把中產階級找回：論智利後威權時期的教育改革 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學社會學系碩士論文. 把中產階級找回：. 政治大論智利後威權時期的教育改革. 立. Bringing The Middle Class Back In:. ‧ 國. 學. The Educational Reform In Post-Authoritarian Chile. ‧ er. io. sit. y. Nat. n. a. v. l C 指導教授：鄭力軒博士 ni. hengchi U. 研究生：邱鎮潼撰. 中國民國一〇六年九月.

(2) 謝辭. 在逐一致謝之前，先騰個空間來說一下廢話。寫完全文後其中一個最大的感觸，就是智利在落實新自由主義的時候平均每年 GDP 都有將近百分之十的增長，被譽為「智利奇蹟」。我們透過這個數字和稱號仿佛能感受到當地的一片欣欣向榮，人人安居樂業。不過我們從來沒有注意過，即便「奇蹟」發生，但當地仍有將近一半人口生活在貧窮線之下。我們只為 GDP 增長感到歡欣，卻從不曾為貧窮率高舉不下而落淚，別人家的孩子，真的是死不完。論文之路總算是跪著也走完了。原本想要換掉老掉牙的公式化致謝，但想了. 政治大. 一想覺得致謝這玩意，也是沒什麼好搞創意的，到頭來如果因為太有創意冒犯了. 立. 別人，還真是賠了夫人又折兵了。. ‧ 國. 學. 首先感謝家人一直以來的支持，這兩年很少回家睡，沒怎麼盡到兒子的責任，但你們仍然十分體諒，無條件地當最溫馨的避風港。再來感謝指導老師鄭力軒老. ‧. 師，老師總能夠在數秒之內抓到議題的關鍵點，身為學生難掩崇拜的眼神。兩位口試委員在論文路上也給了很多實用的建議，為這本不堪入目的論文增添了許多. y. Nat. sit. 色彩。師者，傳道授業解疑惑，三位老師都是面面俱到，在這段寫論文的日子裡，. n. al. er. io. 從老師們身上學到很多，在此對三位老師致上最真誠的謝意。. i n U. v. 這一路上也得感謝蕭維毅、彭思錦、若想、盷廷哥、景喻、卓林、秀嘉、靜. Ch. engchi. 怡、智涵、冠廷。你們每個人在我心中都是巨人，今天因為站在你們的肩上才能看的更遠，期許自己他日也能成為別人心中的巨人。還有好友湯姆、凌兒、靖容、文豪、火火、嘰哩咕嚕六人組，和你們度過每一秒都是快樂，都能讓我把煩惱拋諸腦後。對你們的感謝之情難以只靠幾行文字就記錄下來，所以只能折衷地把你們的名字全部列出來，待我以後老了，記憶力變差了，還能透過翻開謝辭來一一想起你們。碩士班的日子一方面除了作為兒子、學生，另一方面也扮演著助教以及高中老師的角色。基於自己在國高中時期的生命經驗，所以在教學的過程中總會投放更多注意力在較為「活潑」的學生身上。希望在你們的心目中，我是一名合格的老師，也希望我的所有教誨能夠對你們未來人生有所助益，哪怕就只有一點也好。.

(3) 最後，碩士班這兩年來，最令人痛苦的事不是論文。無論如何，那一段也已經成為我生命經驗中其中一段最重要的過去。它改變了我的味蕾；它摘下了我的眼罩；它讓我重新認識這個世界，我珍惜它帶給我的一切。無論好與壞，我都一併保留、封存在下面這個地方，那裡連空氣中的水氣都充滿著回憶。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. iv n U 二〇一七年八月二十六日. 書於台北威士忌與爵士樂的夜晚.

(4) 摘要本文旨在探討智利教育改革。智利於皮諾切特威權統治時期落實的市場導向教育制度，並沒有隨著他把權力交還給民主政府而瓦解，而是一直等到了二〇一六年，教育改革才出現。本文將回答以下問題：到底是什麼樣的原因促使了教育方面的改革？背後直接促使改革出現的原因以及箇中機制又是什麼？自政權移交以來，智利中左聯盟連續執政長達二十年，為什麼改革的出現並非是在政權過渡到民主政府的初期，而是到了政權移交後的二十多年以後才出現？本文站在歷史制度論的立場，並透過Skocpol（1995）的政體中心理論與Korpi （1985）的權力資源理論，並以過程追蹤法來回答上述問題。本文認為，在中產. 政治大. 崛起期，貧窮議題仍較教育議題受到更多重視，教育題議欠缺改革契機。而在智. 立. 利政府努力改善貧窮問題的情況下，整體社會經濟環境出現轉變，導致中產階級. ‧ 國. 學. 上升。由於中產階級對教育議題十分重視，因此隨著人數的不斷上升，使得有關議題漸漸開始被受重視。社運份子也把握機會發起行動，表達對教育制度的不滿，. ‧. 因此在社會運動期爆發了數起關鍵的社會運動。這使得左派政黨受到壓力，在不. y. Nat. 回應教育改革訴求的情況下失去大量中產階級的選票，並因此在下一輪大選中失. io. sit. 利，迎來後威權時期的首次政黨輪替。敗選之後的中左聯盟為求讓自己在選舉中. n. al. er. 更具競爭力而對教育議題的態度出現轉變，候選人承諾在下一次選舉中勝出就會. i n U. v. 推動教育改革，並把學生訴求納入自己的競選口號中。最後在二〇一四年如願以. Ch. engchi. 償地勝選，並在二〇一六年成功推動教育改革。. 關鍵字：歷史制度論、拉丁美洲民主化、中產階級、社會運動、教育改革.

(5) Abstract This dissertation mainly explains the rise of the Chilean educational reform. Chile adopted a market-driven educational institution since the Pinochet Administration, up until the educational reform which took place in 2016. This dissertation is intended to answer the following questions: what are the dynamics of the educational reform? What is the changing process of the Chilean educational institution? If the center-left coalition (La Concertación) was in power for twenty years, since post-Pinochet era, then why did the reform not emerge at the beginning of the post-authoritarian period but a few twenty years later? This dissertation is intended to answer all of the mentioned questions from the point of view of historical institutionalism. The framework was based on the polity centered theory by Skocpol (1995) and the power resource approach by Korpi (1985),. 政治大 through process tracing research method. I argue that, during the first two democratic 立 governments of the post-authoritarian period (1990-2000), on one hand, the poverty ‧. ‧ 國. 學. issue gained much more attention than education, so that the educational reform was still lacking opportunities. On the other hand, the middle class raised quickly due to public policies made by the government. The middle class cared about educational issues so that its rising shaped public opinion, which made educational issues more important. Related social organizations seized the opportunity during the following. y. Nat. sit. n. al. er. io. government administration (2000-2010). The protest that happened during that period had significant influence and the center-left government lost the following elections by not responding to their demands. After the failure, the social organizations kept protesting under the right wing government administration for a long time and meanwhile, the center-left coalition changed their attitude on educational issues by promising the social organizations that they will deliver the educational reform if they win the following presidential elections. Finally, as a result, the center-left coalition fulfilled the promise to carry out the educational reform in 2016, after they won the presidential elections in 2013.. Ch. engchi. i n U. v. Key word: Historical institutionalism, Latin American democratization, Middle class, Social movement, Educational reform.

(6) 目. 錄. 第一章、緒論 .................................................................................................................... 1 第一節. 問題意識 ...................................................................................................... 1. 第二節. 時空背景 ...................................................................................................... 2. 第二章、理論視野 .......................................................................................................... 14 第一節. 文獻回顧 .................................................................................................... 14. 第二節. 本文觀點 .................................................................................................... 21. 第三節. 研究方法 .................................................................................................... 31. 第四節. 章節安排 .................................................................................................... 36. 立. 政治大. 第三章、中產崛起期（1990-2000） ............................................................................ 39. ‧ 國. 學. 第四章、社會運動期（2000-2010） ............................................................................ 47. ‧. 第五章、實現教改期（2010-2016） ............................................................................ 58 關鍵事件——二〇〇九年總統大選 ...................................................... 58. 第二節. 中左聯盟敗選之後 ................................................................................... 62. 第三節. 中左聯盟重新執政 ................................................................................... 66. n. al. er. io. sit. y. Nat. 第一節. Ch. i n U. v. 第六章、結論 .................................................................................................................. 73. engchi. 參考文獻........................................................................................................................... 77. I.

(7) 表目錄表 1 不同階級家庭中兒童就讀學校類型的情況 .................................................. 11 表 2 學校類型總整理 .............................................................................................. 13 表 3 兩場學運中政黨態度與選舉結果關係 .......................................................... 26 表 4 互動關係中權力資源運用及其結果 .............................................................. 27 表 5 時間向度與因果關係 ...................................................................................... 30 表 6 研究路徑的假設和測試 .................................................................................. 33 表 7 智利威權與後威權時期貧富差距狀況（1987-1998）................................. 40. 政治大. 表 8 智利官方貧窮率統計（1987-1998）............................................................. 40. 立. 表 9 智利民眾認為政府應投放心力解決的議題排名 (1994-1999) .................... 41. ‧ 國. 學. 表 10 智利威權與後威權時期貧富差距狀況（2000-2009）............................... 48 表 11 智利官方貧窮率統計（2000-2009）........................................................... 48. ‧. 表 12 智利民眾認為政府應投放心力解決的議題排名 (2000-2009) .................. 49. Nat. sit. y. 表 13 總統選舉中獲勝候選人所屬聯盟 ................................................................ 59. n. al. er. io. 表 14 智利階級組成變化百分比（2009-2013） ................................................... 61. i n U. v. 表 15 智利民眾認為政府應投放心力解決的議題排名 (2010-2016) .................. 67. Ch. engchi 圖目錄. 圖 1 智利當地公立、獲補助私立、全額自付私立學校註冊率 .......................... 10 圖 2 國家政府與社會團體互動過程示意圖 .......................................................... 22 圖 3 智利後威權時芾國家政府與社會團體互動過程圖 ...................................... 23. II.

(8) 第一章、緒論第一節問題意識新自由主義（Neoliberalism）於一九七〇年代中開始冒起。它強調自由市場的機制，認為國家對市場的干預，會造成負面的外部作用，所以應該去除國家管制，把一切交給自由市場決定。智利在皮諾切特（Augusto Pinochet）軍政府統治之下，推行新自由主義式改革，獲得了空前的成功，被人稱為「智利奇蹟」。相較於隨後因為金融和債務危機，而被迫向世界銀行（World Bank）和國際貨幣基金組織. 政治大的（Stromquist & Sanyal 2013），因此落實的改革措施較後來仿效或被迫跟進的國立（IMF）妥協的發展中國家，智利更有它獨特之處。它是自願選擇落實這套改革. ‧ 國. 學. 家來得更全面和徹底。. 而其中教育領域也受到了不少的影響。當時的智利一方面對教育採取去中心. ‧. 化政策（Decentralization），教育事務不再由中央全權負責，轉交到地方政府的手上；另一方面又採取學券制（Voucher system），政府對學生提供補助，但學校仍. Nat. sit. y. 可以自由決定是否收取額外學費或其他費用。換言之，國家提供最低限度的入學. er. io. 保障，但在這之上，如果想要追求更好的教學品質或環境，則需要繳付額外的學. al. v i n Ch 券制之後，創立了大量私立學校，它們向能付出較高學費的學生提供較好的教育 engchi U n. 費。因此，學券制被認為是一套建基於市場機制之上的教育制度。在智利落實學. 品質。再加上拉丁美洲自過去殖民時期以來，就普遍存在的現象：白人家庭收入較高，而非白人家庭收入則較低。所以在學券制之下，非白人家庭一般而言無法把孩子送進品質一流的全額自付私立學校，能夠支付高昂學費的，大多都是白人家庭。因此，智利在推行學劵制之後，出現了一種有錢白人進入品質較好私立學校，而較窮的非白人則只能選擇品質相對較差的公立學校的現象（Kubal & Fisher 2016）。皮諾切特自一九七三年發動軍事政變取得執政權以來，曾於一九八〇年針對憲法草案舉行全民公投，在成功取得通過的情況下再多執政八年。到了一九八八年，皮諾切特再次舉行公投，讓全民表決是否支持皮諾切特再次執政八年，但最後卻以失敗收場，這意味著智利必須要透過民選方式選出下一任國家元首。一九 1.

(9) 八九年，也就是公投失敗後的次年，智利舉行大選，中間政黨與左傾政黨組成聯合競選團體（Concertación，以下簡稱中左聯盟）並推派候選人艾爾文（Patricio Aylwin）參選。面對公投被否決但仍未放棄、尋求透過民主方式連任的右派政黨，中左聯盟仍取得過半的選票，成功當選總統，正式結束了軍政府長達十七年的威權統治（1973-1989），智利也宣告進入後威權時期。然而，這套在威權時期就訂定下來的教育政策，並沒有隨著他下台而消失。一直到了二十多年後的二〇一六年年初，時任總統巴切萊特（Michelle Bachelet）頒佈一個為期一年的法案Gratuidad 2016（Latinos post 2016），法案規定只要家庭收入處於全國收入百分之五十以下便可以獲得政府補助，可以申請的大學達三十間。這個試行法案在二〇一七年一月再度獲得推行，在補助條件沒有改變的情況下，. 政治大心（Centros de Formación Técnica）各六間，因此，法案可以被視為獲得進一步的立額外再加入兩間大學，另外還有專業學院（Institutos Profesionales）和技術培訓中. ‧ 國. 學. 擴大。Gratuidad教育改革法案也被視為是巴切萊特在兩任總統任期以來首項重要政績，同時也兌現了她在選前的承諾（Maniebo 2016/01/13）。. Nat. y. 底是什麼樣的原因促使了教育方面的改革？背後直接促使改革出現的. er. 二）. io. 原因以及箇中機制（mechanism）又是什麼？. sit. 一）. ‧. 針對這個具有重要影響力的改革法案的出現，本研究將試圖回答兩個問題：. al. 自政權移交以來，智利中左聯盟連續執政長達二十年，為什麼改革的出. n. v i n Ch 現並非是在政權過渡到民主政府的初期，而是到了政權移交後的二十多年以 engchi U 後才出現？第二節時空背景首先一方面，Haggard & Kaufman（2008）認為過去對於福利政策出現的討論. 大多都以歐美等已開發國家為主，對於東亞、東歐與拉丁美洲等開發中國家著墨較少。本文把教育改革視為福利政策，試圖以智利教育改革的個案為例，探討拉丁美洲的開發中國家在民主化的浪潮下，福利政策出現的機制為何。希望能以此來個案來貢獻拉丁美洲民主化浪潮、發展中國家與福利政策之間的討論。而另一方面，智利無論是國內政治環境，或者是在全球化中扮演的角色，都 2.

(10) 引起了不少學者的興趣。智利在一九七三年爆發軍事政變，展開了十多年的軍事統治時期，並在期間落實新自由主義改革，且取得空前的成功。然而，這些改革措施在後威權時期仍然被繼續沿用，引起了不少學者的興趣。除此之外，智利被認為是全球第一個落實新自由主義改革的國家，加上其改革十分全面，不少發展中國家相繼跟隨智利的腳步落實有關改革。在這樣的情況下，智利在新自由主義全球化的過程中，被認為扮演著楷模的角色。由此可見，無論從拉丁美洲民主化浪潮與福利政策之間的關係，又或者是新自由主義在全球擴散的角度來看，本研究都具有相當的重要性。. 新自由主義. 政治大. 新自由主義在一九八〇到九〇年代風靡全世界，成為一種主流的經濟發展模. 立. 式。絕大多數發展中國家因為金融和債務危機而被迫向世界銀行（World Bank）. ‧ 國. 學. 和國際貨幣基金組織（IMF）妥協，而在相當的程度上落實新自由主義改革（Stromquist & Sanyal 2013），像是把國有企業出售予私營公司、讓中央銀行獨立. ‧. 出來，減少國家對貨幣的影響等等。新自由主義論者強調市場的重要性，認為國家應該減少對市場的干預，如此市場將能夠發揮最大的成效。. y. Nat. sit. Harvey（2007）認為，新自由主義的核心理念，是透過落實自由市場、自由. n. al. er. io. 貿易和穩健的個人財產權等手段，並能因此最大程度地促進人類的幸福。而國家. i n U. v. 只需要扮演保衛者（Guardian）的角色，在需要的時候站出來保護市場的運轉，. Ch. engchi. 透過法律、國防等等來確保國內人民的個人財產權，除此以外便無其他責任。 Harvey（2007）也對新自由主義改革所帶來的影響提出看法。他認為新自由主義化的過程會為當地帶來非常大的「創造性毀滅」（Creative destruction），不但摧毀了過去的制度框架，也摧毀勞力分工、社會關係和社會福利的供給等等，造成全面的影響。他認為，新自由主義化是一種階級重建的工具，讓財富能夠集中於上層階級。因為重新集中於上層階級的手中，因此落實新自由主義改革後的國家普遍都出現貧富差異愈來愈嚴重的問題。 Klein（2007）則指出，新自由主義帶來的影響力，並不只是國家政策制度的轉變，而是全球性的。她認為新自由主義對於不少拉丁美洲，甚至東歐的發展中國家，帶來了嚴重且深遠的影響。在落實改革的國家案例中，國家不再對市場有 3.

(11) 著強大的干預，而是開始放任市場自由運作，落實市場自由化（ Market Liberalization）的程度也依不同國家的情況而有所不同。智利在自願的情況下徹底又全面地落實了新自由主義改革，隨之而來的經濟成長，使得新自由主義變成了一種神話，各國開始相繼仿效並落實市場自由化的改革措施。 Fourcade-Gourinchas & Babb（2002）則由政策面向切入。並指出在全球化擴散的新自由主義改革，主要圍繞以下「標準處方」來進行：（一）私有化（Privatization）、（二）去管制化（Deregulation）、（三）裁減既有福利政策。上述措施大幅地改變了自過去以來民眾和經濟之間的關係，他們更強調，有關改革帶來的影響是長時期的，因為有關理念與落實的政策自當時起，到接下來的二十多年都未遭遇到任何挑戰。. 政治大指出了新自由主義將帶來創造性毀滅，將會摧毀過去的制度框架、勞力分工、社立. 上述研究對新自由主義作出非常全面的整理，本文表示認同。Harvey（2007）. ‧ 國. 學. 會關係和社會福利的供給等，並帶來全面性的影響。Klein（2007）則認為新自由主義改革帶來的影響不只是國內層面，更是全球性的議題。因為隨著新自由主義. ‧. 在某些國家的成功，其他國家也開始仿效，因而開始在全球擴散。FourcadeGourinchas & Babb（2002）則由政策面向切入並為我們提供可追尋的線索。智利. y. Nat. sit. 在皮諾切特的統治下十分徹底地落實新自由主義改革的標準處方，到了後威權時. er. io. 期仍根深柢固地影響著智利。到了二〇一六年，智利破天荒地推動教育改革，對. al. n. v i n Ch 政策的擴張。教育改革的出現與新自由主義的標準處方正好是背道而馳，前者是 engchi U. 家庭收入處於全國收入百分之五十的大學生進行補助，有關改革可以被視為福利. 福利政策的擴張，而後者卻主張要裁減既福利政策。在這樣情況下，透過探討教育改革出現的原因，將有助於對新自由主義的了解。. 皮諾切特與新自由主義在智利要透過智利教育改革的出現來增加對新自由主義的了解，就必須先了解新自由主義在智利落實的始末。一九七〇年，共產黨候選人阿彥德（Salvador Allende）在當選後以一系列改革措施，像是銅礦業和銀行國有化的手段，帶智利走上「社會主義之路」。不過，此舉一方面不但無法改善，反而進一步惡化當地的經濟問題，讓民間對政府產生普遍的不滿；另一方面，銅礦業國有化嚴重影響了美國的 4.

(12) 利益1，因此招致美國對智利實施經濟制裁。到了一九七三年九月十一日，皮諾切特將軍發動政變，推翻阿彥德總統並開始威權統治。他在位期間任用一批深受傅利曼影響的芝加哥經濟系畢業生為技術官僚（Valdés 1995），使智利成為第一個實行新自由主義式公共政策的國家（Budds 2004），曇花一現的社會主義發展道路宣告終結。經濟方面，剛進入威權統治下的智利面臨到嚴峻的經濟考驗。這批被稱為「芝加哥男孩」（Chicago boys）的技術官僚認為經濟問題在於國家干預，主張推行市場自由化政策，讓一切交由市場決定，這樣才能達致效率最大化。當時的智利在這個方針下，將社會福利、老人年金和水資源等等都私有化。（Diamond 1993; Paskin 1993;Kritzer 1996; Bauer 2012）。推行市場自由化政策的智利在世界銀行的借貸金. 政治大智利落實的新自由主義改革既全面且徹底，大幅度的市場自由化改革和它所帶來立. 援之下經濟快速成長，因此被稱為「智利奇蹟（1982-1990）」（Kurtz 2001）。當時. ‧ 國. 學. 的經濟成長，讓很多國家都爭相把智利視為發展上的楷模，紛紛開始模仿智利，落實市場自由化改革。. ‧. 皮諾切特的威權遺緒. y. Nat. sit. 然而，智利在脫離皮諾切特的治理之後，仍然受到威權時期的制度遺緒所影. n. al. er. io. 響。他在一九八〇時通過一部全新的憲法，使得回歸民主體制的智利雖然不再由. i n U. v. 軍政府統治，但卻仍然深受軍方的影響。葉長城（2008）指出，皮諾切特在把政. Ch. engchi. 權轉交到民主政府手上之前，在制度上加入了四項保障威權勢力的設計，使得後威權時期的民主政府難以改動過去的治理模式。一）. 強化軍事機構的自主性：皮諾切特繼續留任陸軍總司令一職長達八年，. 且免除了總統任命軍事武官或武警的權力。二）. 保障居於少數的右派在國會的勢力：國會可分為參眾兩院，議員在雙席. 位選舉制度（Binomial System）下由民眾普選產生。雙席位選舉制度是指，在每個選區應選名額兩席，選民在國會議員選舉中只能在參眾兩院中各投一票. 1. 由於智利為世界第一大產銅國，銅礦出口佔全國總出口的百分之五十左右，而當時被國有化的銅礦公司都是美國的大企業，智利政府在把他們國有化的時候並無支持任何一毛錢的賠償金，因此觸怒了美國的大企業，且影響了美國對於銅礦價格的操控。 5.

(13) 進行。每個政黨能以聯盟方式提出兩位候選人的政黨名單，而單一政黨在選區中的得票數必須要是得票數次多的政黨的兩倍，才能囊括兩個席次，否則另一席次則會分配給得票數次多的政黨。過去有關研究曾指出，此制度會使當地政治環境變成兩大黨，且相對有利於勢力較少的一方，也就是當時的右派聯盟，保障他們的勢力。另一方面，皮諾切特在參議院中加入九位非普選產生的指定參議員，破壞了全面普選的架構，維持軍方對政治的影響力。（Siavelis 2010）三）. 設立憲法法庭、國家安全會議（COSENA）等獨立機構：憲法法庭可在. 立法執行之前先審查法律的合憲性，不合憲的法律和命令將會被裁定失效。此舉間接削弱民選總統權力。. 政治大法達到修憲的門檻，使得民主時期的執政黨在無法修改憲法的情況下只得依立. 四）. 提高修憲程序：透過提高修憲門檻來確保在國會中即使人數過半，也無. ‧ 國. 學. 照憲法中的規定來執政。. 這四項威權時期的特別制度設計，使得即使政權進行了轉移，後來接任的文. ‧. 人民選總統多半只能延續過去的政策框架。不少國外相關領域的學者（Gonzalez. Nat. sit. y. 2008; Couso 2011; Fuentes 2010）也認為，因為過去威權時期遺留下來的制度使得. 發展成為了不二法門。. er. io. 當地政策制訂者很大程度上受到限制，所以很多事情無法改動，按照過去的模式. al. n. v i n Ch 儘管皮諾切特不再身兼總統一職，但仍然留任陸軍總司令，在影響力上不遜 engchi U 於政權移交之前。因為軍方的強大影響力，且與右派關係良好，使得隨後的左派聯盟執政黨在經濟政策上，需要對有軍方在後面撐腰的右派在野黨處處多加忍讓，以維持市場自由化的發展模式，來換取和平的民主進程（Heiss & Navia 2007; Fuentes 2010）。故此，智利在後威權時期的經濟政策上並沒有進行大幅度的改革，當地自一九九〇年艾爾文接任總統以來，直至到第一次政黨輪替（二〇一〇年）之前，智利在發展模式上並無太多的改變（Burton 2012）。自進入後威權時期以來，最值得注意的就是二〇〇五年的修憲案。時任總統拉戈斯（Ricardo Lagos）就任期間，成功推動了自一九八〇年憲法實行以來，最大型的一次修憲案。該修憲案取消了並非經由民選程序產生的指定參議員、總統執政年限從六年降至四年等等（El Mercurio 2005）。而另一個特別的制度設計雙 6.

(14) 席位選舉制度更到了二〇一五年才被廢止，改由比較代表制（ Proportional Representation，簡稱PR）代替，並將在下一次選舉（二〇一七年年底）和再下一次（二〇二一年年底）逐步實行（Gobierno de Chile 2015/04/27）。雖然二〇〇五年的修憲案並未有把威權遺緒完全去除，當地政策仍依循過去的新自由主義模式在實行，但整體而言修憲案仍然是重要的一步。在對整個智利的發展脈絡有了概括性的了解之後，本研究將開始進入對教育改革的探討，並在下一節透過整理過去有關研究，探討它們能在多大的程度上回答前一章所提出的兩個問題。. 威權時期的教育制度與遺緒. 政治大. 皮諾切特在一九七三年發動政變，推翻了當時的左派民選總統阿彥德. 立. （Salvador Allende），開始了長達了十八年的威權統治（1973–90）。為了解決當時. ‧ 國. 學. 的經濟問題，皮諾切特選擇採用「休克療法」，他手下主要的技術官僚們大力推動市場自由化政策，致力於讓市場自由運作（Klein 2007）。那些信奉市場機制的. ‧. 技術官僚們認為國家的介入干預會為市場帶來負面效應，因此認為國家應該把一切事務都交給市場處理，這樣市場才能發揮最高的效能，為當地帶來經濟上的正. y. Nat. sit. 面影響。這些技術官僚們在當時手握大權，因此自由市場成為了當時政府政策制. n. al. er. io. 訂的最高指導原則，當時智利政府大幅度地降低國家干擾的程度，大刀闊斧地對. i n U. v. 當時的國有企業進行私有化，令市場盡量地自由，徹底地落實所有市場自由化的相關「教條」。. Ch. engchi. 智利落實市場自由化的對象十分廣泛，無論是水資源（Budds 2004; Bauer 2012）又或者是健康與年金系統（Taylor 2003; Borzutzky 2005），都從國家政府的手中，轉賣給私人機構。國家不再擔任營運者的角色，而是退居到幕後，擔任起守夜人（Night watchman）的角色，只要確保市場運作正常即可。過往有研究也指出，當某些部門轉由私人機構營運後，在市場機制發揮作用的情況下，效率便獲得提升（Budds 2004）。智利在這方面落實得最為徹底，也是第一個國家透過徹底地落實市場自由化來解決國內經濟問題。因此在市場自由化政策取得成功之後，便吸引大量國家競相效尤，紛紛跟隨智利落實相關的改革，開啟了全球各國市場自由化轉向的時代。 7.

(15) 智利的教育領域在市場自由化改革過程中也並無幸免。一九八一年，皮諾切特將軍對教育落實去中心化政策，以取得市場自由化的成效（Wakai 1996），從那時起，教育事務不再由國家直接負責，而是變成自由市場中的某一種服務，由學生直接支付相關費用。在過去，智利的大學必須要法律通過才能被創立，創立後受智利大學（University of Chile）的監督；去中心化政策的推行之後，私人代理人（private agent）擁有權力可以自由創立大學，因此在推行學券制（Voucher system）之後，學校的數量便交由市場而非國家來決定，學校的數量自當時開始不再受到約束。學券制由傅里曼（Milton Friedman）提出，他認為，學校之間的競爭會使得只有好的學校能夠留下來，因為家庭普遍會選擇較好的學校，而壞學校則會因為. 政治大校，一方面加重了國家的負擔，且得不到相對應的回報；另一方面也會造成市場立招生不足而倒閉。反之，假如國家對教育方面有過多的干預，補貼品質低落的學. ‧ 國. 學. 的失靈（Friedman 1962）。學券制簡單來說，是指國家會對每一個學生作出最基本的補助（Per student subsidy），確保民眾進入學校就讀的基本權利。然而假如學生. ‧. 希望能夠進入學費較為高昂的學校就讀，則需要自掏腰包支付補助金不足的款項，不過，當某學校的學費超過一個特定門檻後，政府則不會補貼就讀該學校的學生，. y. Nat. sit. 學生需要自行付擔所有學費。推行市場自由化政策後受影響的不單只有學校和學. er. io. 生，還有教師。過去當國家仍然主導當地教育體系的時候，所有的教師都以公務. al. n. v i n Ch 當地教育事務，教師則改以約聘的方式受雇於地方政府，原本所享有的福利則被 engchi U. 員（Civil servant）身份受聘，享有不少基本福利，不過隨著教育部不再直接負責. 取消。換句話說，教師本身也成為了市場自由化改革的對象，不再受國家保護，因此只要教師不符合學校或市場的需求就會被解僱。推行學券制之後，智利的中學可以分成三類：私立學校（Private）、受補助私立學校（Private subsidized）、公立學校（Public）。公立學校在當地學費最低，相對提供的品質而較差；私立學校則正好相反，學費最高而品質也是當地最好的；至於受補助私立學校則介於兩者之間。公立學校在去中心化政策後由州政府負責，因為並不存在營利的可能性，而另外兩種型態的私立學校則是被允許的。公立學校的主要經費來源是國家對每一個學生的補助，然後由州政府負責營運；受補助私立學校則一方面同樣領取國家對每一個學生的補助，另一方面也會額外向學生收取部分費用，作提供教育品質或營利之用，然後由私人機構營運；私立學校則 8.

(16) 不能夠領取國家對學生的補助，學費均須由學生家庭自行負責，且通常價格不菲。在學券制之下，制度給予學生自由和權利去「在市場中選擇商品」，可以自行按照家庭的經濟能力去選擇相對應的學校類型（Contreras 2001）。在過去教育尚由中央政府統一管理的時候，並不允許私人代理人進入並從中賺取利潤。不過在自由市場的邏輯之下，為了讓私人資本進入，並透過市場機制來改善教育的品質，因此開放私人資本進入並允許營利。開放私人資本進入之後，私人資本額雖然節節上升，但大多為受補助私立學校；而公立學校則開始出現退潮現象，數量開始下降。隨著制度的轉變，不同類型的學校都成為了市場中的「商品」，放置於陳列架之上，讓市民自行根據家庭收入來作出選擇。由下圖１可以清楚看見推行學券制之後智利教育場域的轉變。原本當地公立. 政治大了百分之十五。經過三十年之後，當地學校類型比例出現鉅變，公立學校至二〇立學校佔了將近八成的比例，而受補助私立學校由於才剛剛被允許出現，因此只佔. ‧ 國. 學. 一三年的時候佔比下降到不足原先的一半，只佔了整體的百分之三十八左右；而受補助私立學校則超越公立學校成為智利佔比最高的學校類型，超過當地百分之. ‧. 五十。中央政府自推行學券制之後就不再直接負責國內的教育事務，也不再直接提供資源予學校，而是改以補助學生的方式來間接地補助當地學校，學校只能透. y. Nat. sit. 過吸引學生來就讀而間接地獲得政府的補助。因此，如果學校無法成功吸引到學. n. al. er. io. 生來就讀，在自由市場的機制下，這些學校將會因競爭力不足而被淘汰。. Ch. engchi. 9. i n U. v.

(17) 圖 1 智利當地公立、獲補助私立、全額自付私立學校註冊率. 90.0 80.0. 78.0 65.3. 70.0. 60.3. 59.0. 60.0. 55.8. 50.0 40.0 30.0 20.0 10.0. 15.1 6.9. 7.9. 6.6. 0.0. 1990年. ‧ 國. 1985年. 6.7. 7.1. 7.5. 2005年. 2010年. 2013年. 政 9.1治 8.9大. 公立. 1995年. 2000年. 獲補助私立. 學. 1981年. 立. 50.8 42.1. 38.8. 35.3. 31.9. 31.8. 28.1. 53.7. 50.3 43.0. 私立. ‧. 資料來源：Kubal & Fisher（2016）. y. Nat. Somma（2012）認為，學券制使得智利成為世界上學費最高昂的國家之一，. io. sit. 讓當地家庭更加難以負擔。再加上當地許多私人機構透過從事教育相關事務來牟. n. al. er. 取利潤，使得大量金錢流到富有的教育界商人（educational businessmen）的口袋. i n U. v. 裡。由於家庭無法單靠收入來支付高昂的學費，貸款便成為了不二法門。雖然借. Ch. engchi. 取貸款能解決眼前的問題，但是也使得學生在剛脫離學生身份之時，身上就必須背負著一大筆難以償還的債務。在這樣的情況下，學生透過教育來改善自己社經地位的成本和風險便相對上升。因此，教育失去了「幫助下階層向上流動」的功能，進一步地鞏固階級分層，使得處於下階層的人們難以翻身，這也是造成智利長期位區拉丁美洲國家裡面貧富差距最大的原因之一（Stromquist & Sanyal 2013）。根據市場研究協會（La Asociación de Investigadores de Mercado 2015）的研究（見下表 1），當地上層階級2（A、B、C1）就讀的學校主要以沒有領取補助的私立為主；而中產階級（C2、C3）家中兒童則主要到受補助的學校中就讀，不過如 2. 針對上、中、下層的階級分類，以市場研究協會的分類為基礎。詳見 UDD (2015, April 16). “Los nuevos grupos socioeconómicos en Chile” Universidad del Desarrollo. Retrieved August 30, 2017, from http://www.udd.cl/noticias/2015/04/16/los-nuevos-grupos-socioeconomicos-en-chile/ 10.

(18) 前面所討論的，因為受補助學校的學費需要部分自行負擔，而負擔金額的多少也因學校而異，因此就讀受補助學校的學生範疇相對較廣；下層階級（D、E）則大多就讀於非營利的公立學校。過去的研究指出在市場機制之下，給予學生家庭選擇的權力會使得階級或種族分層的情況更有可能出現。也就是說，上層階級或者被認為是較優越的種族，將因為社經地位較高而能夠進入較好的學校就讀，而相反地，下階層或地位較低的種族則必然得進入較差的學校就讀（Henig 1995; Levin 1998 轉引自 Schneider, Elacqua & Buckley 2006）。. 表 1 不同階級家庭中兒童就讀學校類型的情況. A&B. 補助私立公立. 治 $259,000 政$461,000 大. C3. D. E. $135,000. $67,000. $. ~258,000. ~134,000. ~66,000. /. /. /. $1,415,000~. 立 ~1,414,000. >70%. 56%. 29%. /. /. 35%. 51%. 62%. 54%. 45%. 38%. /. /. /. 27%. 52%. 60%. ~807,000 ~460,000. 學. 私立. C2. $808,000. ‧ 國. 月收入. C1b. ‧. 家庭人均. C1a. 41%. y. Nat. 資料來源：Palma 2015/12/3. io. sit. 根據自由市場的邏輯，學生家長能夠在自由市場中為他們的孩子選取品質較. n. al. er. 好且經濟上能夠負擔的「商品」。然而，值得注意的是，智利教育制度中，學校. i n U. v. 擁有依成績以外的準則來選擇學生的權力。當地學校除了可以根據「學生的過往. Ch. engchi. 表現」、「預期未來表現」、「學生操行」等準則來決定是否要收取該名學生以外，「家庭收入」和「其他家庭特徵」也是準則之一。也就是說，即便成績不俗但家境狀況不佳的學生，將有可能被拒於學校的收生大門之外。而這套選擇學生的機制在私立學校中特別普遍，無論是領取國家補助還是全額自付的私立學校（Contreras, Sepúlveda, & Bustos 2010）。在這樣的情況下，原本家庭收入對於獲得良好教育品質的影響力便得到進一步的提升了。因為如前面所述，在市場機制的邏輯之下，會出現階級分層（social stratification）的問題，家庭經濟狀況較差者在不能選擇的情況下，只能進入到品質較差的公立學校就讀。在經過數年的學習之後，相較於就讀教育品質相對良好的私立學校學生，畢業於公立學校的下階層學生們在報考大學上的競爭力自然低 11.

(19) 於私立學校的學生，進入良好大學的機會因為受教條件的差異而受到縮窄。然而，在學校能夠依學生的家庭收入作為是否招收該學生的判準時，成績不俗的學生便有可能因為家庭收入不高而被拒絕進入該學校就讀。在這樣的情況下，學校一方面變成了「商品」，在自由市場中被出價較高的人購買；另一方面，也能夠扮演著市場中的「消費者」，在市場中選取家庭收入較高的學生以維持學校的經濟收入和利潤。除了中學體系以外，高教體系一樣難逃市場自由化的命運。在一九八〇年以前，智利只有八間大學，兩間為國立，另外六間則是政府與私人聯合經營，不過學費全免，由中央政府統一支出。而在去管制化政策落實之後，中央政府開放私人資本進入，政府不再像以前一樣完全負責高教事務，降低政府部門的管制並同. 政治大部門支出，把過去政府支出轉移到學生家庭身上。政府的去管制化政策確實達成立. 時開放私人參與。主要目的在於開放高教體系，讓高教體系多元化，且降低政府. ‧ 國. 學. 了它的目的，各種專業學院（Professional institutes）和技術訓練中心（Technical training center）紛紛成立，在短短十年間，高教體系由原本的八間相關大專院校，. ‧. 增加至三百一十間，其中只有二十二間受到公共資助（Brunner 1993）。而新創立的私立大專院校，教學品質與學費大多成正比，也就是說，品質良好的大專院校. y. Nat. sit. 大多索價不菲。所以，儘管高教體系的擴張為當地提供了更多的就讀機會，一方. er. io. 面出身自貧窮家庭的學生並無法負擔高昂的學費；另一方面，學生在中學時期所. al. n. v i n Ch 學生是來自國內最貧窮的百分之四十的家庭。由此可見，能從大學數量擴張中受 engchi U. 獲得的教育，也將直接影響他們考取大學的機會，在當地，只有百分之十五的大. 惠的，大多都是家庭收入較高的學生（Contreras 2001）。. 這樣的一套教育體制開始失去了向上流動的作用，較為貧窮的家庭因無法支付高昂的學費而只能屈就於品質較差的學校，也因此相對較難進入良好的大學，最後工作收入也無法與家境優良的私立大學畢業生匹敵。所以出現了一個循環，貧窮家庭出身的學生並無法透過教育向上流動，只能繼續在這個循環中轉動。面對這樣的情況，政府試圖以提供優秀的學生獎學金，或是提供學生貸款等等的方法來解決不過成效有限（Espinoza 2008）。同時，申請借貸也會使得他們在畢業後有更沈重的經濟負擔，阻礙他們向上流動之路。. 12.

(20) 表 2 學校類型總整理. 私立學校. 受補助私立學校. 公立學校. 營利. ✔. ✔. ✖. 國家補助. ✖. ✔. ✔. 學費需部分自付. ✔. ✔. ✖. 學費. 高. 中. 低. 主要就讀階級. 上層. 中產. 下層. 資料來源：表格由筆者自行整理。. 總結而言，市場化和去管制化後的智利教育體系雖然為當地帶來更多元的就. 治政大而收入較低的家庭家庭能夠透過把孩子送進較好的學校來提高文化與社會資本，立只能把孩子送到相對較差的學校（參見上表2），在這樣的情況下階級一再被複製，學選擇，但卻減輕了向上流動的作用，進一步促進階級再製的問題。收入較高的. ‧ 國. 學. 使得教育原先具有的向上流動功能大打折扣。. 不過，當地的教育制度在二〇一六年獲得改革。當時政府推動教育改革法案，. ‧. 初次試行有效期為一年，規定只要家庭收入處於全國收入百分之五十以下便可以. sit. y. Nat. 獲得政府補助，可以申請的大學達三十間。這個法案在二〇一七年宣告獲得延續，. io. er. 在補助條件沒有改變的情況下，額外再加入兩間大學，另外還有專業學院（Institutos Profesionales）和技術培訓中心（Centros de Formación Técnica）各六間，. n. al. Ch. i n U. v. 因此，法案可以被視為獲得進一步的擴大。教育改革的內容如下：（一）家庭總. engchi. 收入處於全國的百分之五十或以下、（二）只能申請有參與計劃的學校3、（三）假如學生在申請的時候已經擁有大學學位或國外同等學歷，則會被禁止申請、（四）如果申請的時候已經就讀於有參與計劃的學校，則補助時間則以修業年限為基準，不得額外延長、（五）需具有智利國籍，或者是於國外取得中學畢業資格並在智利擁有永久居留權的學生。本文旨在探討教育改革出現的原因。過去有關討論可以分為精英論與社會運動論，前者認為改革動力來自於少數的掌權精英，而後者則認為人數眾多的一般民眾能透過發起行動來挑戰精英，從而對政策制訂產生影響。兩套理論都對本文. 3. 二〇一六年已經開始加入計畫的學校可以參見以下網站： http://www.t13.cl/noticia/politica/gratuidad-universidades-educacion-superior-2016 13.

(21) 探討教育改革出現的成因與機制有著貢獻。但是這兩種理論觀點都試圖提出「放諸四海而皆準」的因果法則，而忽視了歷史脈絡。智利自重新回到民主政體以來，貧窮問題獲得解決、國民收入仍然穩定爬升，這些對社經環境的轉變對教育改革的出現有什麼影響？民主化在其中又扮演著什麼角色？這些都並未被前述兩套理論納入討論之中。故此本文將在下一章探討過去研究觀點的貢獻與不足，並以歷史制度論的方法，補充不足的地方。本文認為，歷史性因素在其中至關重要，因此必須要把解釋重新放回到歷史脈絡裡，尋找更加令人滿意的解釋。本文將以政體中心論作為理論基礎，把智利後威權時期切分為國家政府與社會團體，強調兩者之間自後威權時期起，至教育改革出現這段時間的互動關係，以此方法來探討教育改革出現的原因。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 第二章、理論視野. ‧. 第一節文獻回顧. y. Nat. sit. 首先，智利落實新自由主義改革，無論從全球化、拉丁美洲區域或者是國內. n. al. er. io. 角度出發，都具有極高的重要性。因為智利落實的新自由主義改革既全面且徹底，. i n U. v. 因此它在新自由主義全球化的過程中，扮演著先行者的角色，不少發展國家都視. Ch. engchi. 智利為學習對象，積極落實市場自由化改革。正因為扮演著先行者的角色，所以智利國內的制度變遷與新自由主義政策之間的關係，吸引了學界的高度關注且爭論不斷。有關討論可以分為兩大陣營。爭論的一方認為，制度變遷的動力是由上至下（Top-down）的，由少數掌握權力的精英透過制訂政策等方式，來形塑社會（以下簡稱精英論，Elite Theory）。而爭論的另一方則認為，制度變遷的動力應該是由下至上（Bottom-up）的，認為民眾能夠由下至上地組織起來，並向手握政策制訂權力的精英們發動挑戰（以下簡稱社會運動論，Social Movement Theory）。本節將先詳述雙方的論點，並討論精英論者與社會運動論者在解釋智利教育改革一事上的成效和限制。 14.

(22) 首先，精英論者強調一小撮人或組織的手上握有強大的力量，能夠操控國家政策制訂的走向（Vergara 2013）。拉丁美洲由過去就一直被認為帶有濃厚精英治理的傾向，因此也成為了精英論取材的絕佳場域。在拉丁美洲殖民歷史、天主教會（Catholic Church）對當地政治的影響、民主化改革等等的經驗背景之下，精英一直都扮演著重要的角色（Kaltwasser 2009），因此成為了學者們在探討拉丁美洲社會轉變過程與經濟發展的關鍵（Przeworski et al., 1996; O’Donnell & Schmitter 2013[1986]）。智利也並不例外，加上軍方在一九七三年時發動政變，開始了為期十七年的軍政府統治時期，並在統治時期以各種手段打壓反對聲音，民間組織更有多人因此而喪生（Ensalaco 2000）。在軍政府的不斷打壓之下，工會等組織和社會團體力量式微，在當時的政治環境中無法佔一重要席位，因此在軍政府初把執. 政治大再者，有關研究也並無忽視過去由精英所制訂的政策，如何在往後的時間繼立. 政權交還給民選文人政府的時候，精英仍然掌控國家政策制訂的大權。. ‧ 國. 學. 續發揮的效用。前述葉長城（2008）的研究便指出了相關的四項設計，保障了右派和軍方的權力，最低限度確保它們能夠繼續擔任參議院中的多數黨，讓中左聯. ‧. 盟即便贏得總統大選，並在眾議院中取得過半席次，也難以推動任何法案。這樣的局面使得中左聯盟必須要和軍方與右派聯盟協商，長期下來便形成了協商政治. y. Nat. sit. （Consensus politics），使得政策制訂都在兩大黨派互相讓步的情況下產生（Frank. er. io. 2002; Pérez 2008; Alarcón-Leiva et al. 2014）。也就是說，除了因為在威權時期受到. al. n. v i n Ch 形成了一種排除社會團體的力量。Burton（2012）在研究中曾指出，中左聯盟在 engchi U 肅清打壓之外，威權制度遺緒也發揮著影響力，把國家大權留在精英的手上，並. 政策制訂面向上的「夥伴」是右派聯盟，而非議會外的組織和社會團體。因為在共識政治之下，執政黨中左聯盟需要右派聯盟的妥協才能通過法案，而議會外的. 組織和社會團體雖然與中左聯盟立場相近，但在政策制訂上卻無法為中左聯盟提供協助。由此可見，當時整體政治結構對非體制內人士來說十分不友善，政策制訂的大權仍然掌握在體制內精英的手中。Barrett（1999）也認為即便進入了後威權時期，但是社會團給仍然缺乏發聲的機會。他認為後威權時期的政府仍然在很大程度上受限於威權時期的制度遺緒，阻礙了市民大眾參與政策制定，維持原本的精英式統治模式。除了國內的政策制訂權力和制度遺緒之外，國與國之間的制度同型（Isomorphism）也強調著精英在制度變遷中扮演的重要角色。他們認為，因為扮 15.

(23) 演著先行者角色的智利在落實新自由主義式改革之後，經濟問題獲得大幅改善。因此吸引不少發展中國家把智利視為學習對象，積極落實市場自由化改革，在國內和國際間均取得正當性。這使得繼任的後威權政府不敢也沒有必要改革以市場經濟為主導的發展方針。Gonzalez（2008）認為，因為市場自由化政策在當地因為過去曾取得空前的成功而獲得正當性，因此有關政策一直沿用至今。Wormald & Brieba（2012）也持同樣立場，他們認為，制度同型是後威權政府仍然沿用市場自由化政策的主要原因，並認為後威權時期的中左聯盟政府完全接受了市場經濟邏輯，考慮到市場自由化政策已取得正當性，所以有關政策一直沿用至今。雖然一方面，過去非常多的研究都指出精英政治對智利政治環境的影響，認為體制內的精英掌握政策制訂大權，控制了國家政策制訂的走向；但是另一方面，. 政治大和二〇一一年爆發的兩場大型社會運動對教育改革的影響力。兩場社會運動分別立這卻無法讓筆者了解教育改革出現的原因。首先，精英論者無法解釋二〇〇六年. ‧ 國. 學. 為期數個月，參與人數也有數十萬至百萬人次不等，曾使總統在一年內三度更換教育部長以平息紛爭，更讓另一位總統史無前例地讓學生代表加入總統顧問委員. ‧. 會。因為精英論者認為，少數的精英掌握了能夠改變多數民眾命運的權力，且在政策制訂的過程中，多數民眾的意見或行動也無法改變精英的決策。換句話說，. y. Nat. sit. 精英論者將無法解釋為何社會運動能夠迫使體制內精英讓步和妥協。. er. io. 此外，精英論者也無法解釋兩場社會運動的出現成因。精英論者傾向以由上. al. n. v i n Ch 上地組織起來，並對處於較優勢位置的精英們發起挑戰。如前所述，精英論者認 engchi U 至下來探討政策制訂過程，不過社會運動論者則正好相反，強調民眾如何由下至. 為拉丁美洲素來有精英統治的傳統，因此當智利在二〇〇六年和二〇一一年分別爆發兩場影響力極大的社會運動時，民眾為何能夠組織，並形成一股不容忽視的力量，並對當地傳統精英發起挑戰，則十分值得研究。再者，制度同型也無法回答教育改革的出現原因。教育改革強調國家政府對於教育的投資，讓教育成為民眾的基本權利之一，不應允許教育界商人從中賺取利潤，使高昂的學費阻礙了收入較低的民眾接受教育。因此認為國家應該負起負責，向民眾提供免費的教育，不再使教育成為市場中的商品。市場自由化政策則強調盡可能降低政府的責任和支出，把一切都交給市場運作，這樣便能達到最高效率。換言之，教育改革的理念與市場經濟正正是背道而馳。再加上，除了教育場域以外，其他場域並未出現類似的改革，繼續沿用市場經濟的發展模式。因此， 16.

(24) 教育改革本身也並非模仿其他場域制度，或被迫同型之下催生出來的產物。所以，假如以制度同型的方式來探討教育改革，並無法回答為何教育改革能夠出現。總結而言，社會運動對於教育改革的出現至關重要。在二〇〇六年和二〇一一年爆發的兩場社會運動，它們都是與教育議題相關，而社會運動的出現也直接反映了社會團體實力（Strength）的增長。有關社運人士一開始的主要訴求是希望能夠獲得交通津貼，並免除大學入學考試費，到後來訴求才漸漸變成全面免費的公共教育，以及去商品化的教育體系。二〇〇一年當地爆發自後威權時期以來第一次規模較大且跟教育議題有關的抗議，被稱為「背包抗議」（Mochilazo protest），參與人數破萬，而時任總統拉戈斯也答應了學生們有關交通津貼和免除大學入學考試費的訴求。到了二〇〇六年學生進一步提高訴求：（一）全面免費教育、（二）. 政治大視性的選擇學生權利（Bellei 立 & Cabalin 2013）。經過連番的抗議後，政府當局不主張公共教育、（三）反對私立營利學校的存在以及（四）要求刪除學校帶有歧 4. ‧ 國. 學. 得不出面回應，並創立教育品質總統顧問委員會（Consejo Asesor Presidencial para la Calidad de la Educación，簡稱CAPCE），委員會除了官方代表之外，也邀請了學. ‧. 生代表和教育專家加入（Kubal & Fisher 2016）。到了二〇一一年，社會參與人數進一步增加，人數超過百萬人，更聯合其他非教育領域的組織一起發起聯合罷工. y. Nat. al. er. io. （Vera 2013）。. sit. （Bellei & Cabalin 2013），讓時任總統在一年之內三度更換教育部長以平息民憤. n. v i n Ch 育議題的影響力。無論是二〇〇一年的「背包抗議」或者是二〇〇六年的社會運 engchi U. 社會運動論者的立場與精英論者相反，強調由下至上的社會團體與組織對教. 動，社會團體都在其中扮演著重要的角色。他們以罷工、佔領等手段向國家政府表達的不滿並發動挑戰，也直接反映了社會團體與組織力量的上升。隨著他們力量的提升，他們更能夠以實際行動向政府表達不滿或訴求。過去社會運動論者的研究正好補足了精英論在探討教育改革出現上的不足，無論是學生加入「總統顧問委員會」，又或者是迫使總統在一年之內三度更教育部長，都不能忽視社會團體與組織的力量。另一方面，過去的研究指出智利當地自後威權時期以來，社會團體的實力獲. 4. 選擇學生的權利所指的是學校能夠根據學生的預期未來表現、家庭收入和其他家庭特徵來評斷是否要收取該名學生。 17.

(25) 得大大的提升。Burton（2012）針後威權時期首兩任政府的研究指出，當時社會團體與組織的力量仍然十分微弱，因此在與資方議價的時候經常需要國家政府出手相助。但在十多年之後，社會團體與組織已經能夠依靠自己的力量來發起行動，並聯合其他勢力來發動聯合罷工，對政府發動挑戰（Bellei & Cabalin2013）。過去的研究普遍認為當時教育體制中存在的不平等問題是導致社會運動爆發的關鍵。 Stromquist & Sanyal（2013）認為，因為市場化教育政策問題的浮現，引發了當地人民的普遍不滿，因此才有了社會運動的出現。Bellei, Cabalín & Orellana（2014）也提出類似的看法，他們認為社運的爆發是來自於民眾對於市場導向教育政策（market-oriented educational policies）的不滿，並透過加入社運組織來進行抗爭。筆者對於社會運動對改革法案的出現有正面影響力的此一說法表示認同，並. 政治大釋大型社會運動在當地之所以能出現的原因時，並沒有探討到底是何種轉變給予立認為在此一面向上，社會運動論者的研究填補了精英論者的不足。不過它們在解. ‧ 國. 學. 社會運動機會。不平等的教育政策自皮諾切特時候就已經存在，如果以「因為政策不公平所以引起了大眾的不滿」來理解社會運動的爆發，一方面無法解釋為何. ‧. 教育政策的轉變是出現在近年而非更早的時間點，另一方面也無法解釋，在菁英主導的政治模式裡（Oxhorn 1994; Barrett 1999; Kubal & Fisher 2016），民眾如何獲. sit. y. Nat. 得發聲機會。. er. io. Donoso（2013）曾經試圖針對當地社會運動出現成因進行探討，不過答案也. al. n. v i n Ch 總統巴切萊特對社會團體態度相對友好， e n g社會團體與組織因此獲得機會能夠以行 chi U 同樣未令人滿意。他認為促使二〇〇六年社會運動爆發的主要原因，是因為時任. 動表達訴求。但是，在研究中他並沒有確切指出「巴切萊特到底在執政期間做過什麼事而使得改革契機得以出現」，因此這樣忽忽而下的結論並無法令人信服。再加上，Donoso（2013）雖然認為時任總統巴切萊特對社會團體態度友好，但是筆者在重新翻閱過去的歷史資料時發現（參見內文第四章），在二〇〇六年社會運動剛剛爆發的時候，學運組織多次希望總統能夠就有關事件作出回應，不過當時巴切萊特總統選擇避而不談，更成為引爆學生心中憤怒的最後一根稻草，最後抗爭行動升級，到達一發不可收拾的地步，因此筆者對於Donoso（2013）在研究中所提出的結論相當存疑。綜合上述討論，雖然過去的研究在很大程度上回答了社會運動對教育改革的影響力，填補了精英論的不足，但在對社會運動出現成因（或者是對社會團體實 18.

(26) 力上升原因）的探討上，仍有相當多的需要再補充的地方。精英論者強調，國家政策制訂的權力掌握在小數精英的手上，並由他們決定國家政策制訂方向，和大眾的命運。他們在政策制訂的過程中，無論社會大眾對該政策是支持或者是反對，都無法影響政策的制訂和落實執行。換言之，精英是政策制訂過程中唯一的關鍵行動者。精英論者的核心立場對於本文了解智利，甚至是整個拉丁美洲的政治發展過程有莫大的助益。在智利的歷史中，精英在民主化、威權時期、以及後威權時期之初，都扮演著十分重要的角色。不過，在理解教育改革出現的機制時，精英論者並無法解釋為何在二〇〇六年和二〇一一年爆發的兩場社會運動，能夠成為足以撼動精英的力量，迫使體制內精英部分程度上作出妥協，也無法解釋這股力量出現的原因。. 政治大來補充。社會運動論者認為，社會團體與組織發動的抗爭挑戰了由傳統精英主宰立. 精英論者在社會運動影響力和出現成因上的不足，將由社會運動論者的研究. ‧ 國. 學. 的政策制訂空間，並成功迫使精英作出讓步。由此可見，過去精英能夠在漠視大眾的情況下推動政策的局面出現了轉變，社會團體與組織的能力在政策制訂的過. ‧. 程中變得愈來愈重要。不過，即便如此，社會運動論者的研究並未針對社會運動發生的原因給予令人滿意的解釋。他們普遍把社會運動的出現歸因於大眾對教育. y. Nat. sit. 制度的不滿，這說法無法解釋為何教育政策的轉變是出現在近年而非更早的時間. er. io. 點，也無法解釋在菁英主導的政治模式裡，民眾如何獲得發聲機會。. al. n. v i n Ch 因果法則，又未把歷史脈絡視為重要的影響因素。故此，Huber & Stephens（2012） engchi U 無論是精英論者和社會運動論者的解釋，都試圖提出「放諸四海而皆準」的. 試圖把歷史脈絡重新放回討論之中，他認為民主化浪潮對拉丁美洲的福利政策出. 現十分關鍵的影響，而這部分正好是精英論者和社會運動論者所忽視的。Huber & Stephens（2012）提出兩個命題，首先他們反對前述社會運動論者的其中一個觀點，認為不應該把社會運動的出現歸因於體制的不平等。他們認為，在極端不平等問題之下，左派和社會運動動員反而變得更加困難。因為在極端不平等問題會讓當地工會實力持續式微、侍從主義更容易在當地生根發芽、左派政黨因為缺乏金錢來源而加深左右派政黨實力不平均問題，使得左派更難勝選等等。基於以上原因，作者認為，社會中的物質資源不平等，將會為當地帶來政治資源不平等問題。這一方面指出了以「收入不平均問題引發民怨」來簡單解釋社會運動的出現並不可取；同時另一方面也證明了，在國內收入不平均問題獲得改善的情況之下， 19.

(27) 左派政黨實力將會有所提升、社會運動也因而更容易爆發。 Huber & Stephens（2012）繼續提出第二個命題。他們認為除了左派政黨的實力之外，民主因素對福利政策的出現也扮演著至關重要的角色。他們認為，民主體制強調政黨政治，黨派之間互相競爭能夠讓政黨更有可能投放資源在較弱勢的社會團體（Underprivileged groups）身上，以福利政策來兌換選票。Huber & Stephens （2012）和Muller（1989）進一步補充，認為除了「一國是否民主」之外，「進入民主時期多久」也對國家在福利政策上投資，和國內貧窮和收入不平均的程度有所影響。他們指出，一方面民主型國家較非民主型國家在福利政策上投資更多；而另一方面，假如一國已進入民主治理時期超過二十年，那麼該國在各項福利政策上的投資將會有較不足二十年的國家為多，國內的貧窮和收入不平均程度也較. 政治大影響，除此之外，在長期（以二十年為界定）的民主政治下，國內社會團體才能立. 輕。他們認為，民主制度下的政黨競爭本身對國家在福利政策上投資已經有直接. ‧ 國. 學. 夠獲得足夠的時間去組織，並強化自身實力，來影響國家的政策制訂過程。最後， Huber & Stephens（2012）以量化的方式指出，在拉丁美洲，民主因素對福利政策. ‧. 的影響更勝於左派政黨實力。他們認為，政黨之間的競爭較左派政黨一黨獨大更容易為一國帶來福利政策，因為左派政黨在選舉中穩操勝券的前提下，左派政黨. y. Nat. sit. 因為不會受到任何挑戰而不需要透過推行福利政策來換取選票，所以不必然會把. al. er. io. 福利政策最大化；然而在政黨競爭的情況下，左右派政黨都必須透過推動福利政. n. v i n Ch 總結而言，Huber & Stephens（2012）認為，一個社會中的物質資源不平等， engchi U. 策來換取選票，以在選舉中取得優勢。. 將會為當地帶來政治資源不平等問題。福利政策自然是解決物質資源不平等的良方。相較於左派政黨一黨獨大，在民主體制下的政黨競爭更容易為一國帶來福利政策；同時，相較於初進入民主體制的國家，已經進入民主體制達二十年的國家又將更傾向於投放資源在福利政策上。因為國內社會團體需要時間組織並增強實力，才能向國家政府表達對福利政策的訴求。也就是說，Huber & Stephens（2012）認為，隨著一國進入到民主體制，當地物質資源不平等問題在政黨競爭的情況下，將有機會獲得改善，政治資源不平等問題也將隨之而獲得改善。而當該國進入民主體制達二十年的時候，當地無論是物質資源或者是政治資源，兩者的不平等問題將不再如從前般嚴峻。社會團體在物質和政治資源都相對平等的情況下長期累積實力，所以無論是相較於非民主體制下的社會團體，或者初進入民主體制下的 20.

(28) 社會團體，都更為強大，也能因此向國家要求更多福利政策。本文認同Huber & Stephens（2012）的觀點。在Huber & Stephens（2012）提出的命題中，把許多精英論者與社會運動論者來忽視的歷史和結構性因素重新找回，並針對福利政策出現的機制提出了完整的論述，與本文想要探到的問題不謀而占。故此將以智利教育改革的個案，探討社經環境的變化、社會團體的實力以及民主體制等因素對教育改革的影響，並驗證Huber & Stephens（2012）提出命題在本個案研究中是否成立。. 第二節本文觀點. 政治大. 有鑑於此，本文將在本節提出新的觀點，以彌補過去研究忽略的部分，並為. 立. 其他研究提供更多例證。本研究將採取歷史制度論，並以Skocpol（1995）的政體. ‧ 國. 學. 中心論（Polity centered approach）以及Korpi（1985）的權力資源取徑（Power resource approach）來對智利教育改革作出分析。首先，歷史制度論強調先發生的歷史事. ‧. 件對後來事件的影響。因此歷史制度論者傾向投放注意力在歷史脈絡上，觀察過去發生的事件如果影響後續發生的事件。透過把解釋導向歷史，關注社會和制度. y. Nat. sit. 之間互相形塑的過程，以換來更具說服力的解釋（Abrams 1982）。. n. al. er. io. 而Skocpol（1995）提出的政體中心論則有很強烈的歷史制度論色彩。政體中. i n U. v. 心論強調國家政府與社會團體之間的互動關係：國家政府所制訂的每一項政策，. Ch. engchi. 都會對當地社會經濟環境帶來影響，而在社經環境的轉變下，社會團體的力量、認同也會隨之而受到影響（Skocpol 1995）。最後，社會團體的訴求會因為其力量與認同的轉變，使得他們的訴求愈來愈被重視，國家政府因此而不得不透過制訂政策來滿足他們的訴求，而一切又將回歸到整個互動過程的起點，一直互相形塑（見下圖２）。由此可見，政體中心論同時補充了前述研究的不足，一方面能夠解釋精英政治在當地開始沒落的原因，另一方面也能夠為社會運動的冒起給予解釋。. 21.

(29) 圖 2 國家政府與社會團體互動過程示意圖. 4) 社會團體訴求被在意. 3) 社會團體能力、認同轉變. 1) 國家政府政策制訂. 2) 社經環境轉變. 資料來源：Skocpol（1995）。表格由筆者自行整理. 政治大. Skocpol（1995）的政體中心論和智利後威權時期的歷史整合在一起之後，可以得出下圖３。下圖三立基於政體中心論中國家政府與社會團體的二分法，以強. 立. 調兩者之間的互動關係。皮諾切特於一九九〇年三月把權力交還給民主政府，當. ‧ 國. 學. 時社會團體因為過去長期受到打壓，因而力量式微，且國內貧窮問題嚴重，將近全國一半人口生活於貧窮線之下。因此後威權時期首兩任政府主要任務仍是解決. ‧. 國內貧窮問題，教育議題並未獲得高度討論。隨著當地社經環境漸漸改善，貧窮. y. Nat. 人士因受惠於扶貧政策而開始向上流動，往中產階級趨近。本文稱此時期為中產. io. sit. 堀起期（1990-2000）。隨著貧窮人口的減少和中產階級人數的上升，貧窮議題的. n. al. er. 重要性開始下降，而教育議題的討論程度也漸漸開始往上攀升，當地也開始進入. i n U. v. 了社會運動期。社會團體在期間發動了數次抗議行動，其中企鵝革命的參與人數. Ch. engchi. 更最高達八十萬人。大型學運的爆發讓教育議題得到更多討論的機會，讓更多民眾加入有關組織，使得組織勢力不斷狀大，其影響力也隨之而上升。企鵝革命爆發的時候，時任總統巴切萊特拒絕回應社運團體訴求，使得選票流失而在二〇〇九年的總統大選中失利，迎來當地後威權時期以來首次政黨輪替。右派執政期間，學運再次爆發，被稱為智利之冬，超過百萬人上街抗議，而時候執政黨右派聯盟也堅決拒絕回應訴求，學生組織與國家政府之間陷入膠著。尋求重回總統位置的中左聯盟候選人、前總統巴切萊特態度出現重大轉變，過去她曾拒絕回應訴求，不過這次她向學生組織承諾，假如在大選中獲勝便會在任內落實教育改革。最後她如願以償地勝選，在二〇一四年重新回到總統位置，並於兩年後落實了教育改革。 22.

(30) 圖 3 智利後威權時芾國家政府與社會團體互動過程圖. 國家政府. 社會團體&社經環境. 社會團體實力弱經濟+貧窮議題較為重要. 1973-1990 Pinochet 執政. 1990-2000 艾爾文&弗雷: 推動扶貧政策／發展方針不變 2000-2006 拉戈斯改革期: 1st Mochilazo@2001 2nd 修憲案@2005 3rd 設對話平台. 政治大社會團體實力上升. 學. ‧ 國. 立. 下層階級人數下降 + 中產階級人數上升趨勢開始. 2006-2010 巴切萊特執政提案書胎死腹中. ‧. 企鵝革命媒體認知解放效應. 巴切萊特無視. Nat. 2010 Piñera 上任. Ch. engchi. sit. y. n. al. 關鍵事件: 中左聯盟首次敗選. er. io. 妥協換湯不換藥. 學生組織以更強硬手段回應. iv n U敗選原因:流失中產階級選票中產階級人數上升趨勢顯著智利之冬學運爆發. Piñera 不理會學生 Bachelet 為了重新執政. 智利之冬人數破歷史新高百萬人上街抗議&罷工. 而態度轉變 2014 巴切萊特二度就任承諾: 1st 教改 2nd 稅改 3rd 憲法. 學生再次上街遊行警告政府必須兌現諾言 Gratuidad 計劃出現一年後獲得再度擴大和延續. 巴切萊特推行教改被憲法法庭阻擋 23.

(31) 在Skocpol（1995）的政體中心論中，她強調國家組織與社會團體之間的互動關係。社會團體能夠對國家政府表達訴求，或是發動挑戰，而國家政府也能夠選擇以政策回應訴求、無視訴求，或者對社會團體加以施壓，雙方的能力也在這過程中互相形塑。政體中心論透過探討環境轉變對於社會團體的影響，來了解政府如何以政策回應有關訴求。社會團體受到環境轉變的影響，使得權力或資源在某程度上獲得提升，逼使政府當局透過制訂政策來滿足他們的需求。也就是說，社會團體所要求的政策回應，是來自於政府的讓步。要成功逼使政府在制訂政策上作出讓步，需要提高政府單位執行替代選項的成本，使得政府需要為不回應有關訴求而付出沉痛的代價。政體中心論認為，社會團體只能夠透過「提高國家政府不回應訴求的成本」，來迫使國家政府達成自己的訴求，簡而言之，就是「不給. 政治大付出多麼沉重的代價都堅決不回應訴求，社會團體可以說是無可奈何。在本個案立. 糖，就搗蛋」。也因此基於這個立場，假設國家政府選擇採取強硬立場，無論要. ‧ 國. 學. 研究中，智利學生組織在二〇一一年發動有歷以來最大型的社會運動，參與人數達百萬人，並且聯合其他工會組織發動罷工，甚至迫使政府在一年之內三度更換. ‧. 教育部長。不過時任智利總統立場堅決，無論如何都堅決否決學生倡議的公共教育理念，並且因此在一年之內賠上了不少支持度。由此可見，體制外的組織只能. y. Nat. er. io. 化為政策制度，關鍵仍然掌握在體制內的行動者手上。. sit. 透過提高國家政府不回應訴求的成本，來間接地達成訴求，最後訴求是否能夠轉. al. n. v i n Ch 意見。拉丁美洲在經過民主化浪潮之後，大多國家都步入民主政體之中，這使我 engchi U 雖然如此，這並非代表體制內的精英們能夠橫行無忌，無須理會社會團體的. 體制內行動者的職位並非永遠的，在就任一定年限之後便會進行改選，由國內民眾以多數決的投票方式，產生全新的體制內行動者。因此體制外的行動者能透過參與下一輪國會或總統選舉，進入體制內表達與推動訴求，在這樣的情況下，推動訴求與達成訴求之間，便有可能出現延時效應（Time lag effect）。智利自二〇〇五年修憲過後，總統任期由六年改為四年，所以當地民眾每四年就能透過手中選票，來對過去四年總統的一切行為作出回應（Feedback）。當智利於二〇〇六年爆發「企鵝革命」（Revolución de los pingüinos）的時候，政府當局最初不予回應，到後來以換湯不換藥的方式搪塞學生組織並引發不滿，中左聯盟因此付上首次敗選的代價；而第二次學運爆發於二〇一一年，在面對學生與工會組織的聯合罷工行動，仍採強硬態度，對組織訴求不予理會。就在此時，前任總統巴切萊特以總 24.