第二章 文獻檢閱
第一節 政治與行政二分的發展
國
立立 政 治 大
㈻㊫學
•‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
第二章 文獻檢閱
在上一章說明了本研究的研究背景、動機與問題後，本章將運用過去相關的 學術研究與文獻，建構出本研究之理論基礎。透過系統性的整理與歸納，讓研究 問題更加明確與聚焦。本章將分為三個小節進行說明，首先，第一節討論有關政 務與事務互動的學理基礎，影響政治與行政分流的相關哲學思想。再者，第二節 則主要由第一節的學理繼續擴散，思考政治與行政二分的現實與侷限，並且如何 影響與應用於政策產出。最後，第三節則是將前兩節的討論，以微觀性的角度出 發，將討論聚焦在政務官與事務官的權力分割與互動關係。主要透過第二章對於 文獻蒐集與檢閱，歸納出學界在修正與提升政務與事務互動關係的脈絡與想法。
第一節 政治與行政二分的發展
探究政務官與事務官的互動關係，以研究層次的面向切入，需回溯至長久以 來政治哲學對於實務的影響。其中最重要的便是政治與行政二分的概念。從歷史 的脈絡來看，為了鞏固民主政治中政府主權在民的核心思考，卻又不能夠因此拋 棄政府專業能力的價值，一直是政府運作的困難之處。學界與實務界對於政治與 行政間的價值依歸，亦有著不間斷的討論。這部分可謂是現代政務官與事務官，
對於職務劃分與角色區別的起源。想要對於政務與事務之間的二分關係有更深入 的理解，同時也需要談論到公共行政學如何從政治學中，試著獨立為一個新興學 門的掙扎。透過理解公共行政學自我定位的過程，便能夠更加瞭解政治與行政的 分與合、同與異，以及後續依此發展出一連串政治與行政間，互動關係的原則及 基礎。
•‧
國
立立 政 治 大
㈻㊫學
•‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
壹、政治與行政二分的起源與流變從公共行政學的發展脈絡來看，有關政治與行政二分的討論一般認為源自於 Woodrow Wilson 於 1887 年所發表〈公共行政的研究〉 （The Study of
Administration）一文。Wilson 於該文提出行政應該是處於政治領域之外，行政 問題並不是政治問題。政治雖然為行政立下了工作的基礎，但是政治並不應該因 此去操縱行政，率先拋出了政治與行政應具有不同特質與屬性。除此之外，也談 到政府行動中較為重要的政策計畫，並不屬於行政的一環，對於政策計畫細節上 的執行才是行政的工作。因此認為應該建立屬於行政專業的空間，去處理政治不 能夠解決的問題，並且認為兩者應該有所區隔與劃分。Frank Goodnow 於 1900 年所著的〈政治與行政〉（Politics and Administration）一文中也提出類同的觀點，
更進一步試圖將政治與行政二分的概念具體化。認為政府這個組織不同於其他組 織之處，即是因為政治性的功能，便自然而然地將自己歸屬於兩股領導之下。
Goodnow 試著對於政治與行政提出功能性的劃分，認為由於心理層面的需求以 及經濟上的方便，有必要去劃分「國家意志的表達」與「國家意志的執行」，且 兩者之間的權力相當，不是一方凌駕於另一方。更進一步，提出「政治被視為是 代表國家意志的表達，行政則是代表著國家意志的執行」之名言。同時，這本著 作的發表對於公共行政學界有著重大的影響，可以說是公共行政學的開山始祖。
此外，Goodnow 也提到一個政治與行政互動的觀點，認為政治對於行政的控制 機制，容易造成行政的無效率。因為過多的政治控制會讓行政認為首要的工作是 向政黨的命令表示順服，而非對於組織本身盡最大的貢獻。不僅提出行政可能受 到來自政治企圖的影響，並且也點出行政不應該只對政治、政黨表示服從。反之，
行政更應該著重在組織效率與政策效能的追求。
這些知識的發展主要是源於當時的政治環境與理論背景，在美國的運作脈絡
•‧
國
立立 政 治 大
㈻㊫學
•‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
之下，政黨對於政治的影響甚鉅。提出行政與政治二分的概念時，正值美國在實 務運作上盛行「分贓制度」之際，意即文官進用的依據是對於政黨的忠誠或是獲 得政治首長的支持，便足以任用。政府內部具有上下交相賊的風氣，使得當時的 文官多半是較為貪腐且效率不彰。當時政府對於文官的價值只考慮到純粹的政治 回應性，使得大多具有能力及行政專業的人才，被排除在公共服務的領域之外。
因此，政治與行政二分的提倡之所以備受重視，被認為有部分原因是來自於俱有 改革當時政治背景的意圖。再加上，當時的時代背景同時正面臨到科學管理的風 潮，科學管理之父Frederick W. Taylor 在針對受雇員工的工時行為研究
（time-and-motion studies）中，發現科學管理才是能夠完成所有任務的最佳途徑；
Taylor 認為行政工作是能夠透過系統管理，以科學原則為基礎進行運作的一環
（Taylor, 1998）。再者， Henri Fayol 也從經營採礦公司的經驗中，對於行政行為 提出了十四項管理原則，把管理視作一個程序，並且把程許細分成多個合理的選 項。此外，這個時期尚有Luther H. Gulick 提出著名的 POSDCORB 觀點8（Gulick
& Urwick, 1937），將管理者應該注意的事項，用一個縮寫的單字呈現出來。這些 管理原則的發現與應用，對於當時的公共行政發展影響深遠，「效率」因此成為 公共行政研究與運作上的首要價值。更讓公共行政在服務政治之外，有了另一個 更重要的指標。
然而，公共行政的發展並不是到此就奠定穩固的學理。這個時期下所發展出 來的行政原則，到後來也遭到所謂「行政諺語」的批評（Simon, 1946）。行政原 則被認為是改革者企圖將行政劃分出來的政治口號，一種透過行政規則去規範行 為讓行政工作能夠不受到政治影響的手段，並不是行政真的如此具備專業性或重
8 POSDCORB 由組織管理原則的概念縮寫而成。也就是提醒一位管理者必須做到：計畫（Planning）、組織
（Organizing）、用人（Staffing）、指揮（Directing）、協調（Coordinating）、報告（Reporting）、預算
（Budgeting）。
•‧
國
立立 政 治 大
㈻㊫學
•‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
要性。不論是在政治學範疇或是科學管理領域，政治與行政的二分皆備受挑戰。
從這個時期的角度去解釋政治與行政的關係，皆帶有著政治應領導行政的意圖，
行政仍然只專注在追求工具理性的角色地位。即便行政已經擁有獨立的工作範圍 與執掌，仍然無法避免作為政治領導下的執行工具。雖然二分法的突破與改變確 實賦予了行政一個新的學術發展場域，卻同時也帶給行政難以擺脫的爭議性問題，
那就是當行政若欲從政治的附庸下獨立出來，行政專屬的領域與範圍該如何被界 定。
從文字上來看，「行政」指的就是政府實際的運作狀況，與如何處理事務的 學問。從政府建立以來行政的運作就一直存在，理論上行政應該是研究政府時最 容易被觀察到的一塊，可惜事實卻不盡如此。相較於發展久遠的政治學理論，行 政學一直被認為過於細節而不重要。正因為行政的問題始終被視為是過於細節且 不重要，若是被放在引領國家意志走向的政治領域之中，更是缺乏焦點。因此，
造成了政治與行政兩個學科，在學術產出的差異性，行政獨立的議題便不斷受到 弱化。直到政治與行政二分的概念被提出後，才開始引起關注與討論，只不過行 政獨立的必要性卻仍然遭受到質疑。即便後來政府的業務與執行角色愈趨發達，
亦開始受到關注。間接使得行政學受到討論，卻也因為研究方法不夠科學化，且 研究問題與實際問題之間的調和，具有落差而飽受爭議（陳敦源，2012a：57-89；
Waldo, 1952, 1990）。
根據Henry（1989）的劃分，公共行政學的發展面臨多次的認同危機與典範 轉移。政治與行政二分最具主導性地位的時間是在1920 到 1930 年代；然而，這 樣的二分法在1950 至 1970 年代之間，逐漸被認為並不適用於現實的政治環境。
因此，公共行政又被迫的重回政治學門的懷抱，卻又因為過於注重組織管理原則 與效率，轉而被歸於管理學的一環。之後公共行政的價值開始受到民主化的檢視，
•‧
國
立立 政 治 大
㈻㊫學
•‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
公共行政學因此出現了認同的危機，既不全然地屬於政治學亦不屬於管理學。一 直到1970 年代後，因為新公共行政潮流的發展，行政學才又在效率之外的行政 效能，找到存在的意義與價值。藉由美國「全國公共事務與行政學院聯盟（National Association of Schools of Public Affairs and Administration, NASPAA）」的成立，
樹立了公共行政獨立自主的里程碑（張潤書，2007）。
公共行政自從1887 年拋出了與政治二分的概念後，經過很長時間的爭辯與 價值定位。從上述典範轉移的過程中，可以看出行政學不斷在管理學強調的「效 率」與政治學在意的「政治回應」之間拉扯。最終在行政學的「行政效能」上，
找到屬於公共行政的核心價值。再者，轉而面臨政治學強調民主機制設計，與民 主治理正當性的拉扯中，透過官僚系統的獨立專業性以及維護公共利益的價值中 找到屬於行政的學門地位。事實上，隨著時代背景的轉變，政府的功能日漸擴張 且複雜，生活的大小事都可以見到政府的影子，大至國家級政策的規劃與執行，
小到牌照、駕照的發放或是戶籍的登記；人民對政府的要求也日漸增強，甚至已 經從被動的接受到主動的監督，在現今愈趨透明治理的環境氛圍中，政治與行政 兩者的區別已不難從現實運作上進行觀察。然而，有趣的是這似乎不足以協助各 界針對政治與行政兩者之間的區別產生更明確性的共識，政治與行政之間或合作
小到牌照、駕照的發放或是戶籍的登記；人民對政府的要求也日漸增強，甚至已 經從被動的接受到主動的監督，在現今愈趨透明治理的環境氛圍中，政治與行政 兩者的區別已不難從現實運作上進行觀察。然而，有趣的是這似乎不足以協助各 界針對政治與行政兩者之間的區別產生更明確性的共識，政治與行政之間或合作