本文觀點

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社會團體，都更為強大，也能因此向國家要求更多福利政策。

本文認同Huber & Stephens（2012）的觀點。在Huber & Stephens（2012）提出 的命題中，把許多精英論者與社會運動論者來忽視的歷史和結構性因素重新找回，

並針對福利政策出現的機制提出了完整的論述，與本文想要探到的問題不謀而占。

故此將以智利教育改革的個案，探討社經環境的變化、社會團體的實力以及民主 體制等因素對教育改革的影響，並驗證Huber & Stephens（2012）提出命題在本個 案研究中是否成立。

第二節 本文觀點

有鑑於此，本文將在本節提出新的觀點，以彌補過去研究忽略的部分，並為 其他研究提供更多例證。本研究將採取歷史制度論，並以Skocpol（1995）的政體 中心論（Polity centered approach）以及Korpi（1985）的權力資源取徑（Power resource approach）來對智利教育改革作出分析。首先，歷史制度論強調先發生的歷史事 件對後來事件的影響。因此歷史制度論者傾向投放注意力在歷史脈絡上，觀察過 去發生的事件如果影響後續發生的事件。透過把解釋導向歷史，關注社會和制度 之間互相形塑的過程，以換來更具說服力的解釋（Abrams 1982）。

而Skocpol（1995）提出的政體中心論則有很強烈的歷史制度論色彩。政體中 心論強調國家政府與社會團體之間的互動關係：國家政府所制訂的每一項政策，

都會對當地社會經濟環境帶來影響，而在社經環境的轉變下，社會團體的力量、

認同也會隨之而受到影響（Skocpol 1995）。最後，社會團體的訴求會因為其力量 與認同的轉變，使得他們的訴求愈來愈被重視，國家政府因此而不得不透過制訂 政策來滿足他們的訴求，而一切又將回歸到整個互動過程的起點，一直互相形塑

（見下圖２）。由此可見，政體中心論同時補充了前述研究的不足，一方面能夠 解釋精英政治在當地開始沒落的原因，另一方面也能夠為社會運動的冒起給予解 釋。

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圖 2 國家政府與社會團體互動過程示意圖

資料來源：Skocpol（1995）。表格由筆者自行整理

Skocpol（1995）的政體中心論和智利後威權時期的歷史整合在一起之後，可 以得出下圖３。下圖三立基於政體中心論中國家政府與社會團體的二分法，以強 調兩者之間的互動關係。皮諾切特於一九九〇年三月把權力交還給民主政府，當 時社會團體因為過去長期受到打壓，因而力量式微，且國內貧窮問題嚴重，將近 全國一半人口生活於貧窮線之下。因此後威權時期首兩任政府主要任務仍是解決 國內貧窮問題，教育議題並未獲得高度討論。隨著當地社經環境漸漸改善，貧窮 人士因受惠於扶貧政策而開始向上流動，往中產階級趨近。本文稱此時期為中產 堀起期（1990-2000）。隨著貧窮人口的減少和中產階級人數的上升，貧窮議題的 重要性開始下降，而教育議題的討論程度也漸漸開始往上攀升，當地也開始進入 了社會運動期。社會團體在期間發動了數次抗議行動，其中企鵝革命的參與人數 更最高達八十萬人。大型學運的爆發讓教育議題得到更多討論的機會，讓更多民 眾加入有關組織，使得組織勢力不斷狀大，其影響力也隨之而上升。企鵝革命爆 發的時候，時任總統巴切萊特拒絕回應社運團體訴求，使得選票流失而在二〇〇 九年的總統大選中失利，迎來當地後威權時期以來首次政黨輪替。右派執政期間，

學運再次爆發，被稱為智利之冬，超過百萬人上街抗議，而時候執政黨右派聯盟 也堅決拒絕回應訴求，學生組織與國家政府之間陷入膠著。尋求重回總統位置的 中左聯盟候選人、前總統巴切萊特態度出現重大轉變，過去她曾拒絕回應訴求，

不過這次她向學生組織承諾，假如在大選中獲勝便會在任內落實教育改革。最後 她如願以償地勝選，在二〇一四年重新回到總統位置，並於兩年後落實了教育改 革。

2) 社經環境轉 變 3) 社會團體能

力、認同轉變

1) 國家政府政 策制訂 4) 社會團體訴

求被在意

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1973-1990 Pinochet 執政

1990-2000 艾爾文&弗雷:

推動扶貧政策／發展方針不變 2000-2006 拉戈斯改革期:

1st Mochilazo@2001 2nd 修憲案@2005

Bachelet 為了重新執政

而態度轉變 智利之冬人數破歷史新高

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在Skocpol（1995）的政體中心論中，她強調國家組織與社會團體之間的互動 關係。社會團體能夠對國家政府表達訴求，或是發動挑戰，而國家政府也能夠選 擇以政策回應訴求、無視訴求，或者對社會團體加以施壓，雙方的能力也在這過 程中互相形塑。政體中心論透過探討環境轉變對於社會團體的影響，來了解政府 如何以政策回應有關訴求。社會團體受到環境轉變的影響，使得權力或資源在某 程度上獲得提升，逼使政府當局透過制訂政策來滿足他們的需求。也就是說，社 會團體所要求的政策回應，是來自於政府的讓步。要成功逼使政府在制訂政策上 作出讓步，需要提高政府單位執行替代選項的成本，使得政府需要為不回應有關 訴求而付出沉痛的代價。政體中心論認為，社會團體只能夠透過「提高國家政府 不回應訴求的成本」，來迫使國家政府達成自己的訴求，簡而言之，就是「不給 糖，就搗蛋」。也因此基於這個立場，假設國家政府選擇採取強硬立場，無論要 付出多麼沉重的代價都堅決不回應訴求，社會團體可以說是無可奈何。在本個案 研究中，智利學生組織在二〇一一年發動有歷以來最大型的社會運動，參與人數 達百萬人，並且聯合其他工會組織發動罷工，甚至迫使政府在一年之內三度更換 教育部長。不過時任智利總統立場堅決，無論如何都堅決否決學生倡議的公共教 育理念，並且因此在一年之內賠上了不少支持度。由此可見，體制外的組織只能 透過提高國家政府不回應訴求的成本，來間接地達成訴求，最後訴求是否能夠轉 化為政策制度，關鍵仍然掌握在體制內的行動者手上。

雖然如此，這並非代表體制內的精英們能夠橫行無忌，無須理會社會團體的 意見。拉丁美洲在經過民主化浪潮之後，大多國家都步入民主政體之中，這使我 體制內行動者的職位並非永遠的，在就任一定年限之後便會進行改選，由國內民 眾以多數決的投票方式，產生全新的體制內行動者。因此體制外的行動者能透過 參與下一輪國會或總統選舉，進入體制內表達與推動訴求，在這樣的情況下，推 動訴求與達成訴求之間，便有可能出現延時效應（Time lag effect）。智利自二〇

〇五年修憲過後，總統任期由六年改為四年，所以當地民眾每四年就能透過手中 選票，來對過去四年總統的一切行為作出回應（Feedback）。當智利於二〇〇六年 爆發「企鵝革命」（Revolución de los pingüinos）的時候，政府當局最初不予回應，

到後來以換湯不換藥的方式搪塞學生組織並引發不滿，中左聯盟因此付上首次敗 選的代價；而第二次學運爆發於二〇一一年，在面對學生與工會組織的聯合罷工 行動，仍採強硬態度，對組織訴求不予理會。就在此時，前任總統巴切萊特以總

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統候選人的姿態出現，並對組織許下承諾，稱假如贏得選舉將會滿足他們的訴求，

為他們帶來心儀已久的教育改革，最後選票也隨著承諾一併回到巴切萊特的身邊，

讓她展開二度執政，而右派則以敗選下台作為不回應社會團體訴求的代價（見下 表３）。簡而言之，體制外社會團體的訴求能否轉化成政策，雖然決定權在體制 內擁有政策制訂能力的行動者手上，但是社會團體仍然能透過選票來回應國家政 府在政策制訂上的表現。

在這樣的情況下，社會團體對於政府行動的回應就變得不容忽視。因為假如 忽視了社會團體對於國家政府的回應手段，那麼當政策制訂權掌握在國家政府與 精英手上的時候，就會得出與精英論者相同的結論：政府／精英決定一切。然而，

在民主體制之下，社會團體仍能透過選票或其他行動來向政府施壓，迫使國家政 府回應訴求。本文對「因為國家政府沒有回應社會團體訴求，所以有關行動並未 發揮影響力」此一觀點持反對態度。本文認為，在國家政府選擇不回應社會團體 的訴求之後，社會團體也採取手段對國家政府的態度作出回應，如此展開一個「互 相回應的循環」。

另一方面，即便國家政府最後於二〇一六年落實了教育改革，本文也不認為 智利的教育改革法案是國家政府在依自己的自由意志、運用制度付予他們的權力 所催生出來的產物。傳統的精英論（Elite theory）認為，國家政府手中握有制訂 政策的權力，因此他們可以隨意運用，由上至下（Top down）的方式通過並頒布 法案。簡而言之，在上（國家）和下（社會）二分的概念之下，精英論者認為國 家能夠無視社會反對的聲音，執意推動某項政策。舉例來說，林國明（2003）曾 指出，台灣健保體系在規劃和立法的時候，有人堅持維持公、勞、農保職業分別 的原則，也有人主張應該由民間經營，不應集中在單一政府機構手中。但在最後 這些聲音在面對決策權力集中、國家政府統制權力大的時，都無法阻止它由上至 下地推行健保體系。回到智利的個案中，智利在一九九〇年初從威權政府過渡到 民主政府的時候，社會團體的力量仍然式微，無法挑戰由體制內兩大政黨以及軍

另一方面，即便國家政府最後於二〇一六年落實了教育改革，本文也不認為 智利的教育改革法案是國家政府在依自己的自由意志、運用制度付予他們的權力 所催生出來的產物。傳統的精英論（Elite theory）認為，國家政府手中握有制訂 政策的權力，因此他們可以隨意運用，由上至下（Top down）的方式通過並頒布 法案。簡而言之，在上（國家）和下（社會）二分的概念之下，精英論者認為國 家能夠無視社會反對的聲音，執意推動某項政策。舉例來說，林國明（2003）曾 指出，台灣健保體系在規劃和立法的時候，有人堅持維持公、勞、農保職業分別 的原則，也有人主張應該由民間經營，不應集中在單一政府機構手中。但在最後 這些聲音在面對決策權力集中、國家政府統制權力大的時，都無法阻止它由上至 下地推行健保體系。回到智利的個案中，智利在一九九〇年初從威權政府過渡到 民主政府的時候，社會團體的力量仍然式微，無法挑戰由體制內兩大政黨以及軍