第二章、 理論視野
第一節 文獻回顧
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
14
探討教育改革出現的成因與機制有著貢獻。但是這兩種理論觀點都試圖提出「放 諸四海而皆準」的因果法則，而忽視了歷史脈絡。智利自重新回到民主政體以來，
貧窮問題獲得解決、國民收入仍然穩定爬升，這些對社經環境的轉變對教育改革 的出現有什麼影響？民主化在其中又扮演著什麼角色？這些都並未被前述兩套 理論納入討論之中。
故此本文將在下一章探討過去研究觀點的貢獻與不足，並以歷史制度論的方 法，補充不足的地方。本文認為，歷史性因素在其中至關重要，因此必須要把解 釋重新放回到歷史脈絡裡，尋找更加令人滿意的解釋。本文將以政體中心論作為 理論基礎，把智利後威權時期切分為國家政府與社會團體，強調兩者之間自後威 權時期起，至教育改革出現這段時間的互動關係，以此方法來探討教育改革出現 的原因。
第二章、理論視野
第一節 文獻回顧
首先，智利落實新自由主義改革，無論從全球化、拉丁美洲區域或者是國內 角度出發，都具有極高的重要性。因為智利落實的新自由主義改革既全面且徹底，
因此它在新自由主義全球化的過程中，扮演著先行者的角色，不少發展國家都視 智利為學習對象，積極落實市場自由化改革。正因為扮演著先行者的角色，所以 智利國內的制度變遷與新自由主義政策之間的關係，吸引了學界的高度關注且爭 論不斷。
有關討論可以分為兩大陣營。爭論的一方認為，制度變遷的動力是由上至下
（Top-down）的，由少數掌握權力的精英透過制訂政策等方式，來形塑社會（以 下簡稱精英論，Elite Theory）。而爭論的另一方則認為，制度變遷的動力應該是由 下至上（Bottom-up）的，認為民眾能夠由下至上地組織起來，並向手握政策制訂 權力的精英們發動挑戰（以下簡稱社會運動論，Social Movement Theory）。本節將 先詳述雙方的論點，並討論精英論者與社會運動論者在解釋智利教育改革一事上 的成效和限制。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
15
首先，精英論者強調一小撮人或組織的手上握有強大的力量，能夠操控國家 政策制訂的走向（Vergara 2013）。拉丁美洲由過去就一直被認為帶有濃厚精英治 理的傾向，因此也成為了精英論取材的絕佳場域。在拉丁美洲殖民歷史、天主教 會（Catholic Church）對當地政治的影響、民主化改革等等的經驗背景之下，精英 一直都扮演著重要的角色（Kaltwasser 2009），因此成為了學者們在探討拉丁美洲 社會轉變過程與經濟發展的關鍵（Przeworski et al., 1996; O’Donnell & Schmitter 2013[1986]）。智利也並不例外，加上軍方在一九七三年時發動政變，開始了為期 十七年的軍政府統治時期，並在統治時期以各種手段打壓反對聲音，民間組織更 有多人因此而喪生（Ensalaco 2000）。在軍政府的不斷打壓之下，工會等組織和社 會團體力量式微，在當時的政治環境中無法佔一重要席位，因此在軍政府初把執 政權交還給民選文人政府的時候，精英仍然掌控國家政策制訂的大權。
再者，有關研究也並無忽視過去由精英所制訂的政策，如何在往後的時間繼 續發揮的效用。前述葉長城（2008）的研究便指出了相關的四項設計，保障了右 派和軍方的權力，最低限度確保它們能夠繼續擔任參議院中的多數黨，讓中左聯 盟即便贏得總統大選，並在眾議院中取得過半席次，也難以推動任何法案。這樣 的局面使得中左聯盟必須要和軍方與右派聯盟協商，長期下來便形成了協商政治
（Consensus politics），使得政策制訂都在兩大黨派互相讓步的情況下產生（Frank 2002; Pérez 2008; Alarcón-Leiva et al. 2014）。也就是說，除了因為在威權時期受到 肅清打壓之外，威權制度遺緒也發揮著影響力，把國家大權留在精英的手上，並 形成了一種排除社會團體的力量。Burton（2012）在研究中曾指出，中左聯盟在 政策制訂面向上的「夥伴」是右派聯盟，而非議會外的組織和社會團體。因為在 共識政治之下，執政黨中左聯盟需要右派聯盟的妥協才能通過法案，而議會外的 組織和社會團體雖然與中左聯盟立場相近，但在政策制訂上卻無法為中左聯盟提 供協助。由此可見，當時整體政治結構對非體制內人士來說十分不友善，政策制 訂的大權仍然掌握在體制內精英的手中。Barrett（1999）也認為即便進入了後威 權時期，但是社會團給仍然缺乏發聲的機會。他認為後威權時期的政府仍然在很 大程度上受限於威權時期的制度遺緒，阻礙了市民大眾參與政策制定，維持原本 的精英式統治模式。
除 了 國 內 的 政 策 制 訂 權 力 和 制 度 遺 緒 之 外 ， 國 與 國 之 間 的 制 度 同 型
（Isomorphism）也強調著精英在制度變遷中扮演的重要角色。他們認為，因為扮
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
16
演著先行者角色的智利在落實新自由主義式改革之後，經濟問題獲得大幅改善。
因此吸引不少發展中國家把智利視為學習對象，積極落實市場自由化改革，在國 內和國際間均取得正當性。這使得繼任的後威權政府不敢也沒有必要改革以市場 經濟為主導的發展方針。Gonzalez（2008）認為，因為市場自由化政策在當地因 為過去曾取得空前的成功而獲得正當性，因此有關政策一直沿用至今。Wormald
& Brieba（2012）也持同樣立場，他們認為，制度同型是後威權政府仍然沿用市場 自由化政策的主要原因，並認為後威權時期的中左聯盟政府完全接受了市場經濟 邏輯，考慮到市場自由化政策已取得正當性，所以有關政策一直沿用至今。
雖然一方面，過去非常多的研究都指出精英政治對智利政治環境的影響，認 為體制內的精英掌握政策制訂大權，控制了國家政策制訂的走向；但是另一方面，
這卻無法讓筆者了解教育改革出現的原因。首先，精英論者無法解釋二〇〇六年 和二〇一一年爆發的兩場大型社會運動對教育改革的影響力。兩場社會運動分別 為期數個月，參與人數也有數十萬至百萬人次不等，曾使總統在一年內三度更換 教育部長以平息紛爭，更讓另一位總統史無前例地讓學生代表加入總統顧問委員 會。因為精英論者認為，少數的精英掌握了能夠改變多數民眾命運的權力，且在 政策制訂的過程中，多數民眾的意見或行動也無法改變精英的決策。換句話說，
精英論者將無法解釋為何社會運動能夠迫使體制內精英讓步和妥協。
此外，精英論者也無法解釋兩場社會運動的出現成因。精英論者傾向以由上 至下來探討政策制訂過程，不過社會運動論者則正好相反，強調民眾如何由下至 上地組織起來，並對處於較優勢位置的精英們發起挑戰。如前所述，精英論者認 為拉丁美洲素來有精英統治的傳統，因此當智利在二〇〇六年和二〇一一年分別 爆發兩場影響力極大的社會運動時，民眾為何能夠組織，並形成一股不容忽視的 力量，並對當地傳統精英發起挑戰，則十分值得研究。
再者，制度同型也無法回答教育改革的出現原因。教育改革強調國家政府對 於教育的投資，讓教育成為民眾的基本權利之一，不應允許教育界商人從中賺取 利潤，使高昂的學費阻礙了收入較低的民眾接受教育。因此認為國家應該負起負 責，向民眾提供免費的教育，不再使教育成為市場中的商品。市場自由化政策則 強調盡可能降低政府的責任和支出，把一切都交給市場運作，這樣便能達到最高 效率。換言之，教育改革的理念與市場經濟正正是背道而馳。再加上，除了教育 場域以外，其他場域並未出現類似的改革，繼續沿用市場經濟的發展模式。因此，
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
17
教育改革本身也並非模仿其他場域制度，或被迫同型之下催生出來的產物。所以，
假如以制度同型的方式來探討教育改革，並無法回答為何教育改革能夠出現。
總結而言，社會運動對於教育改革的出現至關重要。在二〇〇六年和二〇一 一年爆發的兩場社會運動，它們都是與教育議題相關，而社會運動的出現也直接 反映了社會團體實力（Strength）的增長。有關社運人士一開始的主要訴求是希望 能夠獲得交通津貼，並免除大學入學考試費，到後來訴求才漸漸變成全面免費的 公共教育，以及去商品化的教育體系。二〇〇一年當地爆發自後威權時期以來第 一次規模較大且跟教育議題有關的抗議，被稱為「背包抗議」（Mochilazo protest）， 參與人數破萬，而時任總統拉戈斯也答應了學生們有關交通津貼和免除大學入學 考試費的訴求。到了二〇〇六年學生進一步提高訴求：（一）全面免費教育、（二）
主張公共教育、（三）反對私立營利學校的存在以及（四）要求刪除學校帶有歧 視性的選擇學生權利4（Bellei & Cabalin 2013）。經過連番的抗議後，政府當局不 得不出面回應，並創立教育品質總統顧問委員會（Consejo Asesor Presidencial para la Calidad de la Educación，簡稱CAPCE），委員會除了官方代表之外，也邀請了學 生代表和教育專家加入（Kubal & Fisher 2016）。到了二〇一一年，社會參與人數 進一步增加，人數超過百萬人，更聯合其他非教育領域的組織一起發起聯合罷工
（Bellei & Cabalin 2013），讓時任總統在一年之內三度更換教育部長以平息民憤
（Vera 2013）。
社會運動論者的立場與精英論者相反，強調由下至上的社會團體與組織對教 育議題的影響力。無論是二〇〇一年的「背包抗議」或者是二〇〇六年的社會運
社會運動論者的立場與精英論者相反，強調由下至上的社會團體與組織對教 育議題的影響力。無論是二〇〇一年的「背包抗議」或者是二〇〇六年的社會運