第一章 緒論
第二節 研究動機與目的
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研究將兩者的互動作為研究對象，試著分析產生衝突問題的本質，以及參與者對 於價值選擇傾向、行為選擇方式，先進行一個系統性的觀察與整理，更進一步思 考互動對政策結果的影響。在初步的構想下，發現若輔以個案性的情境作為實況 模擬，便更能夠讓接收訊息者瞭解現況中可能發生的互動情境。再者，也能夠使 得相關議題的研究更為豐富且完整，提供未來公共行政領域在相關議題，甚至教 學範本上的參考。
第二節 研究動機與目的
壹、 一黨獨大到政黨輪替的現況
我國目前歷經了兩次的政黨輪替，兩次輪替後都發生高階行政官員被大幅度 調動的情況。對此現象學界也提出了見解以及相關研究，主要期待能夠改善此一 現象，建立穩固的文官體系與互信基礎（江明修，2002；余致力 2002；邱育琤、
徐永明，2004a、2004b）。這樣的現況也必須從機制設計的演變過程談起，如同 Dwight Waldo（1980）曾說過「政治是希臘的，行政是羅馬的」，兩者的發源不 同，更指出兩者的統合以及溝通是值得研究的問題。換句話說，美國政府是先有 民主政治（希臘），才有官僚體制（羅馬）。美國在建國初期是一個沒有明確行政 權力的國家，行政的權力是一步步從代議機構的授權中被建立。相較於我國的官 僚體制則早在民國建立以前就已經具備，只不過最早是在威權體制下面運作。直 到民主化後，民意的基礎才逐漸被帶入立法院，介入官僚系統的運作之中。因此，
對我國而言，立法院的權力是從行政權中一點一滴收回來的（陳敦源，2000）。
在這樣的發展背景之下，我國整體的行政機關確實容易帶有過去威權政體下，
一黨獨大的影子，甚至難以適應政黨輪替的更迭。依此基礎進一步的分析，熊忠
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勇（2009）認為我國與美國不同的是我國先擁有行政官僚而後才發展民主，我國 在文官體系的建立與民主政治來說是相較健全的，只是在文官制度與民主政治的 接縫處尚未發展成熟，導致我國在面臨政黨輪替之際，發生許多政務與事務衝突 的情況。追溯至我國尚未民主化前，並沒有所謂的政治與行政分立的需求，甚至 是民主行政的概念，常任文官主要就是扮演著服從政治領導者的角色（余致力，
2002）。政治領導者也可以很容易的建立個人與屬下間的互利關係，並以此做為 主導政策落實、社會走向的有利工具。民主化後，這樣的情況卻沒有隨之杜絕，
在經過兩次的政黨輪替後，政治任命介入文官體系的影子仍屢見不鮮（胡龍騰，
2007），也多為人民所詬病。即使是在 2008 年，國民黨再次上任，政務與事務彼 此無法順利接軌的情況仍然存在，在這個議題上政黨輪替似乎無法提供一個新的 且有意義的進步。如何訓練長久以來已經運行鞏固的行政體系開始學習與民意首 長相處，讓蘊藏豐厚行政專業的事務官為執政黨所用，也讓政治不再過度干預行 政。這對民主化後的我國政府，不論是行政抑或是政治，皆是一個極大的挑戰。
貳、 「新政府，舊官僚」現象
在我國進入民主化後，新政府與舊官僚的衝突愈演愈烈，足以影響到行政運 作的效能，讓政府資源在行政與政治的接縫面上進行空轉。通常源於執政黨為能 夠對文官體系達到更具強制性的控制條件，抑或是期望政黨傾向的政策意志能夠 更順暢地被執行。因此，通常會在上任後選擇調動與重新任命行政官員，尤其以 高階文官首當其衝。從這些現象中，可以看到政治權力正高度介入行政權的痕跡，
以及政務與事務對於政黨輪替的不適應。因此，在理論上過度簡化政治與行政二 分的概念，似乎已不足以解釋現實的政治情況。從我國的現況中，可以明顯看出 政治與行政並非絕然的二分法，反而從民主化的過程中，更容易出現政治與行政
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互相涉入且排斥的狀況。所謂的舊官僚到底該如何為新政府所用，針對政治與行政之間的關係與看法，
長久以來在學術抑或是實務討論皆是眾說紛紜。不論是由Wilson（1887）所興 起的二分法，即政府工作應分為政治決策與行政執行，強調行政應獨立於政治之 外，傾向命令式的互動關係；抑或是在Roosevelt 總統推動的新政（New Deal）
下所興起的學派，認為行政的學問已經成熟，不需要再從政治中被隔絕，甚至應 該考慮加入政策決策的領域（Waldo, 1948），強調事務官也需要瞭解政治運作的 技巧，傾向的是平行式的互動關係。不論是權威式或是授權式的管理方式，新政 府無法信任舊官僚，同時舊官僚也不願意為新政府所用，彼此之間的權責劃分不 易，使得即使政務與事務不論是在學理上或是法制上，皆有不同的法定地位與屬 性。然而，兩者的互動關係一放到實際運作上，仍然是複雜且難以清楚切割的。
這種互相不適應的狀況，造就我國即使經過兩次政黨輪替，仍然無法處理新政府 與舊官僚共處一體制內的困境。
參、 行政與政治價值的選擇
在民主治理中，來自政府的行政作為與民意之間的重疊性顯得更加重要。因 此，官僚體系的行政權力與直接民主有著所謂三步之遙的距離6，使得官僚的行 政行為容易誘發來自民意的詬病，社會中期待著民主救星的氛圍亦愈趨高漲。換 言之，在政府體制中長居久待的角色，乃既非民選亦不是政治任命的常任文官。
常任文官又何以能夠證明其自身的重要性，甚至是對社會作出價值分配的判斷。
因此，也引發政務官與事務官之間對於權力互動與價值選擇出現更深的落差。究
6所謂的三步之遙，意指人民將治理權力透過選舉的方式委託給民選首長與民意代表，由直接民主轉為代議 政治，這個過程被視為是第一次將統治權力脫離直接民主。之後，再由民選首長選擇政治性任命的人 員，可謂是第二次脫離直接民主；最後，再將價值分配的權力交由常任文官來執行，可謂是離直接民
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竟，行政體系在民主政治中應該扮演著何種角色，這問題一直備受討論。再者，
行政與政治被放在民主治理的脈絡中檢視，誰又能代表全然的民意，又或者誰才 是政府管理的專家。這些不斷湧出的提問，牽涉至政務官與事務官之間的界線劃 分，即使嘗試著對於文官的定義和範疇進行規範（余致力，2000；顏秋來，2006）。，
然而，在現實運作的狀況中，兩者的區別仍是難以明確界定的。
我國針對這項議題，所謂文官專業與民主政治之間的價值取捨，從早期威權 時代到進入民主化的過程中都不曾間斷。從法制層面來看，1994 年由考試院第 一次提出「行政中立法草案」，其中歷經了十餘年的轉折，終於在2009 年完成三 讀，將文官體系之行政中立的建構透過法制化予以規範，為建立民主化的政府立 下基礎。從行政中立法的制定過程便可以理解，行政與民主之間存在著模糊地帶，
即使透過法制化的確立，為事務官涉入政治的程度作了初步的規範與分際。然而，
民主化後來自政治面向的改變，也會直接或是間接的影響文官體系的行為與選擇 偏好。實際運作上仍須其他層面價值的互相配合，才能夠達成實質行政中立目的 並且增強行政運作的效能。
從我國憲政體制的角度來看，我國所採用的半首長制度，不像內閣體制般具 有影子內閣的傳統，能夠讓首相以及閣員彼此先行認識減少磨合期，一上任便很 快就可以掌握政務；反而比較像是總統制下，總統及所任命的閣員並不認識且多 半沒有全國性政務的經驗。因此，在制度下我國的總統與行政院院長之間的權責 劃分容易顯得不明確，若是總統並不尊重行政院長的意見，行政院長便容易窒礙 難行，缺乏全國性政務的經驗也同樣出現在我國閣員身上，沒有執政經驗的政務 官通常是我國政府組成的常態（黃東益，2013：229）。以我國政黨政治運作以及 行政與立法分權的角度來看，公部門外部環境中主要的影響因素來自於立法院，
尤其在民主發展後更加明顯。官僚體系可以說是在立法與行政雙重命令的關係下
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運作，立法院不斷的成為政黨角力的據點，企圖透過立法院的影響力干預政策決 策過程。因此，不但增加政務官在政策抉擇上的困難度，也使得事務官所謂的行 政中立面臨更多來自民意機構的挑戰。執政黨若不能在民主治理機制中，具備良 好的「平衡」觀念，不僅會增加民主治理機制的成本，更會在政黨競爭的關係中 降低政務官與事務官互信的可能（陳敦源，2005）。
在這樣的背景脈絡下，可以概略性理解政治與行政起源的本質並不相同。我 國對於政治與行政的界線亦並不明確，長久以來在實務運作上也沒有一定的分野。
在政務體系擁有選民基礎的同時，文官體系如何向外界證明專業能力的價值，又 如何運用專業能力與政務領導進行有效溝通。進而讓文官體系的建立與民主治理 的原則能夠互相並進，這是民主化後的臺灣政府必須克服的問題。
肆、 如何建立適當的互動關係
綜上所述，不論是在早期的威權時期亦或是民主政治發展中的兩黨輪流執政
綜上所述，不論是在早期的威權時期亦或是民主政治發展中的兩黨輪流執政