第一章 緒論
第一節 研究背景
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承上，健全穩固的民主治理，必然需要來自民主憲政的多元代表與回應能力，
以及文官制度所供給的專業知識與行政權力，兩者之間有效的價值調和才能夠確 保民主運作有效發展。最終的政策產出才能夠回應社會的需求，並且透過社會對 於治理績效的評估以及治理有效性的檢視，再次回饋至政策制定的流程中。在達 成治理績效的過程中，不同的價值透過互動牽制與擺盪，尋找出一個可以有效調 和的基礎，讓最終的產出能夠更貼近社會，同時提供人民對於專業權力以及民主 價值的需求。本研究從此一角度切入，嘗試研究在民主治理之下，政務官與事務 官的互動關係，以及對於政策產出過程一直到政策執行的影響。這一塊的研究在 實證上常常是一個黑盒子，決策的路經並不明確，再加上政務官與事務官究竟是 如何互動與調和，外界亦總是難以掌握。因此，本研究特別選擇以影集作為研究 樣本，由於影集所反映的是社會文化與行為常態的匯集，藉由觀察影片中兩者的 互動方式，可以作為理解理論與解釋現況之間的橋樑。透過將影集的內容進行文 本分析，思考政務官與事務官在實際運作上有甚麼樣的方法，對於政策產出又有 甚麼樣的影響與效果。藉此彌補現有研究缺乏經驗性與個案性細節的描述，並且 期待找出兩者之間可能的互動方法與樣態。
第一節 研究背景
我國在2000 年和 2008 年經歷了兩次的政黨輪替，這對於我國民主化發展實 為是重要的里程碑。然而，民主化的過程並非一路順遂，儘管臺灣的民主在「形 式」上已經通過政黨輪替的考驗；但是，在實質的「行憲」上，國家運作和政府 治理卻是面臨到前所未有的挑戰。2000 年的總統大選讓政黨輪替，首次打破過 去威權體制下一黨獨大的局面，是臺灣民主化上的重要成就。然而，政府在面對 政務、事務不再於一黨體制框架下運作的情況，因為缺乏執政的經驗，使得新的
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以昨晚的圍城之戰展現了社會壓抑已久、再也難以忍耐倒扁能量（聯合報，2006/09/16，A2 版，陳志 平）。台北縣議會議長陳幸進等10 位泛藍縣議員也組成紅衫軍，傍晚議會一結束，就搭捷運前往台北 市參加圍城倒扁（聯合報，2006/09/16，C2 版，沈旭凱）；高捷弊案及扁親信、前總統府副秘書長陳哲 男種種醜聞發酵的結果，是綠營在去年底縣市長選舉中大敗的主因之一。藍軍有必要及早調整思維，
轉移戰場，亦即要算弊案的總帳，才是最實際、最有效獲取選票的手段（聯合報，2006/10/17，A4 版，
何明國）。
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人民的苦痛（聯合報，2000/08/13，四版，林美玲）。4. 針對核四停建一事，當時任經濟部能源會執行秘書的陳昭義對外聲明核四停建乃是行政院下的指令， 外界輿論實在過大，劉兆玄便背負政治責任宣布請辭並帶領內閣總辭（聯合晚報，2009/09/08，A4 版，
陳志平）。此外，諸多零星的政務官發言不當，像是行政院秘書長薛香川「颱風夜吃父親節大餐」，又 打電話到談話性節目為自己平反；以及，發生在2012 年 2 月，談話性節目討論美牛開放、牛肉為何不 可維持零檢出瘦肉精等議題，農委會主委陳保基以其農技專業，打電話說明並指出「食品不可能零風
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斷輪替之下，對我國政府本身的運作付出絕對的專業忠誠。另一方面，反觀政務 官背負著政黨與選民的期待而進入政府，勢必有其需要完成的政治性目標。首先，
選民透過選舉選出新的政治首長，再由首長派任政務官領導行政組織。政務體系 的首要目的，乃是將執政黨以及人民的偏好選擇納入政策目標，並且在執政的過 程中盡可能獲得下一次的選舉優勢。其背後的價值仍然是來自於政黨與政治利益。
事務體系與政務體系，這兩股不同脈絡的勢力共存於一個組織，並且透過互動完 成組織任務，甚至是落實新的政策並不容易。往往因此而造就兩者在互動上，容 易產生摩擦及衝突的主要來源。
在民主化的發展之下，政黨輪替已是不可避免的常態。學習如何與政務體系 互動，並且堅守文官專業為政府績效與公平正義的價值努力，是民主化後官僚體 系必須肩負起的考驗。最理想的狀態是兩者間的互動能夠建立出信任關係，藉由 信任進一步發展出新的夥伴關係，增加政府的治理效能。問題是該如何在短時間 內建立出彼此的互信，又或是互信是否為必要的解決管道。若是僅在互動的拿捏 之中，取得政治與行政之間的平衡，透過經驗建立出一套大致上的互動模式，進 而反覆操作與實務中，能否建構更容易的互動規則。光是解答這個問題，對政務 與事務關係的研究來說已經是件難事。從實際運作的角度來看，政務官與事務官 確實會因為政務官職務取得的管道，甚至是兩者間的角色定位，以及事務分工的 方式而產生間隙。兩者必然都會先傾向於捍衛自身的利益，並且為了自我的專業 與任務而開始有所攻防。針對這類型的疑慮並沒有完整的教材或是課程，可供未 來可能面臨相關情況的公務人員參考。因此，每當政黨輪替或是政務間有所調動，
這樣的衝突往往是很容易發生的。本研究在這樣的背景因素之下，開始對於政務 官與事務官互動的黑盒子感到好奇，並設想若能夠將政務官與事務官互動的特殊 性與動態性進行整理與歸納，勢必能夠對於互動關係有更深層的理解。因此，本
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研究將兩者的互動作為研究對象，試著分析產生衝突問題的本質，以及參與者對 於價值選擇傾向、行為選擇方式，先進行一個系統性的觀察與整理，更進一步思 考互動對政策結果的影響。在初步的構想下，發現若輔以個案性的情境作為實況 模擬，便更能夠讓接收訊息者瞭解現況中可能發生的互動情境。再者，也能夠使 得相關議題的研究更為豐富且完整，提供未來公共行政領域在相關議題，甚至教 學範本上的參考。