-poverty policy）主要針對較貧窮和脆弱（Vulnerable）的民眾，透過社會政策為他
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們帶來的津貼，來幫助他們脫離貧窮線，以此來改善當地的貧困問題（Diaz 2009;
Palma & Urzua 2005）。
不過，Weyland（1997）認為經濟成長所帶來的涓滴效應（Trickle-down effect）
雖然對解決貧窮問題有所貢獻，但卻不是貧窮問題獲得改善的主要原因。他指出，
相較於欠缺社會政策幫忙的威權時期，每當配合社會政策雙管齊下的後威權時期 經濟成長一個百分點，窮人減少速度較威權時期快了將近四倍。換句話說，同樣 在市場經濟發展模式之下，社會政策的出現在很大程度上發揮著改善貧窮問題的 作用。由此可見，即便涓滴效應確實幫助改善貧窮問題，但民主政府所制訂的相 關扶貧政策仍然發揮著較大的效用。
在具體政策上，Weyland（1997）指出艾爾文政府主要針對窮人落實的扶貧政 策主要為以下三項。第一項是稅制改革，艾爾文執政期間國會曾嘗試推動稅改法 案，刪除農業和銅礦業部分稅務特權並擴大稅基，以彌補國家在社會福利方面的 支出。稅改法案一開始受到不少商業集團反對，他們認為國家增加稅收會對經濟 發展帶來負面影響。但由於這些商業集團曾在政治上公開支持皮諾切特連任，因 此在皮諾切特連任失敗的情況下，生產及商業聯盟（La Confederación de la Producción y del Comercio, 簡稱 CPC）主席為了確保自己與初上任的民主政府能 夠保持良好交情，因而願意作出讓步，使稅改法案最終得以順利進入國會表決，
並在兩大聯盟協商下通過。
第二項是醫療健康政策。在稅收上升的前提下，艾爾文總統得以擴大原本的 健康保險政策，注資在增設與翻修醫院上，進一步拓展鄉村與貧窮都市地區的基 礎健康照顧。艾爾文政府任內最後一年投資在基礎健康照顧上的資源接近第一年 的一倍，而新增設的醫院讓窮人更容易能夠取得醫療資源，降低地區之間的資源 不平等問題。
第三項是勞動政策。在皮諾切特時期所制訂的勞動法（Plan laboral）強烈地 打壓勞工，透過限制工會權利、禁止與企業進行集體談判等手段，讓勞工需要獨 自面對企業主，以強硬的手段來打開勞動市場。隨著皮諾切特下台，工會組織期 待他們在選舉中支持的中左聯盟能夠為他們帶來更多權力與保護，因此中左聯盟 試圖在不激起自己與右派聯盟與企業主的情況下，透過和平協商的方式重新修正 勞動法。工會方面希望政府能夠讓企業主解僱員工時的成本提高、能夠合法發動 罷工、允許工會與企業進行集體談判等等，雖然協商後通過法案並沒有符合他們
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的訴求，但法案對工會來說，無疑已經向勞資關係的改善前進了一大步。
在推動相關扶貧政策時所遇到的阻力，清楚反映了後威權時期頭兩任民主政 府的兩難困境（Tello Navarro 2011）。民主政府一方面想要繼續沿用過去的自由市 場發展模式，以保持穩定的經濟且免於觸怒企業主、右派政黨與軍方陣線；而另 一方面，國內的貧窮問題的嚴峻程度使得執政黨不得不去解決。Kurtz（2002）認 為，智利後威權政府所受到的限制不單只是在意識型態上，同時也在結構上。在 皮諾切特的制度遺緒下，右派政黨長期佔據參議院民選的三十八席之外，再額外 增加九個指定參議員（Appointed senators）席位，令中左聯盟即使在參眾兩院都成 功取得過半席次（參議院中的十九席和眾議院的六十席），右派都能透過額外九 個指定參議員席位，成為參議院中的多數黨，擁有否決所有法案的權力。自後威 權時期以來，中左聯盟基本上都在選舉中贏得了過半數的席次，但在九個指定參 議員的影響下，形成了中左聯盟和右派聯盟分別佔據眾議院和參議院的情況。在 這樣的情況下，兩大聯盟假如想要通過法案就必需要透過協商的方式，形成共識 政治（Consensus politics），使得政策制訂都在兩大黨派互相讓步的情況下產生
（Frank 2002; Pérez 2008; Alarcón-Leiva et al. 2014）。
共識政治與社會團體力量薄弱之間的關係密不可分。一方面由於過去威權政 府對反對聲音和相關社會團體的打壓，使得才再次進入民主化時期的智利不存在 足以向政府施壓的社會團體。相關社會團體和組織只能依賴政黨，並透過他們在
共識政治與社會團體力量薄弱之間的關係密不可分。一方面由於過去威權政 府對反對聲音和相關社會團體的打壓，使得才再次進入民主化時期的智利不存在 足以向政府施壓的社會團體。相關社會團體和組織只能依賴政黨，並透過他們在