民主治理下政務官與事務官互動關係：以「是的，部長（Yes, Minister）」影集之文本分析為例 - 政大學術集成

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(1) . 國立政治大學公共行政學系碩士學位論文. 民主治理下政務官與事務官互動關係：以「是的，部長（Yes, Minister）」影集之文本分析為例政治. 立立. 大. •‧. •‧ 國. ㈻㊫學. The interaction between political appointees and civil servants in democratic governance: A text analysis of the TV series “Yes, Minister.”. n. er. io. sit. y. Nat al. Ch. n engchi U. 指導教授：陳敦源研究生：林俐君. iv. 博士撰. 中華民國 104 年 04 月.

(2) . 立立. 政治大. •‧. •‧ 國. ㈻㊫學. n. er. io. sit. y. Nat al. Ch. n engchi U. iv.

(3) . National Chengchi University Department of Public Administration Thesis. The interaction between political appointees and civil servants in democratic governance: 政治大 A text analysis of the 立立 TV series “Yes, Minister.”. •‧. •‧ 國. ㈻㊫學. n. er. io. sit. y. Nat al. Ch. n engchi U. iv. Advisor: Don-Yun Chen, Ph.D. Graduate Student: Li-Chun Lin. April 2015.


(5) . 謝辭在政大的時間如光速般飛逝，能夠進入政大公行學習並且作為 25 年求學過程的句點，完全是屬於我的好運。好運，這必須從小時候的故事說起。從小便對政治大學充滿憧憬，更巧的是在高中學測前，班導師要求我們寫下心中理想的校系，那時候其實並不完全理解公共行政的研究範疇，只是對於貼切社會現實的議題較感興趣，就在紙條上寫下了政治大學公共行政學系。大學考試時雖未能如願，卻也是順利地進入相關的系所就讀。在學習過程中對於知識的運用深感不足，決定要報考研究所繼續學習，終於讓我如願進入夢寐以求的校系。對於與研究相關的經驗累積，必須很感謝陳敦源老師所提供的機會。與陳老師的緣分，起因於碩一下自感研究經驗不足，於是鼓起勇氣應徵參與陳老師所主持的健保會研究案。研究案常有機會與老師一起到校外訪談，旁觀老師將學術與. 政治大實務結合得不露痕跡且遊刃有餘，真是令人相當佩服。這也是我第一次理解學術立立. •‧ 國. ㈻㊫學. 知識有多強大，第一次知道學術與實務的結合並不是紙上作業，而是相當扎實且. •‧. 有邏輯性的連結與思考。那時候就心想若能夠跟老師撰寫論文，不用說絕對是很. sit. y. Nat. 大的挑戰，但也絕對會很精彩。. er. io. 另一方面，研究案的執行過程也讓我學習到很豐富的實作經驗。尤其因議題. n. al v 較複雜，經常有三位助理聚在一起討論的機會，這個時期大概是我學習累積最廣 ni C hengchi U. 且最深的階段。非常感謝凱凌無私的指導，讓我從對於操作自己的報告都覺得有難度到可以輔助執行研究計畫。雅馨則是不論質量化都相當熟悉，在研究案的過程也給予很多幫助與成長，能夠認識兩位真是研究中最難能可貴的收獲。研究案結束後，自然而然地在陳老師的研究室裡落地生根。老師對於學術時常有很多新穎的創意與構想，這也是我很佩服老師的地方，老師永遠有辦法讓看似枯燥的研究議題變得充滿活力。起初在討論題目時，老師提出要用影片分析進行個案研究的想法，那時候我一聽到就覺得這個研究一定會非常有趣。過程中，光是確定題目與研究範疇也來回討論並更改了幾次。最後，在碩二暑假接近尾聲時，突然 Yes, Minister 這部影集出現了，也完全適合用來做主題性的研究。於是，終於確定了研究主題與樣本，就如此展開了我與影集為期一年多的紙上旅程。一個有趣的題目，操作起來卻不是那麼容易。在論文寫作的過程中，光是前.

(6) . 三章就遇到很大的困難與阻力，常常跟老師約好要見面討論時，自己卻講不出幾個有意義的邏輯與思考方向。這個過程大概是我求學以來最煎熬、最無助的時期，經常在失去信心中自我重建，然後又在寫作的過程中被自己深深打擊。老師也看出了我的掙扎，於是在過了三個月後出手相救，協助我將文獻的標題邏輯重新安排。最後，在大量翻閱傳播相關的研究方法中，找到了適合解釋影視產品分析的基礎，才讓研究計畫終於上了軌道。這一路漫長的過程，實在非常感謝陳老師的耐心。更感謝陳老師在指導論文之餘，總是讓我感受到深深的包容與溫暖。由衷感謝口試委員的指導與建議。熊忠勇老師，無疑是政務官與事務官互動研究的專家，再加上在實務界所累積的實戰經驗，更是增強了對該議題想法之深度。時常能夠直接點出問題核心並且給予建設性的建議，尤其是老師對口試本幾乎是每一頁逐字逐句的檢視，口試本中滿滿的螢光筆與註記，完全可以感受老師. 治. 政的認真與付出。甚至還特地將建議附頁碼條列出來讓我參考，真的是受益良多。大. 立立. •‧ 國. ㈻㊫學. 老師也總是在每次的提醒後，同時給予我更多的鼓勵，非常感謝老師。蔡秀涓老師，在計畫書口試時，對於研究方法的認同給予我相當大的鼓舞。. •‧. Nat. y. 研究方法一直是我缺乏自信的一個章節，尤其與過去參與研究案所操作過的研究. er. io. sit. 方法不太相同。對我而言，這個題目不論是寫作與操作都是很新的嘗試。蔡秀涓. n. 老師卻十分肯定以文本分析作為基礎，認為這就是一篇學術性很強的學術論文。 a v. l C ni U h i e 很鼓勵我在質性上有更多細節性的描述與自我闡述，非常感謝老師。 ngch. 黃東益老師，在論文口試時臨危受命協助幫忙，非常感謝。由於該議題也是老師的專長，因此老師不僅強調在格式安排上需有更仔細地雕琢外，也提供我不同的思考面向去盡可能地彌補論文的缺口。有老師的協助，對於論文的周延性有著全面的檢視與幫助。能夠請到諸位老師特別撥冗且用心地協助我將論文完成，真的非常榮幸也非常幸運，深深感謝。感謝系上老師們耐心與細心地指導，在課堂上的訓練確實受益良多。感謝系辦漢琪學姊、怡瑩學姊，對於日常事務與口試時的大力協助。感謝共同修課的同窗好友們，承郁、建億、筱涵、志宏、煒智、馨文、婷宇、苡茜、小高、貴凰、玄熹，公行 100 級以及學長姊、學弟妹。不論是在課堂上的即時協助、課後準備報告時的互相取暖，日常的生活分享與團體出遊，都將是研究所最彌足珍貴的回.

(7) . 憶。感謝研究室的夥伴們，憲均學姊、凱凌學姊、雅婷學姊、冠睿學長、琳翔學長、Alex 學長、筱涵、芃葦、韶莛及茵茹，謝謝這段時間各種生活瑣事以及研究事務上的幫助。在寫論文計畫書時，感謝 11 樓小研究室，建億、筱涵、志宏、宏穎學長、冠睿學長以及婧芝的陪伴，偶爾的晚餐與聊天，都是寫作論文時很重要的抒發。尤其在這段時間裡，臺灣正經歷許多重要的歷程。感謝建億、煒智、筱涵、志宏、承郁、凱凌一同經歷，讓短時間內的壓力與情緒能夠轉換為更多的討論與思考。當下的激進、衝突與矛盾，讓我更能夠體驗規範性與實務運作上的間隙，也在不斷的思考中學習反思與學習理解多元意見。隨著時間的更迭，回頭再看發現自己在求知慾與包容心以及待人處事的心態上皆有所成長，相信這段經驗會在生命中持續沈澱，孕育更豐富的養分。感謝韶誠，在這段過程裡被迫扮演黑臉的角色，. 治. 政不僅在百忙中陪我討論時事議題，並且不間斷地提醒我該進行的工作，耳提面命大. 立立. •‧ 國. ㈻㊫學. 的叮嚀，每每想起仍由衷感謝。感謝紅色小飛馬，在我很長的寫作過程裡，尤其是多次的修改過程中仍安然無恙，陪我走到了最後。. •‧. Nat. y. 在論文分析的階段，感謝凱凌慷慨協助商借 12 樓研究小間，讓我有一個安. er. io. sit. 靜舒適的環境可以長時間的運用。感謝奕宏學長、忠安學長日常的關心與鼓勵。. n. 感謝凱凌、建億、大貓學長、煥笙學長於這段時間的陪伴，很喜歡聽你們以學術 a v. l C ni U h i e 性的邏輯去分析與歸納生活經驗，每次的旁聽都讓我更認識自己與思考多元觀點 ngch 之極致。特別感謝凱凌，在我思考論文分析時，常常花時間傾聽我天馬行空的想法並且給予很實質的建議，那段時間若沒有你的幫助與鼓勵，實在難以想像能夠順利完成寫作，也時常麻煩你載我回家，非常感謝。一路至今獲得了太多的幫助與幸運，才能夠順利完成這個屬於我的好運，實在是細數仍不盡。感謝參與我生活的每一位親朋好友，你們的一段鼓勵、一段陪伴，都是珍貴的寶藏，都是我的貴人。謝謝！永遠最深的感謝，感謝我最親愛的爸爸、媽媽。從小到大無微不至的照顧，. 始終盡全力支持我，讓我做我想要做的事情，也總是以我能達到的小小成就為榮。求學至今不曾離開過臺北，自然也不曾離開過家。很感謝爸媽很努力地替我抵擋許多來自現實的壓力，並且給予我無盡的包容與理解。一直以來，爸媽身體力行.

(8) . 地教導我多元的價值觀，以及始終保持開放與樂觀的天性。若我能學會欣賞這個世界，若我能夠表現得有那麼一點點的好，這都是來自於您們的功勞，皆是因您們而學會。無盡的感謝！. 後記：這本論文，你是陳門的第 37 號，雖然是我花了很長時間寫作的成果，寫了滿滿一本的荒唐言。然而，我卻不確定你對於學術界、實務界能有多少貢獻，這個問題實在過於沉重。但很肯定的是，你對於我有著很深的影響。這段歷程很艱苦卻也是鍛鍊自己很重要的過程。你讓我看見自己的缺點，又無法迴避的必須正面迎擊，並且盡速改善。最後也確實有了深刻的成長。相信這一段旅程裡的所有經歷，皆將會回到自己身上成為無盡收獲。引述陳老師在臉書留的一段話：. 治 what you have been studying for “No. 37, you have done a great job on政 "mastering". 大立立 the past year! Following this sense of hard working, you can conquer anything.”. •‧ 國. ㈻㊫學. •‧. 未來，期許自己能夠莫忘初衷，持續努力！. n. er. io. sit. y. Nat al. Ch. n engchi U. iv. 2015/7/5 於新店.

(9) . 摘要隨著民主治理的發展，有效調和民主憲政與文官專業價值，才能夠確保民主政治運作的效能。背景因素使得政務官與事務官間的互動，愈具舉足輕重的角色。從相關研究可以理解，欲直接觀察政務官與事務官細部的互動並不容易，兩者間細部的互動對外界而言始終是一個黑盒子。因此，本研究使用鮮少作為該議題研究主體的影視產品進行分析。選擇英國經典影集「Yes, Minister」，乃因該劇主要以描繪政務官與事務官互動為主，描寫程度相當細膩。藉此旁觀的角度一窺政務官與事務官的互動，確實是個能夠協助深入理解該議題的良好個案。研究設計的基礎為文本分析法，透過建構分析路徑，分別從兩者本質、選擇偏好、表現作為，以及互動後對政策產出的討論。先將 14 集研究樣本進行相同路徑的文本化，再將文本化的樣本進行論述與類型化。研究發現事務官的互動. 政治大技巧，包括行政權力的作為與不作為、可行性評估、影響政務體系與政務官以及立立. •‧ 國. ㈻㊫學. 納入外部勢力等，目的為提升參與決策的條件，細部列出 24 項互動技巧；另一. •‧. 方面，政務官則可透過經驗複製、行政學習、媒體與聲望經營與納入外部力量等，. sit. y. Nat. 目的為提升統治便利性與正當性，細部列出 13 項互動技巧。兩者的互動呈現出. er. io. 互相制衡的本質，若各自無法有效負責與調和時，易形成雙重價值選擇的壓力。. n. al v 本研究提出以「鐘擺效果」解釋政務官與事務官的互動，兩者在制衡關係 ni C hengchi U. 的基礎上，隨著時序性的影響而改變互動模式。基本上的互動如鐘擺式擺盪，進而系統性因素將會因時序性遞減，激發出最適的政策結果。最終提出兩大項建議：首先，從制衡到動態平衡的關係，正視制衡現象的存在、立基於分權制衡上的信任關係、減少彼此錯誤解讀的機會，以及培養持續監督與自省能力；其二，設定政策決策的妥協底線，認知非任務型指標的超然價值，以及試著創造沒有共識的共識。. 關鍵字：政務官與事務官、行政效能、影視產品分析、文本分析、制衡、鐘擺效果.


(11) . Abstract In any democratic state’s development, how to effectively reconcile the two values of constitutional democracy and bureaucratic expertise is fundamental to ensure the proper functioning and efficacy of democratic politics. As Taiwan further consolidates its democracy, the interaction between the political appointees and senior civil servants becomes ever more important in achieving a balance of pluralistic values on the one hand, and government’s administrative efficiency, on the other. Yet past research has found that it is not easy to observe directly the details of the interaction between political appointees and civil servants; to the external world, the actual interaction between the two has always been a black box. Therefore, to shed light on that black box, this study analyzes the interaction between appointees and civil servants as depicted in film and television programs. The classic British series, “Yes. 治. 政 subject大because it portrays the Minister,” was chosen as the study’s research. 立立. minister-bureaucrat interactive behavior skillfully and poignantly, which allows a. •‧ 國. ㈻㊫學. deeper understanding of the issue.. •‧. The study employs textual analysis as the principal research method. Each of the. sit. y. Nat. series’ 14 episodes had been textually reinterpreted by using the same analytical paths,. er. io. which were constructed by first categorizing the nature, choice preferences, display. n. al behaviors, and post-interaction reaction to policy outputs i v for both political appointees Ch. Un. e nfound g c h ithat civil servants, in their pursuit for and senior civil servants. The research has greater participation in decision-making, exhibit as many as 24 distinct interactive behaviors with their political superiors. Some of these behaviors include administrative action and inaction, call for feasibility assessment, manipulation of the political system, and incorporation of external forces. On the other hand, political appointees, in their effort to achieve political expediency and legitimacy, have 13 behaviors of their own through experience replication, administrative learning, media and reputation management, and inclusion of external forces. Both sets of interactive behaviors are essentially parts of a checks-and-balances system. When responsibilities are unclear and actions cannot be coordinated effectively, the agency then becomes vulnerable to role ambiguity and double value selection problems. This research proposes a “pendulum effect” to explain the interaction between.

(12) . political appointees and civil servants. Because the appointees and civil servants have a mutual checks and balances relationship, both parties will alter their interactive behavior depending on the timing of events. Essentially, the interaction between the two sides will initially swing freely like a pendulum; subsequently, system factors will cause the pendulum to progressively decrease its swing, ultimately arriving at the most optimal policy result. In conclusion, this study makes two major recommendations. First, both political appointees and civil servants need to understand that they are in a dynamic equilibrium, in which they check and balance each other’s actions. By acknowledging the check and balance nature of their relationship, both minimize the chance of misinterpreting each other, and may develop the healthy capacity of ongoing oversight and self-introspection. Second, both political appointees and civil servants must establish a baseline in any policy negotiation and compromise, recognize the (sometimes) extraordinary value of non-mission-based indicators, and attempt to 政治 create a consensus when no consensus 立立 exists.. 大. •‧ 國. ㈻㊫學. •‧. Keywords: Political Appointees and Civil Servants, Administrative Efficiency, Film and Television Product Analysis, Textual Analysis, Check and Balance, the Pendulum. n. al. er. io. sit. y. Nat. Effect. Ch. n engchi U. iv.

(13) . 目次第一章緒論 ............................................................................................................... 1 第一節研究背景 .................................................................................................... 2 第二節研究動機與目的 ........................................................................................ 6 第三節研究問題與研究流程 .............................................................................. 13 第二章文獻檢閱 ................................................................................................... 17 第一節政治與行政二分的發展 .......................................................................... 17 壹、政治與行政二分的起源與流變 ............................................................ 18 貳、行政與政治的不可分割性 ..................................................................... 21 參、公共行政與民主政治 .............................................................................. 26 第二節民主政治與行政效能 .............................................................................. 34 壹、行政效能的範圍與內涵 ......................................................................... 34 政治. 大. 立立貳、政黨政治對行政效能的影響 ................................................................. 38. •‧ 國. ㈻㊫學. •‧. 參、政務／事務互動關係與行政效能 ........................................................ 42 第三節政務與事務關係：理論與實務 .............................................................. 47 壹、政務領導與官僚體系 .............................................................................. 47. y. Nat. er. io. sit. 貳、黑堡宣言與官僚自主性 ......................................................................... 52. n. 參、資訊不對稱與公共政策：產生決策點 ............................................... 56 a v. ni. l C. hengchi U 第三章研究方法 ................................................................................................... 67 第一節影視產品中的政務與事務關係 .............................................................. 67 壹、甚麼是影視產品分析 .............................................................................. 68 貳、影視產品在實務教學上的應用 ............................................................ 70 參、政務與事務關係研究與影視產品分析 ............................................... 72 第二節研究設計與資料架構 .............................................................................. 74 壹、文獻討論與應用 ...................................................................................... 74 貳、研究方法與流程 ...................................................................................... 76 參、研究範圍與樣本 ...................................................................................... 84 第四章研究分析 ................................................................................................... 91 第一節事務官與政務官的價值偏好 .................................................................. 92 壹、行政體系具備獨立運作的性格 ............................................................ 92. i.

(14) . 貳、事務官對行政專業能力的看法 ............................................................ 94 參、政務官的角色定位過程 ....................................................................... 102 第二節事務官與政務官互動的行為選擇 ........................................................ 111 壹、事務官的互動技巧 ................................................................................ 111 貳、政務官的互動技巧 ................................................................................ 150 第三節事務官與政務官互動對結果的影響 .................................................... 161 壹、政策結果的價值分析 ............................................................................ 162 貳、互動結果與公共利益的關係 ............................................................... 184 第五章結論 .......................................................................................................... 193 第一節研究發現 ................................................................................................ 193 壹、影響事務官與政務官價值偏好的原因 ............................................. 193 貳、事務官與政務官互動的途徑 ............................................................... 197. 治政................................................................... 參、互動對於政策結果的影響 206 大第二節結論與建議 ............................................................................................ 209 立立. •‧ 國. ㈻㊫學. 壹、從制衡到動態平衡的關係 ................................................................... 209. •‧. 貳、設定政策決策的妥協底線 ................................................................... 212 第三節研究限制與未來研究建議 .................................................................... 215. y. Nat. io. sit. 壹、研究限制 ................................................................................................. 215. er. n. 貳、未來研究建議 ......................................................................................... 217 a. iv. l. n Ch 參考文獻 .................................................................................................................. 219 en hi U gc. 附錄一研究樣本之各集分析 ............................................................................. 231 附錄二計畫書審查委員意見整理表 ................................................................ 282 附錄三論文口試審查委員意見整理表 ............................................................ 285. ii.

(15) . 表次表 1：民主政治下公共行政的價值面向 ............................................................ 32 表 2：政務與事務在相同構面下可能的選擇 ................................................... 46 表 3：民選官員與行政人員的價值差異 ............................................................ 49 表 4：角色名稱對照表 .......................................................................................... 85 表 5：集數整理與內容摘要 .................................................................................. 86 表 6：行政影響的結果價值對照表 ................................................................... 172 表 7：政治影響的結果價值對照表 ................................................................... 182 表 8：政策結果與公共利益 ................................................................................ 186 表 9：事務官的互動技巧選擇彙整 ................................................................... 198 表 10：事務官互動技巧與本質屬性對照表治 .................................................... 200. 政. 大. 表 11：事務官行為選擇模式初步建議 ............................................................ 201 立立. •‧. •‧ 國. io. sit. y. Nat n. al. er. . ㈻㊫學. 表 12：政務官的互動技巧選擇彙整 ................................................................. 202. Ch. n engchi U. iii. iv.

(16) . 立立. 政治大. •‧. •‧ 國. ㈻㊫學. n. er. io. sit. y. Nat al. Ch. n engchi U. iv. iv.

(17) . 圖次圖 1：研究流程圖 ................................................................................................... 15 圖 2：JAMES H. SVARA 之在政策與行政的分工與互補 .............................. 23 圖 3：政治和行政價值選擇對行政效能的影響 ............................................... 33 圖 4：研究方法使用示意圖 .................................................................................. 77 圖 5：影片分析邏輯與作為對照圖 ..................................................................... 80 圖 6：政務官與事務官互動的鐘擺效果 .......................................................... 207. 立立. 政治大. •‧. •‧ 國. ㈻㊫學. n. er. io. sit. y. Nat al. Ch. n engchi U. v. iv.

(18) . 立立. 政治大. •‧. •‧ 國. ㈻㊫學. n. er. io. sit. y. Nat al. Ch. n engchi U. vi. iv.

(19) . 第一章緒論「正如同所有民主政治的理論一般，民主行政理論的核心問題，就是要調和人們對民主的渴望與對權威的需求」Dwight Waldo（1952: 102）. 「當代民主制度在多元（去中心）化統治以及有效性要求的環境之中，從公共課責機制建立的角度切入，找尋價值衝突制度性調和的一種過程，其目的是試圖藉此獲致良好的治理績效。」陳敦源（2012a：36）. 政治隨著民主治理的發展，政府所扮演的角色亦不斷面臨挑戰與修正。除了達到. 大. 立立. •‧ 國. ㈻㊫學. 行政效率的基本要求外，更需要建立施政原則以平衡多元價值，當社會對於政府. •‧. 的期待愈趨多元化，公共行政運作的價值與比重同時便受到高度檢視。由於民主. er. io. sit. y. Nat. 政治所包含的治理價值不只是雙向，更可能是多元。這些多元價值之間的互動關係也不具單一性，不僅存在著互相依存，同時也可能彼此衝突，使得公共行政必 a. n. iv l C hengchi Un 須隨著實務變化不斷地尋找價值依歸。當這些來自於社會的多元價值，透過選舉制度與應試選賢的方式，從社會巨流匯集到政府內部。究竟這些價值如何從政府內部先行調和後，再次回應並且回饋至多元的價值需求，乃是現今民主化政府的一大挑戰。因此，當聚焦回政府內部的討論時，本研究選擇將焦點放在政務官與高階事務官的互動關係，原因是兩者對於政策決策具有直接的影響力，亦是政治課責的主要對象。當社會的多元價值被粗略的分化並尋求依歸時，政府施政除了政務體系仰賴的統治正當性，更需要來自於官僚體系的行政專業能力，讓政策價值不致於偏頗，並且能夠適當回應社會的集體需求，良善的循環進而使政府運作得以穩固。. 1.

(20) . 承上，健全穩固的民主治理，必然需要來自民主憲政的多元代表與回應能力，以及文官制度所供給的專業知識與行政權力，兩者之間有效的價值調和才能夠確保民主運作有效發展。最終的政策產出才能夠回應社會的需求，並且透過社會對於治理績效的評估以及治理有效性的檢視，再次回饋至政策制定的流程中。在達成治理績效的過程中，不同的價值透過互動牽制與擺盪，尋找出一個可以有效調和的基礎，讓最終的產出能夠更貼近社會，同時提供人民對於專業權力以及民主價值的需求。本研究從此一角度切入，嘗試研究在民主治理之下，政務官與事務官的互動關係，以及對於政策產出過程一直到政策執行的影響。這一塊的研究在實證上常常是一個黑盒子，決策的路經並不明確，再加上政務官與事務官究竟是. 政治. 如何互動與調和，外界亦總是難以掌握。因此，本研究特別選擇以影集作為研究大. 立立. •‧ 國. ㈻㊫學. 樣本，由於影集所反映的是社會文化與行為常態的匯集，藉由觀察影片中兩者的. •‧. 互動方式，可以作為理解理論與解釋現況之間的橋樑。透過將影集的內容進行文. y. Nat. er. io. sit. 本分析，思考政務官與事務官在實際運作上有甚麼樣的方法，對於政策產出又有. n. al 甚麼樣的影響與效果。藉此彌補現有研究缺乏經驗性與個案性細節的描述，並且 iv Ch. n engchi U. 期待找出兩者之間可能的互動方法與樣態。. 第一節. 研究背景. 我國在 2000 年和 2008 年經歷了兩次的政黨輪替，這對於我國民主化發展實為是重要的里程碑。然而，民主化的過程並非一路順遂，儘管臺灣的民主在「形式」上已經通過政黨輪替的考驗；但是，在實質的「行憲」上，國家運作和政府治理卻是面臨到前所未有的挑戰。2000 年的總統大選讓政黨輪替，首次打破過去威權體制下一黨獨大的局面，是臺灣民主化上的重要成就。然而，政府在面對政務、事務不再於一黨體制框架下運作的情況，因為缺乏執政的經驗，使得新的 2.

(21) . 執政黨在面對既有的官僚體系顯得格格不入。兩者之間容易出現縫隙和摩擦，進而導致政策的延宕與停滯，執政期間仍無法樹立一個具備效能的執政新氣象。因此，當時執政的民進黨提出所謂「新政府、舊官僚1」，並且大量撤換不配合的事務官，因應黨政之間無法順暢溝通的窘境。將舊官僚的不適任，作為解釋為當時國事效率不彰的重要因素之一。相對於社會已經習慣一段長時間在威權體制，政濟生態的安穩且政府運作穩定的情況下，當政策產出停滯、貪污腐化的問題伴隨著民主化的腳步而來。反而讓人民開始對這樣的制度產生更多的疑問，同時也是將更多的期待寄託在下一次的選舉2。因此，2008 年再次政黨輪替，確立了我國勢必朝向民主化穩定發展的道路。然而，政務和事務互動所引發的阻礙仍未曾停. 政治. 歇，關於政策效能、經濟、倫理等相關的治理問題，隨著民主治理的透明化後紛大. 立立. •‧ 國. ㈻㊫學. 紛浮上檯面。新政府的執政能力備受民眾關注，使得政府治理的效能與品質成為. •‧. 評估政府良莠的重要關鍵。可以見得，關於政務與事務體系之間的互動間隙，是. y. Nat. er. io. sit. 個跨越黨派的結構性與制度性議題。在我國已奠定的民主治理過程中，看似是一. n. al 個困境卻也是個重要的挑戰，政務與事務互動關係經驗累積與學習的品質良莠， iv Ch. n engchi U. 勢必影響著未來長遠民主政治的發展。. 政黨輪替理應是我國政治走向民主化、落實民主治理的重要象徵，但在兩次的輪替過程中皆不斷出現治理績效上的疑慮。首先，在民進黨執政時期，新執政團隊與舊有官僚體系間，產生內部磨合期即是個艱難的挑戰。可以看到有行政首 1.. 2.. 民進黨秘書長吳乃仁曾表示新政府包括行政院長，都應該由民進黨來主導，成敗都由民進黨負責，而不是還要用「舊的官僚體系」來解決問題，這樣反而像是「請鬼拿藥單」（經濟日報，2000/09/28，二版，林燕翎）。經濟部能源會執行秘書陳昭義請辭，辭職的原因據說是認為新政府的廢核政策不符專業百萬人夜圍臺北城，為台灣歷來的群眾運動帶入新的分水嶺，以「反貪腐、扁下台」為號召，紅衫軍以昨晚的圍城之戰展現了社會壓抑已久、再也難以忍耐倒扁能量（聯合報，2006/09/16，A2 版，陳志平）。台北縣議會議長陳幸進等 10 位泛藍縣議員也組成紅衫軍，傍晚議會一結束，就搭捷運前往台北市參加圍城倒扁（聯合報，2006/09/16，C2 版，沈旭凱）；高捷弊案及扁親信、前總統府副秘書長陳哲男種種醜聞發酵的結果，是綠營在去年底縣市長選舉中大敗的主因之一。藍軍有必要及早調整思維，轉移戰場，亦即要算弊案的總帳，才是最實際、最有效獲取選票的手段（聯合報，2006/10/17，A4 版，何明國）。 3.

(22) . 長對於文官體系抱持著排斥的態度3，也有文官對於政務領導的政策方針並不認同的例子4。執政八年的期間，可以說是政務領導與文官體系的摩擦不曾間斷。 2008 年政權又再次重回國民黨，原以為已經有過執政經驗的國民黨，可以在諸多由政務領導所延伸的問題中找到改善的解答。然而，國民黨執政以來卻也是風波不斷，尤其以政務官的發言更是飽受外界批評5。似乎即使是國民黨重回執政的舞台，仍然無法在政務與事務之間，提供一個更好且更具意義的方向。可見政務官的策略性領導能力，面對到事務官的專業導向能力，兩者之間不僅是必須面臨取捨的課題。有時候更是內生於組織中，必須共存且互相彌補的兩種治理能力。兩者在治理價值上的拿捏，往往是影響政策能否順利推行，並且得以符合執政黨、. 政治. 滿足民眾需求，又不至於放棄政府永續經營價值的重要關鍵。大. 立立. •‧ 國. ㈻㊫學. 在民主化的過程中，政務官與事務官的互動關係著實耐人尋味。從過去政治. •‧. 與行政分立的概念來看，各界皆期待建立一個無腐敗且具專業性質的文官體系。. y. Nat. er. io. sit. 因此，配合永業制的機制將文官體系獨立於政黨政治之外，使其不易受到政黨交. n. al 替的直接影響。期望文官體系能夠發揮其專業性、穩定性 i v ，確保組織的長久發展。 Ch. n engchi U. 換句話說，可見制度設計下所期待的文官是具備功績表現以及專業能力，能夠給予政務官更多的政策分析、建議，以及有效的行政執行能力。能夠在政治首長不 3.. 曾經鬧得沸沸揚揚的「八掌溪事件」，在當時的輿論壓力下，行政院副院長游錫堃因而提出辭呈，由當時的總統副秘書長張俊雄接任行政院副院長。甫上任便在公開場合批評八掌溪事件乃是「官僚心態麻木不仁」導致，並說明若新政府沒有將改革推動到基層公務員，從某一個角度來看，類似八掌溪悲劇的發生是必然的。一再強調新政府無意推卸責任，並且必須以「不做就錯、勇於任事」的心態來參與人民的苦痛（聯合報，2000/08/13，四版，林美玲）。. 4.. 針對核四停建一事，當時任經濟部能源會執行秘書的陳昭義對外聲明核四停建乃是行政院下的指令，在停建核四議題上始終與經濟部長林信義持不同意見的陳昭義更是強調核能發電沒有那麼可怕，他除了支持核四續建的立場不變外，也希望林信義考慮將他調離現職（聯合報，2001/01/17，經濟日報，2 版，林瑞陽、陳秀蘭）。. 5.. 行政院院長劉兆玄於八八風災期間理髮飽後輿論批評，原本馬政府已經制訂出風災究責檢討名單，作為風災延伸出政治災難的停損點，但期間劉內閣改組幅度愈傳愈小，輿論批判也愈演愈烈。最後因為外界輿論實在過大，劉兆玄便背負政治責任宣布請辭並帶領內閣總辭（聯合晚報，2009/09/08，A4 版，陳志平）。此外，諸多零星的政務官發言不當，像是行政院秘書長薛香川「颱風夜吃父親節大餐」，又打電話到談話性節目為自己平反；以及，發生在 2012 年 2 月，談話性節目討論美牛開放、牛肉為何不可維持零檢出瘦肉精等議題，農委會主委陳保基以其農技專業，打電話說明並指出「食品不可能零風險」皆被大做文章、飽受批判（聯合報，2014/03/06，A3 版，楊湘鈞）。 4.

(23) . 斷輪替之下，對我國政府本身的運作付出絕對的專業忠誠。另一方面，反觀政務官背負著政黨與選民的期待而進入政府，勢必有其需要完成的政治性目標。首先，選民透過選舉選出新的政治首長，再由首長派任政務官領導行政組織。政務體系的首要目的，乃是將執政黨以及人民的偏好選擇納入政策目標，並且在執政的過程中盡可能獲得下一次的選舉優勢。其背後的價值仍然是來自於政黨與政治利益。事務體系與政務體系，這兩股不同脈絡的勢力共存於一個組織，並且透過互動完成組織任務，甚至是落實新的政策並不容易。往往因此而造就兩者在互動上，容易產生摩擦及衝突的主要來源。在民主化的發展之下，政黨輪替已是不可避免的常態。學習如何與政務體系. 政治. 互動，並且堅守文官專業為政府績效與公平正義的價值努力，是民主化後官僚體大. 立立. •‧ 國. ㈻㊫學. 系必須肩負起的考驗。最理想的狀態是兩者間的互動能夠建立出信任關係，藉由. •‧. 信任進一步發展出新的夥伴關係，增加政府的治理效能。問題是該如何在短時間. y. Nat. er. io. sit. 內建立出彼此的互信，又或是互信是否為必要的解決管道。若是僅在互動的拿捏. n. al 之中，取得政治與行政之間的平衡，透過經驗建立出一套大致上的互動模式，進 iv Ch. n engchi U. 而反覆操作與實務中，能否建構更容易的互動規則。光是解答這個問題，對政務與事務關係的研究來說已經是件難事。從實際運作的角度來看，政務官與事務官確實會因為政務官職務取得的管道，甚至是兩者間的角色定位，以及事務分工的方式而產生間隙。兩者必然都會先傾向於捍衛自身的利益，並且為了自我的專業與任務而開始有所攻防。針對這類型的疑慮並沒有完整的教材或是課程，可供未來可能面臨相關情況的公務人員參考。因此，每當政黨輪替或是政務間有所調動，這樣的衝突往往是很容易發生的。本研究在這樣的背景因素之下，開始對於政務官與事務官互動的黑盒子感到好奇，並設想若能夠將政務官與事務官互動的特殊性與動態性進行整理與歸納，勢必能夠對於互動關係有更深層的理解。因此，本. 5.

(24) . 研究將兩者的互動作為研究對象，試著分析產生衝突問題的本質，以及參與者對於價值選擇傾向、行為選擇方式，先進行一個系統性的觀察與整理，更進一步思考互動對政策結果的影響。在初步的構想下，發現若輔以個案性的情境作為實況模擬，便更能夠讓接收訊息者瞭解現況中可能發生的互動情境。再者，也能夠使得相關議題的研究更為豐富且完整，提供未來公共行政領域在相關議題，甚至教學範本上的參考。. 第二節. 研究動機與目的. 壹、一黨獨大到政黨輪替的現況. 立立. 政治大. 我國目前歷經了兩次的政黨輪替，兩次輪替後都發生高階行政官員被大幅度. •‧ 國. ㈻㊫學. 調動的情況。對此現象學界也提出了見解以及相關研究，主要期待能夠改善此一. •‧. sit. y. Nat. 現象，建立穩固的文官體系與互信基礎（江明修，2002；余致力 2002；邱育琤、. al. er. io. 徐永明，2004a、2004b）。這樣的現況也必須從機制設計的演變過程談起，如同. n. v ni U engchi Dwight Waldo（1980）曾說過「政治是希臘的，行政是羅馬的」，兩者的發源不 Ch. 同，更指出兩者的統合以及溝通是值得研究的問題。換句話說，美國政府是先有民主政治（希臘），才有官僚體制（羅馬）。美國在建國初期是一個沒有明確行政權力的國家，行政的權力是一步步從代議機構的授權中被建立。相較於我國的官僚體制則早在民國建立以前就已經具備，只不過最早是在威權體制下面運作。直到民主化後，民意的基礎才逐漸被帶入立法院，介入官僚系統的運作之中。因此，對我國而言，立法院的權力是從行政權中一點一滴收回來的（陳敦源，2000）。在這樣的發展背景之下，我國整體的行政機關確實容易帶有過去威權政體下，一黨獨大的影子，甚至難以適應政黨輪替的更迭。依此基礎進一步的分析，熊忠. 6.

(25) . 勇（2009）認為我國與美國不同的是我國先擁有行政官僚而後才發展民主，我國在文官體系的建立與民主政治來說是相較健全的，只是在文官制度與民主政治的接縫處尚未發展成熟，導致我國在面臨政黨輪替之際，發生許多政務與事務衝突的情況。追溯至我國尚未民主化前，並沒有所謂的政治與行政分立的需求，甚至是民主行政的概念，常任文官主要就是扮演著服從政治領導者的角色（余致力， 2002）。政治領導者也可以很容易的建立個人與屬下間的互利關係，並以此做為主導政策落實、社會走向的有利工具。民主化後，這樣的情況卻沒有隨之杜絕，在經過兩次的政黨輪替後，政治任命介入文官體系的影子仍屢見不鮮（胡龍騰， 2007），也多為人民所詬病。即使是在 2008 年，國民黨再次上任，政務與事務彼. 政治. 此無法順利接軌的情況仍然存在，在這個議題上政黨輪替似乎無法提供一個新的大. 立立. •‧ 國. ㈻㊫學. 且有意義的進步。如何訓練長久以來已經運行鞏固的行政體系開始學習與民意首. •‧. 長相處，讓蘊藏豐厚行政專業的事務官為執政黨所用，也讓政治不再過度干預行. y. Nat. n. al Ch 貳、「新政府，舊官僚」現象. er. io. sit. 政。這對民主化後的我國政府，不論是行政抑或是政治，皆是一個極大的挑戰。. n engchi U. iv. 在我國進入民主化後，新政府與舊官僚的衝突愈演愈烈，足以影響到行政運作的效能，讓政府資源在行政與政治的接縫面上進行空轉。通常源於執政黨為能夠對文官體系達到更具強制性的控制條件，抑或是期望政黨傾向的政策意志能夠更順暢地被執行。因此，通常會在上任後選擇調動與重新任命行政官員，尤其以高階文官首當其衝。從這些現象中，可以看到政治權力正高度介入行政權的痕跡，以及政務與事務對於政黨輪替的不適應。因此，在理論上過度簡化政治與行政二分的概念，似乎已不足以解釋現實的政治情況。從我國的現況中，可以明顯看出政治與行政並非絕然的二分法，反而從民主化的過程中，更容易出現政治與行政. 7.

(26) . 互相涉入且排斥的狀況。所謂的舊官僚到底該如何為新政府所用，針對政治與行政之間的關係與看法，長久以來在學術抑或是實務討論皆是眾說紛紜。不論是由 Wilson（1887）所興起的二分法，即政府工作應分為政治決策與行政執行，強調行政應獨立於政治之外，傾向命令式的互動關係；抑或是在 Roosevelt 總統推動的新政（New Deal）下所興起的學派，認為行政的學問已經成熟，不需要再從政治中被隔絕，甚至應該考慮加入政策決策的領域（Waldo, 1948），強調事務官也需要瞭解政治運作的技巧，傾向的是平行式的互動關係。不論是權威式或是授權式的管理方式，新政府無法信任舊官僚，同時舊官僚也不願意為新政府所用，彼此之間的權責劃分不. 政治. 易，使得即使政務與事務不論是在學理上或是法制上，皆有不同的法定地位與屬大. 立立. •‧ 國. ㈻㊫學. 性。然而，兩者的互動關係一放到實際運作上，仍然是複雜且難以清楚切割的。. •‧. 這種互相不適應的狀況，造就我國即使經過兩次政黨輪替，仍然無法處理新政府. y. Nat. er. io. sit. 與舊官僚共處一體制內的困境。. n. a v ni 參、行政與政治價值的選擇l C h U engchi. 在民主治理中，來自政府的行政作為與民意之間的重疊性顯得更加重要。因此，官僚體系的行政權力與直接民主有著所謂三步之遙的距離6，使得官僚的行政行為容易誘發來自民意的詬病，社會中期待著民主救星的氛圍亦愈趨高漲。換言之，在政府體制中長居久待的角色，乃既非民選亦不是政治任命的常任文官。常任文官又何以能夠證明其自身的重要性，甚至是對社會作出價值分配的判斷。因此，也引發政務官與事務官之間對於權力互動與價值選擇出現更深的落差。究 6所謂的三步之遙，意指人民將治理權力透過選舉的方式委託給民選首長與民意代表，由直接民主轉為代議政治，這個過程被視為是第一次將統治權力脫離直接民主。之後，再由民選首長選擇政治性任命的人員，可謂是第二次脫離直接民主；最後，再將價值分配的權力交由常任文官來執行，可謂是離直接民主有三步之遙的距離。因此，行政體系的決策正當性容易受到質疑，行政專業的行使亦易受到挑戰。 8.

(27) . 竟，行政體系在民主政治中應該扮演著何種角色，這問題一直備受討論。再者，行政與政治被放在民主治理的脈絡中檢視，誰又能代表全然的民意，又或者誰才是政府管理的專家。這些不斷湧出的提問，牽涉至政務官與事務官之間的界線劃分，即使嘗試著對於文官的定義和範疇進行規範（余致力，2000；顏秋來，2006）。，然而，在現實運作的狀況中，兩者的區別仍是難以明確界定的。我國針對這項議題，所謂文官專業與民主政治之間的價值取捨，從早期威權時代到進入民主化的過程中都不曾間斷。從法制層面來看，1994 年由考試院第一次提出「行政中立法草案」，其中歷經了十餘年的轉折，終於在 2009 年完成三讀，將文官體系之行政中立的建構透過法制化予以規範，為建立民主化的政府立. 政治. 下基礎。從行政中立法的制定過程便可以理解，行政與民主之間存在著模糊地帶，大. 立立. •‧ 國. ㈻㊫學. 即使透過法制化的確立，為事務官涉入政治的程度作了初步的規範與分際。然而，. •‧. 民主化後來自政治面向的改變，也會直接或是間接的影響文官體系的行為與選擇. y. Nat. n. al. er. io 並且增強行政運作的效能。. sit. 偏好。實際運作上仍須其他層面價值的互相配合，才能夠達成實質行政中立目的. Ch. n engchi U. iv. 從我國憲政體制的角度來看，我國所採用的半首長制度，不像內閣體制般具有影子內閣的傳統，能夠讓首相以及閣員彼此先行認識減少磨合期，一上任便很快就可以掌握政務；反而比較像是總統制下，總統及所任命的閣員並不認識且多半沒有全國性政務的經驗。因此，在制度下我國的總統與行政院院長之間的權責劃分容易顯得不明確，若是總統並不尊重行政院長的意見，行政院長便容易窒礙難行，缺乏全國性政務的經驗也同樣出現在我國閣員身上，沒有執政經驗的政務官通常是我國政府組成的常態（黃東益，2013：229）。以我國政黨政治運作以及行政與立法分權的角度來看，公部門外部環境中主要的影響因素來自於立法院，尤其在民主發展後更加明顯。官僚體系可以說是在立法與行政雙重命令的關係下. 9.

(28) . 運作，立法院不斷的成為政黨角力的據點，企圖透過立法院的影響力干預政策決策過程。因此，不但增加政務官在政策抉擇上的困難度，也使得事務官所謂的行政中立面臨更多來自民意機構的挑戰。執政黨若不能在民主治理機制中，具備良好的「平衡」觀念，不僅會增加民主治理機制的成本，更會在政黨競爭的關係中降低政務官與事務官互信的可能（陳敦源，2005）。在這樣的背景脈絡下，可以概略性理解政治與行政起源的本質並不相同。我國對於政治與行政的界線亦並不明確，長久以來在實務運作上也沒有一定的分野。在政務體系擁有選民基礎的同時，文官體系如何向外界證明專業能力的價值，又如何運用專業能力與政務領導進行有效溝通。進而讓文官體系的建立與民主治理. 政治. 的原則能夠互相並進，這是民主化後的臺灣政府必須克服的問題。大. ㈻㊫學. •‧ 國. 立立. 肆、如何建立適當的互動關係. •‧. io. sit. y. Nat. 綜上所述，不論是在早期的威權時期亦或是民主政治發展中的兩黨輪流執政. al. er. 時期，政務官與事務官的互動關係效果不彰，成為一個共同存在的現象。在我國. n. v ni U engchi 政黨輪替的常態中，政務官和事務官之間究竟應該採取甚麼樣的處理方式，仍沒 Ch. 有一定的答案。因此，讓政治與行政二分的問題從學術爭議延燒到了實務界的運作，過去，事務官多半被認為只需要聽命於政務首長的指揮，隨著民主化的邁進與更迭，官僚體系存在的專業能力才逐漸受到重視與期待。再加上，政務體系雖然挾帶著選民期待而取得執政，卻也明確存在著政治性任務的企圖。為了避免政務的過度傾倒而損害到民主的真義，制度性的缺口仍然需要透過官僚體系的專業能力予以補足。讓回應性與行政永續性能夠互相調和，在不失效率的情況下創造出符合人民期待，又兼具永續經營概念的政策目標。然而，就我國民主化的進程發展來看，我國事務官接觸到政黨輪替的經驗還. 10.

(29) . 不是相當成熟。事務官對於行政專業能力的運用缺乏適當練習，直接面對來自於政務官所代表的統治正當性，兩者之間的價值拿捏，便容易產生進退兩難之感。因此，本研究在選擇研究方法與樣本時，決定選擇影集作為研究樣本。主要的因素來自於期望透過個案討論，能夠讓接收者嘗試思考情境與角色扮演，彌補事務官與政務官缺乏適當練習的空缺。另一方面，從現實的角度來看，選擇使用影片內容作為分析的材料，主要是因為政務官與事務官的互動關係並不容易被立刻紀錄。即便是事後再透過訪談或是問卷資料的蒐集，對於經驗性的研究也仍有其局限性。尤其是針對個案性的討論，當事件發生過後，即使是當事人也很難以將事件還原。若是要透過實證性的. 政治. 研究，完整地探查組織行為勢必仍是個困境。再者，過去學界中已不乏針對本議大. 立立. •‧ 國. ㈻㊫學. 題進行大規模的實證調查，資料足以供本研究作為有效的參考（王俊元，2010；. •‧. 王光旭，2012；陳敦源、呂佳瑩，2009；黃東益，2013；蔡秀涓，2012）；再加. y. Nat. er. io. sit. 上，本研究的動機與目的並不是想聚焦於普查政務官與事務官的樣態，或是蒐集. n. al 能夠具備推論性的樣本。本研究主要期望對於互動關係有動態性的呈現，並且對 iv Ch. n engchi U. 於單一議題能有足夠深刻的討論。藉此，提供事務官與政務官在互動上，能夠於最短的時間內找到適當的互動方法，降低兩者在互動上的阻礙與隔閡。. 伍、提供給實務上的啟示由於，近年來民眾對於公務界的回應性與專業能力有著殷切期盼，反觀在體制內，政府缺乏有效招募與訓練人才的工具。在公共行政領域內，亦無法即時更新有關於兩者互動學習與教學的可能性。在公務界中的訓練方式，過去多半透過大量講授理論的模式，進行公務人力課程的培訓與教學。但是，公務實務運作上卻有更多的現象，其實是需要透過適當的親身經驗或是事後模擬實際情況，才能. 11.

(30) . 夠有更深入的瞭解與體會。透過傳統式的講授教學，已經無法回應未來公務生涯可能會遇到的情況，反而容易導致回到職場中的運用效果不彰，使得學員失去學習動機以及堅持行政專業的信心。面對民主化以及全球化的趨勢，政府亦積極地推動創新且多元的公務教學方式，希望能夠提升學習的品質與增強實質參與的學習效果。針對薦升簡的教育課程已開始使用「個案教學法」，以及借用於醫學教學領域的「問題導向教學法（Problem-based Learning, PBL；以下簡稱 PBL）」。PBL 是由小組分組討論的方式，讓學習者能夠主動去尋找並解決問題的過程，著重於提升與培育個人解決問題的能力，其中，最關鍵的影響因子來自學習者的參與程度以及學習動機（陳敦源等，. 政治. 2012）。然而，在個案教學法的實施過程中，卻發現除了學習者的參與意願之外，大. 立立. •‧ 國. ㈻㊫學. 在教學上亦缺乏善於撰寫教學個案的研究團隊，討論的教材多半是使用新聞時事. •‧. 彙集而成之個案，不具備長久性與特殊性，難以讓個案與理論進行問題上的結合. y. Nat. er. io. sit. （施能傑，2012）。基此，本研究在選擇研究素材上，特別希望以影片分析作為例. n. al 子，尤其是本研究方法鮮少被運用在公共行政領域。透過本研究先行將理論與新 iv Ch. n engchi U. 興的影視產品作結合，期待尋找更多可能的學習方式能夠運用到教學實務上。最後，本研究之所以選擇英國經典影集 Yes, Minister 的主因，除了該影集主要是針對政務與事務互動關係，進行的情境呈現之外。更由於英國設有文官長制度7，以及是民主化國家中難得具備穩定且鞏固的文官體制，相當適合做為我國事務官與政務官互動模式的參考。再加上，影集中的高階事務官對於與政務官的相處經驗已經是相當成熟，面對來自政務體系的要求也已形成自我一套應對的方式。劇中的事務官通常能夠選擇在不直接得罪政務官的前提下，讓專業能夠從無 7所謂的「文官」通常是用於政治、事務區隔而言。至於「文官長（Head of Civil Service）」則是作為領導文官體系的首腦，維護行政中立的體制並且協調監督文官事務的處理。簡言之，乃一個位居於政治與行政之間擔任緩衝角色的職位（陳怡如，2003）。 12.

(31) . 形之中介入政務官的決策與安排。因此，本研究希望能夠透過這部影集，歸納出淺而易懂且能夠想像的互動情況，作為高階文官在學習與政務官相處的參考。. 第三節. 研究問題與研究流程. 根據研究背景、研究動機與目的，提出以下三個研究問題：一、影片中政務官與事務官的互動，係因為甚麼因素影響兩者價值或是行動？. 二、藉由 Yes, Minister 的互動模式，探討事務官如何在價值或是行動中做選擇，有哪些值得參考的解決方式或是互動路徑？. 立立. 政治大. •‧ 國. ㈻㊫學. 三、政務官與事務官的互動對於政策結果有甚麼影響？如何增進行政效能？. •‧ sit. y. Nat. er. io. 本研究在第一章的研究背景、研究動機與目的中開始蒐集相關文獻，將問題. n. a. v. i l C 意識聚焦在政務官與事務官的互動關係，以及其之於政府運作的重要性。從這個 Un hengchi. 基礎的觀點出發，擴散出相關的研究問題。在第二章中，針對政務官與事務官互動關係的前提要素，也就是政治與行政的互動關係進行文獻蒐集與討論。從傳統公共行政對於政治與行政二分的看法出發，分別針對政治與行政二分、行政中存在的政治面向，以及公共行政與民主政治論述；接著，接續政治與行政的本質對於行政流程產出的影響，針對有關於行政效能與相關評估方式進行整理；再著，進一步將視角聚焦到更微觀的層次，進行政務官與事務官角色的釐清，以及兩者權力互動的討論。不斷來回聚焦本研究所欲討論的研究問題，並且進行理論與學術上的對話，進而將本研究更完整的立基於研究動機與目的之上。在第三章中的研究設計，本研究先針對影視產品發展與應用之可行性進行相 13.

(32) . 關文獻蒐集與討論，鋪陳本研究所使用的研究方法之相關知識。本研究選擇採用文本分析結合質化分析邏輯的方式，進行研究樣本的影視產品分析。研究樣本以 Yes, Minister 第一季以及第二季的影集內容，作為本研究文本分析與討論的案例。因此，本研究於第三章中除了針對研究方法的討論，更對照回第二章所歸納出影響互動關係的過程與要素，進一步建立後續文本化的分析架構與操作化方法。文本化的方式乃根據建構的路徑與邏輯，針對所有研究樣本逐一分析並記錄。最後，從分析結果中歸納可深入探討的互動現象，以及關於互動關係中的重要議題。在瞭解兩者之間的互動關係後，於第四章進行樣本的整理與討論。將採取鉅細靡遺的闡述，並且根據主題盡可能地擴散與發想。除了將討論政務官與事務官. 政治. 的互動技巧外，更進一步探究兩者之間跨時效性的互動情況，以及對於政策產出大. 立立. •‧ 國. ㈻㊫學. 效能可能的影響。最後，在第五章則進行結果的吸納，將第四章擴散出的分析內. •‧. 容，在問題意識下逐一收縮至提出結論與建議。研究流程如圖 1 所示：. n. er. io. sit. y. Nat al. Ch. n engchi U. 14. iv.

(33) . 研究背景研究問題再聚焦 . 研究動機與目的文獻蒐集與檢閱 . 建立分析流程 . 樣本分析 . 分析成果整理 . ㈻㊫學圖 1：研究流程圖. •‧. •‧ 國. 立立. 政治大結論與建議 . n. al. er. io. sit. y. Nat. 資料來源：本研究整理. Ch. n engchi U. 15. iv.

(34) . 立立. 政治大. •‧. •‧ 國. ㈻㊫學. n. er. io. sit. y. Nat al. Ch. n engchi U. 16. iv.

(35) . 第二章文獻檢閱在上一章說明了本研究的研究背景、動機與問題後，本章將運用過去相關的學術研究與文獻，建構出本研究之理論基礎。透過系統性的整理與歸納，讓研究問題更加明確與聚焦。本章將分為三個小節進行說明，首先，第一節討論有關政務與事務互動的學理基礎，影響政治與行政分流的相關哲學思想。再者，第二節則主要由第一節的學理繼續擴散，思考政治與行政二分的現實與侷限，並且如何影響與應用於政策產出。最後，第三節則是將前兩節的討論，以微觀性的角度出發，將討論聚焦在政務官與事務官的權力分割與互動關係。主要透過第二章對於. 政治文獻蒐集與檢閱，歸納出學界在修正與提升政務與事務互動關係的脈絡與想法。. 大. 立立. •‧ 國. ㈻㊫學. 第一節. 政治與行政二分的發展. •‧ y. Nat. er. io. sit. 探究政務官與事務官的互動關係，以研究層次的面向切入，需回溯至長久以. n. al 來政治哲學對於實務的影響。其中最重要的便是政治與行政二分的概念。從歷史 iv Ch. n engchi U. 的脈絡來看，為了鞏固民主政治中政府主權在民的核心思考，卻又不能夠因此拋棄政府專業能力的價值，一直是政府運作的困難之處。學界與實務界對於政治與行政間的價值依歸，亦有著不間斷的討論。這部分可謂是現代政務官與事務官，對於職務劃分與角色區別的起源。想要對於政務與事務之間的二分關係有更深入的理解，同時也需要談論到公共行政學如何從政治學中，試著獨立為一個新興學門的掙扎。透過理解公共行政學自我定位的過程，便能夠更加瞭解政治與行政的分與合、同與異，以及後續依此發展出一連串政治與行政間，互動關係的原則及基礎。. 17.

(36) . 壹、政治與行政二分的起源與流變從公共行政學的發展脈絡來看，有關政治與行政二分的討論一般認為源自於 Woodrow Wilson 於 1887 年所發表〈公共行政的研究〉（The Study of Administration）一文。Wilson 於該文提出行政應該是處於政治領域之外，行政問題並不是政治問題。政治雖然為行政立下了工作的基礎，但是政治並不應該因此去操縱行政，率先拋出了政治與行政應具有不同特質與屬性。除此之外，也談到政府行動中較為重要的政策計畫，並不屬於行政的一環，對於政策計畫細節上的執行才是行政的工作。因此認為應該建立屬於行政專業的空間，去處理政治不能夠解決的問題，並且認為兩者應該有所區隔與劃分。Frank Goodnow 於 1900. 政治大. 年所著的〈政治與行政〉（Politics 立立and Administration）一文中也提出類同的觀點，. •‧ 國. ㈻㊫學. 更進一步試圖將政治與行政二分的概念具體化。認為政府這個組織不同於其他組. •‧. 織之處，即是因為政治性的功能，便自然而然地將自己歸屬於兩股領導之下。. sit. y. Nat. n. al. er. io. Goodnow 試著對於政治與行政提出功能性的劃分，認為由於心理層面的需求以. iv. Ch 及經濟上的方便，有必要去劃分「國家意志的表達」與「國家意志的執行」，且 Un engchi. 兩者之間的權力相當，不是一方凌駕於另一方。更進一步，提出「政治被視為是代表國家意志的表達，行政則是代表著國家意志的執行」之名言。同時，這本著作的發表對於公共行政學界有著重大的影響，可以說是公共行政學的開山始祖。此外，Goodnow 也提到一個政治與行政互動的觀點，認為政治對於行政的控制機制，容易造成行政的無效率。因為過多的政治控制會讓行政認為首要的工作是向政黨的命令表示順服，而非對於組織本身盡最大的貢獻。不僅提出行政可能受到來自政治企圖的影響，並且也點出行政不應該只對政治、政黨表示服從。反之，行政更應該著重在組織效率與政策效能的追求。這些知識的發展主要是源於當時的政治環境與理論背景，在美國的運作脈絡 18.

(37) . 之下，政黨對於政治的影響甚鉅。提出行政與政治二分的概念時，正值美國在實務運作上盛行「分贓制度」之際，意即文官進用的依據是對於政黨的忠誠或是獲得政治首長的支持，便足以任用。政府內部具有上下交相賊的風氣，使得當時的文官多半是較為貪腐且效率不彰。當時政府對於文官的價值只考慮到純粹的政治回應性，使得大多具有能力及行政專業的人才，被排除在公共服務的領域之外。因此，政治與行政二分的提倡之所以備受重視，被認為有部分原因是來自於俱有改革當時政治背景的意圖。再加上，當時的時代背景同時正面臨到科學管理的風潮，科學管理之父 Frederick W. Taylor 在針對受雇員工的工時行為研究（time-and-motion studies）中，發現科學管理才是能夠完成所有任務的最佳途徑；. 政治. Taylor 認為行政工作是能夠透過系統管理，以科學原則為基礎進行運作的一環大. 立立. •‧ 國. ㈻㊫學. （Taylor, 1998）。再者， Henri Fayol 也從經營採礦公司的經驗中，對於行政行為. •‧. 提出了十四項管理原則，把管理視作一個程序，並且把程許細分成多個合理的選. y. Nat. er. io. sit. 項。此外，這個時期尚有 Luther H. Gulick 提出著名的 POSDCORB 觀點8（Gulick. n. al & Urwick, 1937），將管理者應該注意的事項，用一個縮寫的單字呈現出來。這些 iv Ch. n engchi U. 管理原則的發現與應用，對於當時的公共行政發展影響深遠，「效率」因此成為公共行政研究與運作上的首要價值。更讓公共行政在服務政治之外，有了另一個更重要的指標。然而，公共行政的發展並不是到此就奠定穩固的學理。這個時期下所發展出來的行政原則，到後來也遭到所謂「行政諺語」的批評（Simon, 1946）。行政原則被認為是改革者企圖將行政劃分出來的政治口號，一種透過行政規則去規範行為讓行政工作能夠不受到政治影響的手段，並不是行政真的如此具備專業性或重 8 POSDCORB 由組織管理原則的概念縮寫而成。也就是提醒一位管理者必須做到：計畫（Planning）、組織（Organizing）、用人（Staffing）、指揮（Directing）、協調（Coordinating）、報告（Reporting）、預算（Budgeting）。 19.

(38) . 要性。不論是在政治學範疇或是科學管理領域，政治與行政的二分皆備受挑戰。從這個時期的角度去解釋政治與行政的關係，皆帶有著政治應領導行政的意圖，行政仍然只專注在追求工具理性的角色地位。即便行政已經擁有獨立的工作範圍與執掌，仍然無法避免作為政治領導下的執行工具。雖然二分法的突破與改變確實賦予了行政一個新的學術發展場域，卻同時也帶給行政難以擺脫的爭議性問題，那就是當行政若欲從政治的附庸下獨立出來，行政專屬的領域與範圍該如何被界定。從文字上來看，「行政」指的就是政府實際的運作狀況，與如何處理事務的學問。從政府建立以來行政的運作就一直存在，理論上行政應該是研究政府時最. 政治. 容易被觀察到的一塊，可惜事實卻不盡如此。相較於發展久遠的政治學理論，行大. 立立. •‧ 國. ㈻㊫學. 政學一直被認為過於細節而不重要。正因為行政的問題始終被視為是過於細節且. •‧. 不重要，若是被放在引領國家意志走向的政治領域之中，更是缺乏焦點。因此，. y. Nat. er. io. sit. 造成了政治與行政兩個學科，在學術產出的差異性，行政獨立的議題便不斷受到. n. al 弱化。直到政治與行政二分的概念被提出後，才開始引起關注與討論，只不過行 iv Ch. n engchi U. 政獨立的必要性卻仍然遭受到質疑。即便後來政府的業務與執行角色愈趨發達，亦開始受到關注。間接使得行政學受到討論，卻也因為研究方法不夠科學化，且研究問題與實際問題之間的調和，具有落差而飽受爭議（陳敦源，2012a：57-89； Waldo, 1952, 1990）。根據 Henry（1989）的劃分，公共行政學的發展面臨多次的認同危機與典範轉移。政治與行政二分最具主導性地位的時間是在 1920 到 1930 年代；然而，這樣的二分法在 1950 至 1970 年代之間，逐漸被認為並不適用於現實的政治環境。因此，公共行政又被迫的重回政治學門的懷抱，卻又因為過於注重組織管理原則與效率，轉而被歸於管理學的一環。之後公共行政的價值開始受到民主化的檢視，. 20.

(39) . 公共行政學因此出現了認同的危機，既不全然地屬於政治學亦不屬於管理學。一直到 1970 年代後，因為新公共行政潮流的發展，行政學才又在效率之外的行政效能，找到存在的意義與價值。藉由美國「全國公共事務與行政學院聯盟（National Association of Schools of Public Affairs and Administration, NASPAA）」的成立，樹立了公共行政獨立自主的里程碑（張潤書，2007）。公共行政自從 1887 年拋出了與政治二分的概念後，經過很長時間的爭辯與價值定位。從上述典範轉移的過程中，可以看出行政學不斷在管理學強調的「效率」與政治學在意的「政治回應」之間拉扯。最終在行政學的「行政效能」上，找到屬於公共行政的核心價值。再者，轉而面臨政治學強調民主機制設計，與民. 政治. 主治理正當性的拉扯中，透過官僚系統的獨立專業性以及維護公共利益的價值中大. 立立. •‧ 國. ㈻㊫學. 找到屬於行政的學門地位。事實上，隨著時代背景的轉變，政府的功能日漸擴張. •‧. 且複雜，生活的大小事都可以見到政府的影子，大至國家級政策的規劃與執行，. y. Nat. er. io. sit. 小到牌照、駕照的發放或是戶籍的登記；人民對政府的要求也日漸增強，甚至已. n. al 經從被動的接受到主動的監督，在現今愈趨透明治理的環境氛圍中，政治與行政 iv Ch. n engchi U. 兩者的區別已不難從現實運作上進行觀察。然而，有趣的是這似乎不足以協助各界針對政治與行政兩者之間的區別產生更明確性的共識，政治與行政之間或合作或制衡的關係，反而需要仰賴抽象的二分法才得以對於政治與行政現況有更完整的想像與理解（吳定，1994）。以目前的經驗共識看來政治與行政兩者反而是存在著不可完全分割的概念。. 貳、行政與政治的不可分割性欲拼湊出政治與行政之間長年的糾葛，就必須同時探討政治與行政之間存在著或深或淺的不可分割關係。依循上一節所談到的政治與行政二分概念，隨著時代的進展已無法解釋來自社會對於政府實務的需求。從 Woodrow Wilson 開始提 21.

(40) . 出的二分關係，被新時代下的年輕學者認為過度強化兩者的對立關係。因此，以 Waldo（1948）率先針對政治與行政二分的狀況作出詳盡的評斷，認為選擇二分乃是過度嚴謹的分離主義所導致，行政學的發展事實上已經足夠成熟，應該考慮將行政融入政治的領域之中，參與政策決策的過程；並且，提出經濟操作層次所帶領的「效率」價值，無法支持公共行政最原始的行動邏輯，不應該被視為最重要的目的。這樣的觀點正好與政治與行政二分下，注重行政行為效率極大化的概念相左，轉而關注於公共行政本身的價值與行為目的。Waldo（1952）又針對民主行政理論（democratic administration theory）的內涵進行闡述，文中談及公共行政本身的價值以及公私部門之間的差異，同時也不忘點名其在方法論上的缺失；. 政治. 認為沒有一個組織型態可以完全的區分「管理者」大與「被管理者」，判斷 Goodnow. 立立. •‧ 國. ㈻㊫學. 等人所提出的政治與行政二分論點，事實上並非全然的二分，反而是在民主行政. •‧. 之下為兩者追求更適當的結合關係。. y. Nat. er. io. sit. 除了 Waldo 之外，這樣的論點也獲得學界的響應。包括 Appleby（1945）提. n. al 出政府組織特殊的能力至少包括影響力幅度、公共課責以及政治性格，正因政府 iv Ch. n engchi U. 具備獨特的功能與條件，因此並不贊同政府與企業使用共同的經營方式與價值目標。再者，Long（1949）也根據權力的觀點，提出支持行政組織運作的動力來源是權力，認為美國政府中的政治體制無法供應足夠的權力，將政治與行政分隔開來；意即，行政無法在制度下充分地運用政治權力，甚至可能淪為犧牲品。既然行政需要與政治在既有的權力下共事，行政自然就會從其他面向，盡量爭取與協調可運用的資源作為權力的補充。這樣的看法放置在現實運作亦不謀而合，所有政策相關的利害關係人與團體，包括政務官員與行政官僚，在政策產出的過程皆會盡力地爭取既有的權力。進而造成政府運作是充滿權力糾葛與價值矛盾，平整地將行政與政治一分為二的想像，可謂過於理想且不切實際。. 22.