第二階段農地改革之

「政府主導台糖收購農民地」分析

「第二階段農地改革輔導農民購地擴大農場經營」（簡稱第二階段農地改革方案）政 策之基本內涵和精神雖與農發條例無異，目的在透過共同經營與委託經營方式來擴大農場 經營規模，來達到農業現代化之目標；其中一項重要的改變在於，推動方式改為「由上而 下」方式進行改革，有意從國家最易掌握的農民組織—台糖公司著手，以避免重蹈 70 年 代自主性共同經營政策所造成的失敗後果。因此，「由上而下」意味台糖由 70 年代單純 的示範性角色，正式納入政府體系內辦理，並成為落實此政策的一個重要之地。

此外，第二階段農地改革之內涵之一旨在「限期消滅最小面積之零星耕地，扶助貸款 購置，以達擴大農地經營規模之意旨。」行政院長孫運璿於 1980 年 4 月第二階段農地改 革座談會中，指示台糖公司與輔導會等機構酌情收購台糖自營農場鄰近之小農戶農地，來 擴大其農場經營規模，其中所涉及農民移轉農地所有權的部份，則指示協助其轉業（台糖 通訊，1981）。因此，在政府主導推動下，台糖公司從單純的示範角色轉變為共同經營的 主力，並且經由政府上級之保證，輕易地對台糖農地附近個別小農的零碎農地加以收購，

以期望達到大規模農場經營型態應有的現代化效果。

但矛盾的是，「第二階段農地改革」是在糖業經營已無利潤的同時，強調由政府主導 台糖收購自營農場附近的農地以擴大經營規模，並以此作為實現農業現代化之指標。此看 似不理性的作法透露了政府在自由化時代之崛起過程中，運用農業現代化僅存的「剩餘價 值」。事實上，隨著砂糖生產利潤降低與砂糖外銷管道受限，台糖便展開多角化經營策略 並將事業重心轉向土地開發等其他項目，同時，1980 年代中期「自由化、國際化、制度 化」施政方針公佈之後，台糖將都市農地大量釋出以供給工商政府用地，造成台糖蔗農地 史無前例地銳減。而由此脈絡來看農地收購，可以發現，農地收購用來彌補將來台糖土地 釋出所造成的土地與糖產量的損失，其作為土地釋出的預備作用已超過實現農業現代化本

身的目的。因此，「第二階段農地改革」雖是在政府以挽救 70 年代農業改革頹勢為名之 下所提出，但是隨著「自由化」帶來的變化及台糖公司和政府有意識地在其中追逐利潤，

農業現代化最晚至 80 年代中期已悄然服務於自由化。

本節運用國際糖價變動、自由化的政策調整與台糖農地的歷史演變等解釋因素，分析 此政策之下台糖與小農之間關係。第一，該措施與農業現代化是否有緊密的關係？或者其 中農業發展的目標已從屬於農地釋出和土地自由化之目標？其次，農地收購欲彌補損失的 蔗地與糖產量，然而此際國際糖價已走下坡且我國糖外銷量下降，均導致我國糖生產需要 量減少，客觀而言台糖是否有為此彌補的必要？第三，自營農場於 80 年代後的沿革顯 示，台糖藉由收購擴大之農地，因土地方整便於機耕提高營農收入，但另方面卻也因土地 完整而利於日後的土地徵收，就此而言，收購之作法是否失去原來營農的立意？

壹、共同經營達至「統收統支」的成熟階段

台糖蔗農合作社並於 1980 年配合政府「台海地區家庭農場共同經營及委託經營實施 要點」³⁹，實行「統收統支」會計制度，由生產上的共同作業走向組織上的共同經營管 理。統收統支意指按場員提供的面積比率來分攤生產資金，並分享收益，藉以達到企業化 目標。其期望帶來的好處，除了可將個別農戶零細的耕地合併為較大農場，減少小農制度 的缺點之外，部分農民也可將土地交予農場，並負擔耕作費用後就可以分享盈餘，自己不 一定需要參與實際經營，由於農地所有權也不因此有所變動，農民仍保留土地，另外從事 農業以外的工作以增加收入。因此，此經營方式相較過去單純於共同作業上的共同經營方 式，更能吸引小農參與，同時也吻合政府擴大家庭農場經營規模之農業政策目標。

但是相對之下，由民間自主性地組成共同經營較為困難，農民對於統收統支會計制 度、破除田埂集中統一經營的作法頗多疑慮與歧見。此外，由於各別農場土地地力肥脊不 均，統收統支制度要求收益均分的作法也讓場員感到有失公平。而共同經營農場最重要的 條件是農場幹部必須獲得場員信任，所以通常需由由德高望重者出任領導。基於各種困 難，一般農民仍傾向維持個別生產，農民組織功能不彰，農民無法有效結合且自主力量薄 弱，致無法掌握整體產銷體系。由此可見，擴大農地、企業化的管理和現代化所需的生產 技術等條件，都是家庭農場要從集約農業轉向資本農業時普遍遭遇的現實問題。而台糖配

39 鼓勵平地旱田組成家庭農場從事以蔗作為主之共同經營，實施農業現代化藉以提高產量，減低生產成本，

增加農民收益為目的。

合政策加以推動「統收統支」，可視為共同經營型態的成熟階段，但另方面更凸顯小農本 質上與台糖公司企業化經營方式之間的差距。

貳、第二階段農地改革與台糖公司

一、台糖經營轉型下「第二階段農地改革方案」的矛盾性

1978 年為我國糖業的關鍵性一年，我國砂糖外銷量自此年大幅度減少，除 1979-80 年 石油危機期間，因糖與油價之間的緊密關係促使糖價上揚，且外銷稍有漲幅之外，往後的 外銷量已不復從前，台糖糖產轉以供應國內需求為主；同時，我國十四家國營事業陷入全 球經濟不景氣之中，大多營運狀況不佳，台糖公司年營業額亦驟降，1976 年尚佔有總體國 營企業營利率的 9.89%，於 1978 年僅剩 0.89%（吳若予，1992）。經濟部受國際環境變遷 影響，遂秉承行政院 1984 年所提出「自由化、國際化、制度化」之經濟發展施政方針，

著手改善公營企業的財務經營結構，並研究適度開放民營的可行性。

砂糖的低利潤性與台糖所擁有的豐厚土地，預示了台糖在此波經濟結構轉型中的走 向，台糖為主動尋求突破經營困境，同時亦是在國家工商發展與國家資本重新分配之壓迫 下，確定其未來多角化經營的方向－縮減砂糖事業的規模，並配合政府政策於 80 年代末 期起大量釋出土地，轉以土地開發為重點項目（溫金豐、胡聰年，2001）。

糖業式微與我國總體經濟的結構性轉型，不僅使糖業發展成為一項難題，農業現代 化政策倘依照 70 年代作法，欲在台糖內部加以實現也勢必會遭遇阻礙。由此脈絡來看 1980 年政府所實施的「第二階段農地改革輔導農民購地擴大農場經營」（簡稱第二階段農 地改革方案），可顯見該政策在此轉型過程中的獨特性與矛盾性。

「 第二階段農地改革」承襲擴大農場經營規模政策之精神，利用由上而下的主導性 改革及鼓勵台糖收購附近農地之措施等，欲加速農業現代化之推動，然而如上所述，該政 策在許多不利的環境因素中企圖運作，包括國際糖價不振、我國砂糖外銷受阻、國內經濟 結構轉型導致台糖營業利潤下滑與配合釋出土地等。

「第二階段農地改革」實施農地收購措施之後，緊接著配合政策釋出農地，這是否意 味著收購農地之作法是預期未來農地釋出故而加以補充土地，使得農地收購所代表的擴大

農場經營目標實際上僅是為了配合土地自由化？擴大農場經營規模與不利的結構性因素之 間所創造出來的矛盾性與問題，是以下欲加以探討的。

（一）土地釋出所反映的自由化趨勢

1946 年台糖公司接管 11 萬 8,206 公頃，截至 2010 年 6 月為止剩餘總面積約 5 萬 1,051 公頃，其中減少面積合計 7 萬 3,398 公頃，增加部分有 6,243 公頃。減少的面積中，大幅 減少者主要為 1972 年以前奉令放領、撥交與捐贈之土地，其次為土地之歷年出售共 18,099 公頃，出售面積中，以政府徵收與讓售政府機關占主要部分，較少部分為台糖早期 依「國營事業土地買賣交換辦法」之規定，除依法被徵收之土地外，台糖自主出售之土地 必須具有業務上無保留價值之特性。⁴⁰

在李登輝指示經濟部協調國營事業提供土地，解決民間投資不易取得用地之困難以 後，經建會原則決定土地釋出以台糖土地為優先。1986 年台糖奉行政院核准，修訂公司章 程以從事土地開發業務，加速釋出不宜農用或不需農用之農地，以支援政府與民間非農方 面之開發建築使用。土地開發項目為台糖多角化經營中積累資本最為快速的方法，此項目 之收益占台糖各業務項目的比例持續上升，90 年代達到高峰，1990 年 4 月台糖成立土地 開發處，著手辦理自建房屋等業務，負責營建業務、都市土地及休閒遊憩業務之開發（鍾 麗娜，2002）。

土地釋出所內含的問題與衍生的爭議很多，最常見之弊病為不法圖利企業與利益不 均。趙繡娃在 1980 年 6 月省議員質詢中指出，國民住宅之建地取得不易，但是台糖不但 未能將廢耕土地照配合公告地價，讓售省府以興建國民住宅，甚至私下將台糖土地低估，

與大財閥高估的土地進行不法交換⁴¹。另有學者指出，與台糖同隸屬於經濟部的部門，如 工業局，其較其他非隸屬經濟部的政府單位，在台糖土地規劃與開發為工業區時更為便利

（林本炫，1991）。

與農業發展相關的爭議在於，奉令撥出的農場土地實際上多為蔗糖高產量之地， 所

與農業發展相關的爭議在於，奉令撥出的農場土地實際上多為蔗糖高產量之地， 所