兩面性的農地政策：

放寬租佃自由化 vs. 管制農地移轉

1980 年初期，民間開始要求鬆綁耕地相關法令，除主張修改戰後耕地三七五減租條例 之外，也主張農地應開放自由移轉。政府面臨土地自由化的壓力，乃於 80 年代期間採取

「管制農地移轉，放寬租佃關係」 兩面性土地政策的對策作法。「管制農地移轉」之用 意，基於農地農有的保護原則，限制農地所有權落入非農民手中，規定耕地承受人不得開 放給農民團體與農企業法人；「放寬租佃關係」則是藉由土地法與農發條例之修改進一步 對個體農戶放寬租佃關係，達到加強農地出租和使用效果。

從決策層面而言，放寬農地移轉總是比放寬租佃關係困難得多，就此而論，「放寬租 佃關係」是政府面臨土地自由化浪潮，於兩者之間選擇較為簡便的妥協折衷辦法。而政府 一方面管制農地移轉，另方面放寬租佃關係， 其管制與開放之間的權衡重點為何？造成 的效果為何？

壹、放寬租佃關係

與租佃相關的政策修訂，主要包含委託經營相關條例與耕地三七五減租條例等兩部 份，兩法之修訂自 1979 年至 1991 年耕者有其田制度廢除之過程堪稱順利，究其原因，政 府將當時的農業問題歸咎於戰後土地制度，相信廢耕問題與土地制度之限制有直接關係。

委託經營制度之修訂部份，1981 年經濟部邀集農發會、糧食局有關單位修正「台灣地 區家庭農場共同經營及委託經營貫施要點」，規定自有耕地面積在一公頃以下者，將部份 或全部耕地委託經營，將不算租佃（聯合報，1981.04.12）。1982 年一月，為加速第二階 段農地改革，政府提出一項報告，決議修改相關法令，以利於擴大農場經營規模的推行，

其中指出耕者有其田條例第六條及土地法第六條，均未將委託經營納入解釋範圍，因此建 議列入以利推行（聯合報，1982）。

一、耕地三七五減租條例之修訂在擴大農場經營規模上的效果

委託經營為一項促進農地利用的主要方法，相對於此，內政部與農委會擬定修正耕地 三七五減租條例，其固然也以改善農地低利用為政策初衷，但實際修正之結果，主要仍涉 及到改變戰後以來所留存的地主與佃農之間權利義務關係，而對於擴大農場經營規模等農 業現代化目的反而較無直接影響。但是何以三七五減租條例之修改結果，無法確保耕地所 有權人將收回之耕地實踐於擴大農場經營規模？

1981 年，內政部決定研修耕地三七五減租條例， 委託臺灣省政府調查 1979 年租約換 訂後的出（承）租農戶五千戶之耕作、轉業、耕地變更等情況，結果發現耕地三七五減租 條例無法適用實際耕作狀況，未都市化農地大多已廢耕；位於都市化地區農地因預期變更 建地，故維持耕作狀態以保持自耕農身份，但也因為其實際目的為土地變更，因此其耕作 方式多為代耕或出租價格極低，例如僅收該宗農地之田賦或無償出租（經濟日報，

1981.02.03）。內政部根據此項調查結果，提出耕地三七五減租條例與目前農地實際運用 情況脫節，廢耕農地部份應修法確實解決耕地租約問題；至於部份不適耕作的土地地目則 考慮變更，以適合土地實際運用的需要。1991.4.10 行政院經建會委員會同意廢止「實施耕 者有其田條例」，三七五減租條例縮小適用範圍，行政院農委會擬定新的「農地利用法」

取代之（經濟日報，1991.04.11）。

將鄉村農地之廢耕問題認定導因於三七五減租條例的僵化，反映了 70 年代以來的農

1982.01.26）。1983 年底，三七五減租修正案三讀通過，規定耕地出租人為擴大規模得收回出租耕地，不受 條例原訂十九條「出租人所有收益足以維持一家生活者，或出租人因收回耕地致承租人失其家庭生活依據 者，不得收回自耕」的限制，修正條文增列一項「出租人為擴大農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰 近地段內的耕地自耕」。出租人依規定收回耕地時，應給予承租人補償，以兼顧其權益（聯合報，

1983.12.10）。

37 1984 年 4 月內政部擬定「清理耕地三七五租約專案計劃」，決議於該年底前全面清理八萬兩千八百餘佃農 戶，約四萬兩千四百餘公頃的佃耕面積，預計隔年元月完成清理。預計達成目標，一、佃農數與佃耕面積縮 減一半，二、佃農無須依賴承租耕地為生，無意或無力繼續耕作者，終止其契約，三、地主欲擴大面積自營

後租佃關係將依土地法、農發條例之規定，而三七五減租條例僅適用於此前所規範之對 象，然而耕地所有權人卻不見得有將耕地以委託經營方式出租的必要³⁸。另外，當地政處 面臨佃農欲繼續耕作，而地主欲擴大面積而收回耕地，也不會以擴大農場經營規模為依 歸，反而是放任類似的租佃糾紛。因此，修改三七五減租條例於農業發展以及解決農民困 難之效果極低。

總之，委託經營之用意，在於終止三七五條例規範下契約關係之耕地所有權人，可以 自訂租佃契約或加入委託經營，或原廢耕土地，亦可自行出租或加入委託經營。但是修正 三七五減租條例，同時配合推行委託經營，兩者在擴大農場經營規模的效果上並不顯著；

修正三七五減租條例並不能強制規範耕地所有權人進行農業現代化，帶來的好處主要是讓 耕地所有權人掙脫三七五減租條例的束縛。

貳、管制農地移轉

農地移轉之內涵，可就一、放寬農地變更使用和所有權移轉，二、 放寬企業承租農 地，以利進行農企業經營等兩部分觀之。農民對於農地移轉自由化的主張並不晚於租佃自 由化，因為 1980 年代初期即同時出現農地移轉與租佃自由化之呼求。然而，圍繞於農地 移轉自由化的爭辯激烈且兩股勢力相當，延宕近二十年後，直至 1999 年 11 月行政院才通 過農地開放自由買賣之政策。因此單就 80 年代而言，「放寬租佃關係，管制農地移轉」

的兩面性土地政策為此時代的主要特徵。

1970 年代末期，政府對於農地移轉仍然採取管制政策，1979 年 4 月內政部完成土地 法部份條文修正草案，為防止農地細分阻礙農業機械化之推廣，限制私有農地移轉為共 用，除仍規定農地繼承人應具自耕農資格外，其繼承人應以一人為限，以防止農地細分。

但是到了 80 年代，農地移轉的要求逐漸加重，1983 年張俊雄等四位省議員要求農林 廳力促農地自由買賣，來達成擴大農耕面積與農業經營企業化，至於有關農地開放自由買

耕作者，協助其依法收回耕地，（須補償佃農公告現值三分之一的地價與地上物）四、仍須依賴耕地為生的 佃農，其經營意願及能力高者，協助其取得自耕農身份，但若規模、能力、意願不足者，則協助其轉業（聯 合報，1984.04.26）。

38 1991 年 2 月行政院院會通過內政部所提「耕地三七五減租條例」部份條文修正草案，目的在縮小條例的適 用範圍，明定本條例的適用以條例修正實施前依第六條規定辦理租約登記者為限，條例修正實施後新訂立的 耕地租約，依土地法及其他法律之規定。透過縮小適用範圍，期待耕地所有人將耕地以委託經營方式釋出，

使耕地租賃制度合理化，擴大農場經營規模（聯合晚報，1991.02.07）。

賣而移作他用的普遍疑慮，他們主張政策應嚴格執行農地不准變更的目（聯合報，

1983.11.11）。1988 年 5 月 20 日雲林縣農權會發動一場全國性的農民運動，重申此前已提 出的農民權益促進會之宣言，其中除包括全面辦理農保、降低肥料售價、增加稻穀計畫收 購量、廢除農會總幹事遴選法等七大項訴求之外，最後一項即為開放農地自由買賣。

至此，由經建會與農權會所代表主張開放農地自由買賣，及內政部與農委會為主構成 的保守派兩派立場已然形成。也是由此年開始，該議題的爭辯更為激烈，同時，有關於未 來農地開放自由買賣時所應該設立的條件，亦逐漸被落實討論。經建會主要建議放寬租佃 限制，准許非自耕農購置農地且成立公司從事大規模經營，也主張應重新調整農地保護觀 念，不應太保守，在配合工商業土地需求下，減少可耕地移作工商用地而開放農地自由買 賣的相應條件，主要是採取劃定「永久農業區」之配套措施，將非永久農業區的廢耕農地 開放農地自由買賣（經濟日報，1981.11.27）。

1988 年 8 月底，第二次全國農業會議的預備會議召開，內政部與農委會秉持一貫的

「仍不宜自由買賣」主張，以達至維護糧食供應與環境保護目的；反對意見主要來自被劃 定為「特定農業區」或「永久農業區」之農戶，由於永久農業區域內的地價與其週邊自由 買賣之農地地價差異極大，因此針對此點各方提出多項補償方案，例如補償區域內的土地 所有權人，同時採取保證價格方式，保證永久農業區農作物的收購價格；省農林廳也提出 保護農地的代價應由社會大眾而非僅是農民來負擔；另方面，針對農地開放自由賣賣的後 遺症，亦有主張訂定防範措施，例如為避免工商企業購地後立即申請休耕，坐領休耕補助 金以及待價而沽，建議須事先訂出不可休耕之規定（聯合報，1988.08.30）。

自 1983 年議員呼籲開放農地自由移轉，到 1988 年農民運動及妥協方案的提出，皆未 能落實農地移轉政策上之鬆綁，1999 年 11 月 12 日，行政院通過「農業發展條例」修正草 案，維持農地農用，放寬農地農有。該草案解除只有自耕農才能購買農地之限制，開放自 然人、農民團體、農業企業機構、農業試驗研究機構，未來皆可購買農地以從事農業生

自 1983 年議員呼籲開放農地自由移轉，到 1988 年農民運動及妥協方案的提出，皆未 能落實農地移轉政策上之鬆綁，1999 年 11 月 12 日，行政院通過「農業發展條例」修正草 案，維持農地農用，放寬農地農有。該草案解除只有自耕農才能購買農地之限制，開放自 然人、農民團體、農業企業機構、農業試驗研究機構，未來皆可購買農地以從事農業生