民主政治與行政效能

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複雜的情況下，政府的政策決策在價值選擇上是一門重要且困難的功課。因此，

擔任決策的政務官與事務官之間的互動，對於行政效能有直接且深遠的影響。

第二節 民主政治與行政效能

討論到政治與行政之間的關係，若僅是聚焦在兩者之間的分合與互動技巧，

恐怕會漏掉另一個政治與行政互動的核心重點，即是互動對於政策產出的影響。

不論政治與行政的角色如何分配，不論對於工作事務或是裁量權的分享程度，政 府運作之於民眾而言，不外乎是期待一個更好的政府。在民主化後，政府施政績 效評估不再只需要符合客觀數據的評比，更有所謂來自於民眾主觀性的施政滿意 度考量。站在民眾的角度，期待的便是政府能夠兌現政治承諾，並且將成本使用 於產出對多數人來說最好的決策。在時代的趨勢下，政府決策愈趨向透明化，過 去單純的上對下領導抑或是下對上執行，恐怕都不再符合民意的需求。民意本身 就具備價值分歧的特性，當政府為求符合民意的檢視之下，同時仍然必須考量政 策能否達成政府長期發展的施政效益。因此，如何有效地對政策產出進行績效評 估，同時也成為公共行政學在面臨民主化時，需要長期關注的焦點議題之一。

壹、行政效能的範圍與內涵

對政府施政進行績效評估的發展與應用深受新公共管理學派的影響。該學派 著重於政府應該降低與私部門的差異，改善由上對下的政治管理方式，傾向以管 理主義及普遍性管理工具控制政府政策與產出的流程。對於政府運作趨向結果導 向，重視政策的產出與提升滿意度之間的關聯性，以及流程上的效率極大化。所 謂的效率，一般認為就是指投入與產出之間的比率，以最小支出達成最大產出為 主要目的。在施政過程中，仰賴績效管理作為評估工具是目前實務上常見的做法，

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簡單來說是政務體系藉由強化政府績效管理的作為，對於從事產出的官僚體系進 行品質的控管，藉此判斷是否達到理想目標。例如舉行「政府服務品質獎」活動，

建立多元的評估指標，以期待各部門皆能朝向設定的目標努力；再者，更有以個 人為單位的績效評量，像是「公務人員考績法」，企圖彰顯組織中個人的努力與 表現。然而，這樣的行政改革仍然有其跨領域的困難存在，主要因素來自於政府 組織與企業組織的設置具有根本上的不同，再加上，政府績效的評估環境與企業 亦具有本質上的差異。企業管理者很容易能夠藉由資訊的取得，掌握績效管理的 條件與進行目標設定；反觀政府組織對於績效管理的資訊掌握就顯得複雜許多，

針對組織內部人員的任用上亦不如企業彈性，管理者無法藉由篩選的機制選擇任 用組織成員，更不具備企業的管理條件，則難以透過管理工具確定組織績效不彰 的確切原因。因此，在多元主義的社會組成之下，即使大量引進企業管理的精神，

致力於管理工具的改善與制度的落實，卻仍然無法將所有價值都統合成為單一的 價值。單純重視效率的管理方式，似乎無法真正地將政府的績效轉換成施政滿意 度，甚至無法轉換為符合公共利益價值的施政結果。

在民主政治之下，政府需要服務的「顧客」更加多元，不僅是政黨、利益團 體更是所有民眾。政府所提供的服務亦愈趨複雜，政府治理（governance）的概 念也因此引起更多的想像與說法（Rhodes, 1996: 652-67）。可以見得，政府的治 理方式不再只依循著管理主義的迷思，當政府組織開始運作時，最重要的並不是 去檢視政府沒有做錯甚麼，反而是去評估政府在有限的資源下有沒有做到該做的。

不僅需要考量資源的有限性，也必須考量產出的品質。因而「行政效能」便在經 濟主義領導的效率價值外孕育而生，成為通用於判斷政府績效的重要標準。政府 對於行政效能的管控成為一門新興的課題，以下先針對行政效能進行基本定義。

吳定（2005：5-6）對於行政績效的定義認為一般來說，行政績效包含「行政效

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率」與「行政效能」兩者綜合評量的狀況。行政效率指的是「產出與投入之間的 比較，注重『數量』層面」；而行政效能指的是「目標達成的程度，注重『品質』

層面，亦即目標達成程度愈高，則行政效能就愈高。行政效能通常須考慮『是否 作對的事情』」。

政府的績效表現來自於提升行政效率與效能，同時也必須評量政策執行後，

民眾對政府的滿意度如何、對政府的向心力及支持度的提高程度如何、以及是否 提高國家的聲望如何等。行政效能的評量根基則來自於績效管理的概念，績效管 理的內涵簡單來說就是指如何執行策略，以達成組織目標的管理過程。依據孫本 初（2005：162-187）的歸納，在民主體制之下，政府績效管理至少需要滿足以 下四類行動者的需求：1. 民選的行政首長：滿足政務官員對於官僚體系的政治 控制力；2. 民選的議會代表：回應來自民意的課責制度；3. 文官系統內從事革 新工作的管理者：機關內部的管理者得以藉由績效管理有效的控制行政流程、持 續的改善生產能力與產出品質以期待提高組織的競爭能力；4. 一般執行政策的 文官成員：讓組織內部的一般成員都能夠藉由明確的績效標準與目標，企圖讓每 位成員的工作能夠更具體以提升組織的效能。績效管理在民主政治下更顯重要的 原因，自然是因為在民主社會中，執政黨存在著面對下一次選舉勝選的壓力，於 是政策產出必須盡量符合民眾的需求與期待。尤其在2000 年政黨輪替後，這樣 的情況更加明顯，政府施政的績效更是直接被攤開在媒體面前檢視。基於民主社 會的深根與多元媒體的發達，迫使政府必須在意政策公關與經營外在形象，爭取 民眾的支持度與施政滿意度，以減少政策推行上的阻礙與反彈。

然而，不論是經濟導向抑或是偏向公共性價值的選擇，在不同的時空背景與 實務需求下皆會面臨各種程度的拉扯，價值之間的選擇並不是二分法，彼此之間 也可能出現互相排擠的現象。熊忠勇（2005）透過「效率」、「政治回應」、「社會

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公平」、「個人權利」四大政策價值，進行英美文官制度中雇用政策變革的討論，

歸納出英美雇用政策皆往效率價值靠攏，主要為反映出當時的改革風氣；同時也 提出在整體脈絡下，政策價值的表現乃演進與循環，並沒有任何一個價值完全獨 佔的現象，頂多是相對所呈現出的比重並不相同。政府政策在價值的選擇上，應 依循政策需要與社會條件，進行價值在動態性的平衡，若是過度偏向某一種價值，

則容易引起因其他價值不滿足所延伸出的困境。可以理解，在提升政府的施政效 能時，即使在經濟效率至上的風潮下，仍然不能避免必須與動態的社會環境進行 互動。純粹的績效管理工具以及經濟導向的功績制度，最終將無法提升體制的功 績，更可能會延伸出目標錯置的問題與價值矛盾。選擇不同的價值都可能會排擠 掉其他價值被落實的空間。因此，如何選擇與平衡不同的價值是政策完善的主要 關鍵。

最後，欲解決行政效能的問題，還是必須回頭討論行政效能所對應到民主行 政的價值，再藉由所對應的價值，思考未來可以改善的方式。從績效管理的定義 可以看出其主要探討的是「如何」執行策略，是一種控制的程序與過程（孫本初，

2005：163）。回到本研究期望討論績效管理主要的核心影響因素，透過對「如何」

影響政策產出績效的因素進行更多的思考。根據Heclo（1977: 5-6）提出認為政 策規劃與執行的過程中，來自官僚體系參與的力量可能或大或小，但是不可否定 的是政府的績效表現確實是取決於官僚體系能夠提供有價值的服務。因此，如何 讓官僚體系能夠順利地提供有價值的服務，除了官僚對於專業的掌握能力之外，

主要的因素來自於與政務有良好的互動效果。若是將政治與行政之間重疊的三大 價值，配合行政效能與行政效率的概念，逐一獨立出來檢視。可以大致將重疊的 區域視為行政效能的運作場域，在政策產出的檢視上，必須同時調和回應性與專 業責任的價值。這也是政務官與事務官互動關係上，最主要卻也最困難的運作目

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貳、政黨政治對行政效能的影響

我國自走向民主化發展後，在政治面上歷經了兩次的政黨輪替，民眾亦逐漸 習慣民主政治相關的制度運作與更廣泛的公民參與。然而，即便如此，從民主制 度化與深化的角度來看，我國的民主發展歷程仍屬相當年輕，甚至國會仍然尚未 具備輪替的經驗。從近年來公民覺醒伴隨著頻繁的社會運動，不斷地挑戰社會大 眾的公民意識與民主素質，同時亦對既有的政黨政治不斷予以衝擊與反思。過去 臺灣的民主歷程約有二十餘年，政黨政治的發展與扎根，確實從政治與行政面上，

雙向的影響著行政體系的運作。從觀察行政體系的政治傾向來看，臺灣曾歷經一 段長時間的威權統治，使得即使邁入民主化，事務官的總體政黨偏好仍然是傾向

雙向的影響著行政體系的運作。從觀察行政體系的政治傾向來看，臺灣曾歷經一 段長時間的威權統治，使得即使邁入民主化，事務官的總體政黨偏好仍然是傾向