第四章 研究分析
第二節 事務官與政務官互動的行為選擇
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第二節 事務官與政務官互動的行為選擇
本研究的研究樣本從政務官新官上任到參與年度考核，完整地紀錄了政務官 初到行政部門一直到熟悉行政運作的過程。蒐集了政務官與事務官從初期到逐漸 熟悉，這一段最精華的互動過程。以下針對事務官與政務官在互動初期，尚未建 立彼此皆可接受之互動模式的情況下，將各自可能會使用的互動與應對技巧，進 行廣泛討論與類別歸納。
壹、事務官的互動技巧
從傳統政治與行政二分開始，一直到新公共行政賦予行政體系維護公共利益 的嶄新角色。從此時開始，外界對於事務官的角色期待不再只是被動地執行政策，
更多的是積極性作為與維護公共性之守門人。同時，在賦予事務官更高程度的期 待時，亦使得文官體系的中立性開始受到關注。從上一節的討論可以得知，若事 務官於行政組織中愈久任，對於行政運作與公共決策愈具有高度之本位主義動機。
因此，事務官在規範性上雖扮演著公共利益維護者之高度倫理道德表現者，但現 實上礙於保障行政組織既有之發展，事務官不見得皆有動力維持著煎熬的靈魂。
當面對如政治候鳥般的政務領導時，如何在民主價值與行政運作之間取得平衡，
甚至追求更高層次之公共利益，則將取決於事務官善於運用互動技巧的程度。這 些透過經驗所累積之互動技巧，將是事務官在工作分權之外，最有利於發揮制衡 效果的工具。
一、行政權的本位主義
根據影集的內容可以發現事務官主要捍衛的價值，基本上多半是為了維持組 織內既有的運作狀態，可見行政權的本位主義是事務官的服務偏好之一。事務官
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對於行政流程與資訊掌握之優勢，讓事務官與政務官互動具備了相當關鍵的籌碼。
以下端視影集中的事務官，如何在資訊與專業不對稱以及代理人理論下，行使行 政權優勢：
（一）行政權力的作為
1.政策建議
事務官最能夠發揮專業，並且最涉及政治場域之職權乃政策建議。傳統二分 法中希望事務官能夠扮演執行者的角色，對於政務官最後的決策予以絕對之支持。
但是，隨著民主的深化，民眾更會期待事務官能夠扮演公共利益的維護者，當遇 到不適合的政策選擇能夠勇於為公共利益發聲，並且提供專業之建議。再加上，
許多政策具有時序性且跨越政黨輪替，事務官對於政策的長期理解，導致其能夠 掌握到脈絡中較為關鍵的資訊，即能夠確實掌握政策議程與政策建議的權力。
劇情中政務官與事務官在前幾次的交手，政務官往往都只能被引導或是被迫 選擇事務官所提出來的政策建議。逐漸地，政務官也開始發現事務官提出政策建 議的根據，對於政務體系來說其實是一個黑盒子。對Hacker 而言，Humphrey 之 前已經挫敗了「透明政府」、「節約運動」政策，因此在第五集的「分階段削減公 務員計畫」，Hacker 認為必須靠自己的力量完成。Hacker 企圖要將政策建議的權 力放置在政務體系之下，開始研究如何起擬草案，並且決定要不經過事務官的修 改而自己負責起擬草案。這件事情讓Hacker 與 Humphrey 的關係變得更加緊繃，
因為對事務官而言，當政務官這次開始起擬草案，下次就要自己制定政策了（E5:
50-52）。這裡顯示出，事務官將政策建議的權力視為一項篩選機制，若事務官能 夠掌握政策建議權，則政務官就只需要在事務官提出的備選方案中，選擇最適當 的選項即可。至於政策分析以及列舉備選方案等前置作業，事務官認為這些並不
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是政務官需要過度關心的工作。Humphrey 嘗試著解釋部長只是在公務員提供他的眾多政策選項中選 擇一項即可。所以，如果讓他們掌握到太多的事實，那麼他們就會看 到其他的可能性，甚至會自己提出方案，不再從公務員提出的兩到三 個方案裡擇一。如果不能由公務員自己撰寫方案，那就不能夠引導政 務官做出正確的選擇了（E6: 63-67）。
從上述可見，事務官口中所謂「正確的選擇」，其實正是代表著能夠取得事 務官的認同，且通常是符合行政組織需求的價值集合體。因此，正常的情況下，
事務官並不會願意將政策建議的權力釋放。從事務官的角度來看，若是讓政務官 獨自進行政策分析並且提出備選方案時，政務官的價值偏好恐怕會侵害到行政組 織的利益，這將會對組織造成更多的麻煩。至於究竟要如何判斷政務官與事務官 各自選擇之優劣，事實上並沒有存在著一定的判斷依據。尤其，針對政務官與事 務官誰較能夠符合公共利益與社會需求，仍然無法從理論中取得標準答案。正因 為公共利益沒有所謂的既定標準，因此給予事務官能夠依據經驗提出政策建議的 空間。好的面向是能夠先行核對在符合多元價值之下，提出備選方案給予政務官 進行選擇；負面的則是事務官在選擇備選方案的時候，其實存在著可以操作個人 偏好的空間。事務官可以在備選方案裡再排入議題的優先順序，讓政務官進入選 擇的遊戲陷阱，最終可能不得不選擇事務官最傾向的政策決策。
Bernard 對於如何引導（政務官）還是不太能理解，Jumbo 開始解釋這
（提出備選方案）就像是變魔術，三張牌的戲法，就是先在三張牌中 隨便挑選一張，最後總是會挑到重要的那張（E6: 67-69）。
除了提出備選方案的技巧之外。影集中的事務官透過長久之經驗累積，還創 造出極具引導性的「四字訣」。只需要在對話過程中加入四個特殊的詞句，便能
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夠引導政務官選擇事務官認為理想的政策決策。四字訣與三張牌戲法的邏輯，皆 是只給予政務官選項與觀點而非全面的資訊或是事實，讓政務官不自覺中接收到 事務官的價值判斷。
有四個詞便能夠引導政務官選擇理想的決策，這四個詞就是「快速、
簡單、熱門、便宜」。當然，也有四個詞會讓政務官否決提案，那就是
「複雜、耗時、昂貴、爭議」，如果想讓部長完全不會選擇這項提案，
那就要說「有魄力」。因為爭議只是讓部長失去部分選票，魄力表示會 輸掉整個大選。所以如果部長掌握的不是選項而是事實，他們就要自 己動頭腦了（E6: 70-74）。
將上述技巧帶入決策時的互動，好的一面是政務官的施政將會更有效率，政 務官不需要為了細節費盡心思，將有助於達到完善的分工；負面的是，若是事務 官與政務官彼此不能夠互相支持，則該運作方式便很容易受到動搖。若在時序性 的催化之下，彼此開始萌生互相猜忌的心態，則反而會造成更高的決策成本。因 此，當政務官在幾次的經驗後，開始不完全信任事務官所提出的備選方案時，便 會開始想辦法蒐集更多的資訊。開始期待由自己做出決策，不再傾向接受事務官 的建議。這樣的結果將是事務官最不樂見的，因此Humphrey 不只一次與 Hacker 確認彼此的分工與在部內的關係。
Hacker 說明未來希望由一名副秘書長和兩名助理秘書直接向他報告…
等，還沒說完就被Humphrey 給打斷了。因為 Humphrey 打從心底認為 這件事不可行，他決定要跟Hacker 劃清工作界線，甚至告訴 Hacker 管理這個部會的人是他，而Hacker 是來制定政策、推行法律，尤其要 讓內閣能夠保障部裡的財政預算。這讓Hacker 認為 Humphrey 是否跟 他理解的民主觀念不太一樣？Humphrey 趕緊解釋並不是如此，這只是 部裡分工的問題，這種家務事不需要部長來管理，部長需要做一些更 崇高的事情（E6: 43-49）。
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可以見得，政務官與事務官在權力上的分工，是後續能夠互相監督與制衡的 重要前提。然而，正因為所謂好的政策建議其實並沒有標準，正如同所謂的公共 利益並沒有既定之模式可以依循。導致政務官與事務官很容易就侵犯到對方的權 限，例如事務官能夠依靠行政經驗誘導政務官排序價值偏好，反之，政務官能夠 使用職權忽略事務官的政策建議。有趣的是，事務官即使能夠依據經驗操作政策 建議與偏好排序，但獲取政務官的認可終究是政策決策確認之機制；同理，政務 官的決策，仍然需要事務官的配合予以落實。事實上，透過劇情可以發現，政務 官與事務官的拉鋸將有助於政策價值的釐清。若是政務官與事務官的互動出現僵 局，兩者開始各自找方法提出政策建議，破壞了原先的權力分配，恐怕對於公共 利益之維護只會增加更多的風險。
2.隱藏資訊
資訊與專業不對稱可說是事務官與政務官互動中，事務官技巧最主要的運作 空間。因為任期之差異，導致事務官對於行政資源擁有較高的掌握能力，同時也 是最主要之行政優勢的來源。隱藏資訊主要有兩種方式，第一種只需要透過龐大 的公文數量便可以讓關鍵資訊難以被挖掘，乃典型之資訊不對稱；另一種則是刻 意將某項重要的資訊或是公文隱藏，若是被發現則使用含糊的說詞或是專業性用 語，讓聽者與自己產生專業不對稱，便可以隱藏重要之訊息。
從第二集開始，事務官即告知政務官不需要針對每一份公文親自回覆，有些 只需要分類讓事務官處理即可，事實也證明政務官並沒有足夠的時間針對每一份 公文逐一閱讀，有時候政務官連自己簽署過的提案內容都不記得（E5: 43-46）。
從第二集開始，事務官即告知政務官不需要針對每一份公文親自回覆，有些 只需要分類讓事務官處理即可，事實也證明政務官並沒有足夠的時間針對每一份 公文逐一閱讀，有時候政務官連自己簽署過的提案內容都不記得（E5: 43-46）。