第二章 文獻檢閱
第三節 政務與事務關係：理論與實務
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能夠超然與政治之外，捍衛長久發展與永續經營的價值。在這樣的想法之下，特 別在表2 下增加兩者對於公共利益價值的判斷，意即在規範性構面上可能的偏好 選擇。
後續評估影集在行政效能上的成果，本研究預計將以公共利益作為符合善治 的抽象性概念之代稱，並且將此公共利益分為主觀性與客觀性。主觀性的公共利 益立基於決策參與者與當下選民偏好的基礎上，也就是所謂的回應性價值，判斷 政策產出是否能符合參與者的期待與選民的接受程度；此外，客觀性的公共利益 則是奠基於政府長久發展的永續價值之上，偏向規範性對於事務體系的期待，檢 視在互動結果上是否能夠符合社會利益以及政府長期經營的價值。
第三節 政務與事務關係：理論與實務
在民主治理下，文官體系除了需要面臨來自主觀性的滿意度檢視，以及外部 回應性需求之外，另一股重要的控制力量便是來自於組織內部的政務領導。所謂 的政務領導指透過選舉所產生或是政治任命的行政首長，也就是擔任首長職務的 政務官。談論政務與事務關係時，從宏觀的理論流變與梳理，進入個體行為微觀 的觀察時，最重要的關鍵來自於政務領導與官僚體系之間的設計與互動。透過思 考兩者運用於互動的工具與方式，能夠對於政務與事務關係有更全面性的理解。
壹、政務領導與官僚體系
在探討公共管理如何控制文官體系的諸多途徑中，又可以將其區分為外部以 及內部；其中參與政策過程最為深入、影響最大者，外部環境中以民意機構為首 要，而內部環境中則以政務領導為最重要的影響因素（馬紹章，1998）。主張加 強官僚政治控制的學者主要可以追溯至行政國的興起，由於當時候的學者認為只
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要官僚的影響力越來越大，便可能導致代議政府的參與受到阻礙，因此主張對於 官僚應該要嚴加控制，以確保政黨的傾向或是民選首長的政策選擇能夠被執行
（Lee & Raadschelers，2008）。此種強調官僚控制的主張也不難從我國的實務經驗 中窺見，例如兩次的政黨輪替後，大量的調動高階文官，以政治考量取代功績，
作為選取、留用、獎賞以及懲處文官成員的標準。一方面來自於為彰顯自身的政 治正當性，另一方面則來自新執政者並不信任舊有文官所致，使得「官僚政治化」
的風氣在組織中蔓延，成為影響事務官行政中立重要的因素之一（余致力，2002；
黃東益，2013）。政務領導的行使可以透過總統或其任命的政務官，透過管理工 具的使用設定組織目標，進而確保與控制官僚體系的服從程度。並且藉由管理策 略以及權力干預，達到控制政策產出的目的。
可見政治與行政之間的二分，並不容易在現實面找到清楚的界線。若是針對 細節逐一訂定工作分配，容易導致行政運作難以順暢；相反地，若是以粗略的方 式訂定之，在實務操作上，則容易產生政務官與事務官之間的角色與職責模糊，
導致課責聚焦不易，更容易孕育官僚政治化的組織風氣。在政治與行政企圖尋找 區分界線的議題上，Svara（2006）與 Overeem（2006）曾有過深入的討論，試 著為政治與行政的關係找到依循的原則。其中重要的爭點，例如Overeem（2005）
提出行政人員於選舉期間，以及日常生活皆不應該參與政黨政治，且政務人員不 應該被納入行政事務之中；相對地，Svara（2006）便對此論點回應，認為政治 與行政二分的概念被過度地簡化，無法確實的改善實際的問題。除了無法回答現 實生活中，政務人員與事務人員典型的互動關係之外，更無法進一步想像兩者如 何建立出具備建設性的關係以追求公共利益。接著，Overeem（2006）又提出政 治與行政分立就如同一個教條，兩者之間實際上並不存在互相干擾的關係
（mutual non-interference），且對於政治中立具有高度的意義，認為若是兩者之間
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針對這個議題，Svara（2006: 125）試圖從五個面向去分析以及比較民選官 員以及行政人員，並且提出對於兩者關係的改革方向，這五個面向包含：1. 民
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資料來源：取自Svara（2006: 126）
Svara（2006）針對民選官員與行政人員在價值差異上的分類，已經相當完
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備的政務領導能力，來自於因應環境的快速變化與高度的決策能力，重視績效與 結果導向。因此，事務官除了要具備專業能力外，尚需要有獨立運作事務的性格，
堅守倫理價值，對政治與社會皆負起課責。其次，兩者之間在職涯發展上亦有所 差異，政務官具備任期限制，正常情況在一個機關並不會久任；相較之下，事務 官通常都是常任文官，兩者的職涯發展與規劃上便有很大的差異性。過短的任期 讓政務官並沒有足夠的時間學習完整的政務領導能力，容易過度傾向透過管理工 具控制行政組織。然而，過於追求功績與表現的政務官卻不見得能夠順利提升組 織績效，反而容易讓事務官並不願意在一開始就表現自己全部的能力。不僅是事 務官缺乏具體的服務動機外，若事務官過早表現出自己的工作「成本函數」，並 不容易讓情況符合事務官的行政利益（陳敦源，2005）。可見政務與事務在互動 上，即使可以藉由規範性約束並訂定兩者間的重要區別，作為互動行為依循的指 南之外。在實際的運作上，兩者間仍然無法避免存在著特殊且微妙的互動關係，
行動上亦隱含互相算計的概念，而這部份則是難以透過制度設計予以約束。
熊忠勇（2012）便使用連續賽局的理論觀點，檢視我國在兩次政黨交替下，
政務官與事務官的互動關係，提出四種可能的互動方式：合作、政務官背叛文官、
文官背叛政務官以及彼此背叛；並且藉此檢視數個實際案例，提出第一、政務官 與事務官共事期愈長，合作可能性愈高；第二、政務官與事務官對於合作或背叛 的賞罰訊息明確，愈可能合作；第三、不論政務官或是事務官皆不要當第一個背 叛者；第四、維持文官中立性，有助於合作。可見政務官與事務官的互動存在著 高度的政治性，不單只是政務官加入行政組織，擔任組織領導者的角色那麼簡單。
政務官該如何將政務領導的角色發揮得宜，仍然必須依靠與事務官真誠的相處，
並且藉由時間互相理解。可以理解，對事情過度執著且堅持己見的政務領導，反 而可能會導致事務官在資訊不對稱下進行逆向選擇，甚至避免嶄露工作能力，避
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免未來要付出更高的工作成本。然而，對於事務官的角色漠不關心，純粹命令式 交辦工作的政務官，則容易導致事務官工作動力下降，互動也易產生嫌隙。不僅 是對於政務官難以快速理解與配合，這樣的組織管理模式也將給官僚帶來一個兩 難的局面。站在政務官的立場，將會期待官僚能對政治負責、為國家意志服務，
同時卻又期待官僚不應過度干預政策決策。既期待官僚的專業能夠滲透政策的決 策過程，協助政務官做出更適宜的決策，卻又擔憂官僚過度干預而造成政治運作 窒礙難行。政務官在對於事務官進行領導統御時，該如何以合理又洽當的方式，
進行行政管理並不容易。因此，政務官與事務官在走到信任或是夥伴關係前，中 間所產生的衝突與摩擦，將成為民主治理下政務與事務互動歷程的常態。在這既 定的脈絡之下，開始思考政務官與事務官在互動關係上，除了透過職前的通識訓 練或是在職後的專業能力訓練，盡可能減少兩者在互動上可能的摩擦與縮短過渡 時期外。更進一步，或許能夠思考跳脫純粹的合作與夥伴關係，尋找能夠在民主 之下順利進行互動的模式與可能。
貳、黑堡宣言與官僚自主性
由於政治控制理論的風行，以及在1970 到 1980 年代，美國正值政黨交替執 政之初，導致政務官對於事務官進行強烈的政治控制與官僚政治化的現象嚴重。
學界開始擔心政府的角色會被削減，因此發起一連串為官僚辯護的行動。其中，
最有名且最具影響力的就是由Wamsley、Goodsell、Rohr、White 及 Wolf 等五位 學者所草擬的黑堡宣言（Blacksburg Manifesto），企圖喚醒社會大眾對於過去美 國行政部門成就的重視，並且公開性的反對過於強調市場機能的政府型態。主要 的目的是試著強化公共行政在民主治理過程中的正當性，為官僚體系在不當的政 治運作中發聲。隨後，宣言發起人之一的Goodsell 出版《為官僚辯護：公共行
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政的論辯》（The Case for Bureaucracy: A Public Administration Polemic）一書，提 出期待公務人員能夠不再把自己視為單純的雇員或是專家，能夠盡可能把握機會 與各種利害團體互動，在政策中的每一個小細節裡都發揮影響力。黑堡宣言的概 念主要源自於新公共行政，並且對於傳統的公共管理進行批判性思考，再在盛行 的新公共管理進行需求性的思辨。確實地指出多元價值必然的缺陷、追求更廣泛 的參與、強調廣大的公共服務承諾、重視行動與理論之間的連結以及矯正當時過 於注重經驗主義的風氣（許立一，2001）。相較於新公共行政，黑堡宣言更進一 步確認公共服務必須受到憲政傳統、法律以及人類歷史的約束，公共行政應該作 為治理的核心，並且同時強調公共利益與公共性對話的重要性（Wamsley et al.,
政的論辯》（The Case for Bureaucracy: A Public Administration Polemic）一書，提 出期待公務人員能夠不再把自己視為單純的雇員或是專家，能夠盡可能把握機會 與各種利害團體互動，在政策中的每一個小細節裡都發揮影響力。黑堡宣言的概 念主要源自於新公共行政，並且對於傳統的公共管理進行批判性思考，再在盛行 的新公共管理進行需求性的思辨。確實地指出多元價值必然的缺陷、追求更廣泛 的參與、強調廣大的公共服務承諾、重視行動與理論之間的連結以及矯正當時過 於注重經驗主義的風氣（許立一，2001）。相較於新公共行政，黑堡宣言更進一 步確認公共服務必須受到憲政傳統、法律以及人類歷史的約束，公共行政應該作 為治理的核心，並且同時強調公共利益與公共性對話的重要性（Wamsley et al.,