第四章 研究分析
第一節 事務官與政務官的價值偏好
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體系之中，便也不盡然是善惡分明的兩面。更多時候反而可以發現行政運作中呈 現出價值模糊且互斥的現象，卻同時又是穩定行政運作的重要關鍵。接著，就針 對以上提出之三大部分進行詳盡的分析與討論：
第一節 事務官與政務官的價值偏好
針對分析途徑的第一步驟決策點的部分，由於研究樣本本身的條件限制，導 致決策點的樣態不夠多元，大概都是屬於與媒體以及資訊曝光相近的概念，因此 便不特別針對決策點進行單獨一節的討論。不過仍然要強調決策點的重要性，當 在討論事務官與政務官的互動關係時，除了決策情境的本質外，更應分析事件發 動的決策點，進而才能夠更有效地分析出兩者在進行政策決策以及事件判斷時，
所面對的各自是甚麼樣的決策情境以及其中之差異。
根據新制度主義的角度，影響個人進行決策的因素，除了個人內在的思考與 偏好外，亦會受到來自外在制度的影響，正所謂「制度決定行為」。這也是本研 究所強調決策本質的重要性，在討論政務與事務的互動關係時，有必要先針對框 限個體行為的外在限制進行討論。這些來自外在的機制設計與權力關係，可能會 直接地影響政務與事務介入決策時的角度，亦限制兩者進入決策情境後的決策視 線。在歸納政務與事務行為選擇的偏好時，需先將政務與事務放在制度的控制因 素上，思考兩者本質上即具備的束縛與性格。
壹、行政體系具備獨立運作的性格
從政治與行政二分與否的討論開始，對於政治與行政互動大致上被區分為
「國家意志的表達」與「國家意志的執行」，政務官代表著領導統御與制定政策 方針，而事務官則是負責行政執行，在職權內與政治有所交集的部分大概就是涉
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及價值之政策相關規劃與建議。然而，在影集中可以發現，部分事務官並不如理 論上所假設是政策執行的工具或僅處理事實行為，反而在選擇每一項作為時皆能 以不同程度的表現干預政治。事實上，事務官相較於政務官擁有更好的條件能夠 掌握行政權力，最重要的背景因素便是任期差異。在正常的情況下，事務官的任 期相較於政務官穩定，永業制度更能夠確保事務官在同一單位內升遷與久任。再 者，通常能夠任職到高階事務官者，大概對於單位內部事務及業務已相當熟悉。
因此，政務官雖然具備較高位的控制條件，但是卻不等於能夠完全地掌控事務體 系，有時候反而會產生行政體系中的陌生人之感。甚至，當政務官在全面性理解 政務與事務互動關係前，必須先顛覆過去行政只是為政治代勞的工具性地位之想 像；或許有一種可能，反而是政務官必須想盡辦法從事務官的手中取得更多的行 政控制條件與決策視野。
對於政務官而言，政黨勝選而自己能夠接掌行政部門是最好的光環與榮耀，
挾帶著勝選的熱情與對行政改革的憧憬，政務官在初進入行政體系時往往是準備 好大刀闊斧一番。因此，政務官一開始就能夠理解行政不只是為政治服務的概念 並不容易，通常也容易因為強烈的行政改革動機，反而促使事務官必須找機會捍 衛自己的角色與權力。從第一集可以發現，政務官初次到行政部門報到，行政部 門已經將所有接軌的事項都處理完畢，並且連下一週的行程都安排妥當；甚至，
高階事務官已經對新科政務官的施政目標與曾經的對外宣言做足資訊蒐集。這一 切讓政務官出乎意料，政務官認為是因為自己相當重要，所以整個行政部門都在 等待他的到來，若是沒有政務官，行政部門就無法正常的運作。事實上，行政部 門對於選舉相關事宜以及政務官去留已習以為常，即使時逢政務官交接，仍然有 龐大的行政事務需要處理，就算在沒有政務領導的控制之下，行政部門依然可以 正常地運作。因為，對行政部門而言，不論結果如何，最後至少會有一位部長要
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上任工作，即使在部長交接的過程中，行政部門的運作仍然不會因此停擺（E1:
19-25）。
由此可知，行政部門具有其獨立運作的能力，如果將政務官的交接視為行政 權失去領導之間隙，行政部門理應失去運作的方向與存在的目的。但是，即使在 政務官交接的空檔，甚至是政黨的轉換，行政部門仍然需要擔任延續政策的角色，
有其獨立的中心思想與行政價值。這個部分與英國的憲政設計與實務運作有關，
英國為典型的內閣制國家，內閣的權力依靠國會，政治課責的對象與目標相對明 確，因而能夠保全一個堅強且穩固的文官體系。除了首相與部會首長之外，英國 的文官體系相對難以被其他政治權力滲透，文官體系得以維持相當程度的中立性 地位，有政治上的「變色龍」之稱（施嘉明，1998：29），即不容易受到政黨輪 替的影響，因而文官體系在制度性的保護之下，能夠貫徹政策方針，為不同的政 黨所領導且忠誠地服務。
貳、事務官對行政專業能力的看法
事務官對於自己角色的定位不再依循傳統政治與行政二分的概念，即完全直 線性的聽命行事。可以看出年資較淺的事務官依然會認為政務官理應是民意的代 表、民主選舉的結果，在不危害到自己利益的前提下，積極地協助政務官的需求。
但是，對於高階事務官而言，針對部長角色的定位反而又有其他的看法：
部長不是人民的選擇，是由政黨所決定的結果，再加上能夠從議員中 脫穎而出擔任部長並不需要太多條件，只要不是太嫩、太年輕或是太 老即可，根本未經過甄選也沒有受過訓練，因此，事務官不得不替政 務官代勞（E3: 62-64）。
從事務官彼此間的經驗傳承，可以看出資深的高階事務官認為自己有必須堅
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可（E3: 57-59）。這也符合理性選擇理論的概念，政務官需要透過政務曝光維護 自身的權勢，事務官亦同，彼此已經到手的權力皆不會輕易地選擇釋出。從這裡呈現出兩個重要的觀點：其一，顯示事務官對於自己與政務官的關係 拿捏沒有一定的標準，尤其在是否將自己認定為執行工具的概念上，其實是一個 模糊地帶。有趣的是，事務官確實比政務官更加瞭解行政部門，這是無庸置疑的，
但是如何使用這項條件卻有不同的選擇。年資較淺的事務官（Private Secretary11） 對於手上掌握的行政權力該如何使用感到困惑，甚至，連事務官自己都不認為這 是一種權力或者說優勢；另一方面，因為年資較淺，掌握的行政資源亦不如高階 事務官深厚，便不如高階事務官具有強烈的本位主義動機。反觀高階事務官
（Permanent Secretary12）卻認為行政資源是一項優勢甚至是種權力，並且懂得善 用這項優勢去突顯政務官與事務官之間的差異。好的一面是事務官理解政務官因 下的文官任命權幾乎由文官自主決定，政治性介入的空間極小。私人秘書（Private Secretary）一職，通 常由年輕的文官擔任，私人秘書類似於我國的機要職，屬於政務官的幕僚，主要差異為我國的機要職 多半是政治性任命，英國則是由文官體系所任命並擔任，受到文官中立性的約束。為避免重複使用事 務官一詞造成混淆，後續該角色若是配合劇情的討論，皆以私人秘書在劇情中的名字Bernard 稱之。
12 常務次長（Permanent Secretary）為英國高階文官分等中最高級的職位，運作上僅次於內閣辦公室秘書長、
財政部常務次長以及文官部常務次長。後續該角色若是配合劇情的討論，皆以常務次長在劇中的名字 Humphrey 稱之。
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會被認為是個麻煩的主要原因，不乏有稱呼行政部門為「披著狼皮的羊」（Karl, 1987）、「在朝的反對黨（E5: 11）」等情形。其二，事務官對於政務官權力來源 解讀的差異，劇中年資淺的事務官將政務官視為民意的延伸，政務官的決策與偏 好都代表著民主選舉的精神，事務官不應該左右政務官的決策。在後續年資淺的 事務官確實也因此偏好去影響政務官的作為，協助政務官突破盲點，將主要的工 作聚焦在政策決策，提醒政務官針對行政上的瑣事不見得需要親力親為（E2: 1-4）。
相對的，劇中常務次長則認為部長並不是人民直接的選擇，部長也不見得有比較 專業，事務官必須帶領部長甚至是代勞。
在高階事務官與政務官的直接互動中，可以很容易地看出高階事務官對行政 專業的認同，在討論選民監督政府經費的過程中，高階事務官也直接點出民眾對 於政府財政可是一竅不通，行政人員才是專家（E3: 25-28）。由於在英國的體制 下，取得國會最大黨的黨魁同時兼任內閣的閣揆，對於部長具有人事任命權。因 此，劇中兩位事務官的說法不論是將政務官視為民意或是不能完全代表民意，其 實都呈現出事實。部長確實是民意延伸的結果，同時也代表著與直接民意有著難 以避免的距離，既代表著民意卻也可能隨時因為任何理由而下台。因此，若從事 務官如何解讀自己掌握的行政優勢這一點來看，可以分成兩個部分，以下配合第 二章文獻回顧的理論觀點，從代理人理論與資訊不對稱分別討論之。
一、代理人理論─公共利益作為民意的依歸
一、代理人理論─公共利益作為民意的依歸