年代農業專業化的不利環境

壹、農業專業化發展的不利環境

80 年代政府轉而專注於專業農，可能隱含一個嚴重的問題，即 80 年代的專業農戶從 哪裡來？ 由於 70 年代委託經營與代耕制度吸引較多的兼業農加入，以及離農等因素，導 致同時期以兼業為主兼業農戶大為增加，相對地，專業農戶和以農為主兼業農戶在 70 年 代的農業現代化過程中呈現大幅度下降，明顯為農民階層中的弱勢。因此，如何能夠克服 專業農戶不足問題，成功地將生產重心轉向專業農戶為政策成敗的關鍵因素。

如前章所述，80 年代政府欲藉由建立專業農戶以擴大農場經營規模的三種主要辦 法，嚴格而言均未能落實，例如八萬農業大軍，其以官方統計上的專業農戶作為政策認定 施政對象的主要依據，然而專業農戶實際上已在 70 年代逐漸沒落而未具有現代化的素 質，因而此項辦法一開始即無可避免地遭致失敗。另外兩項辦法皆為第二階段農地改革中 的改革項目，其中所推動的農業專業化辦法，包括恢復租佃關係以加強擴大農場經營規 模，及政策性主導離農促使專業農戶增購農地等也未能成功。然而，我們如何解釋專業農 戶總數於 1980 年開始之小幅提升？專業農戶數之增加與其專業化程度有無絕對關係？

另方面，農業專業化政策於一般家庭農戶推動之失敗結果，某種程度上卻促發政府將 重點放在指示台糖收購自營農場鄰近小農民地，藉此實現擴張農業經營規模。而台糖公司 在農業現代化中的角色，也由 70 年代所擔任的共同經營示範角色，80 年代在政府主導指 示收購農民地之下，成為落實此時期農業政策的主要場所。

但是何以會如此呢？由其他兩項辦法所促發台糖收購的條件來看，其一，原本政府預 期 80 年代的農業政策，能透過移轉多餘農業勞動力、由政府收購農民地售與專業農戶的 方式實現專業化，而作為此時期最重要的農業專業化措施，卻因受到阻礙而未能落實，可 以預見政府最快收到成效的辦法僅有透過台糖大量收購農民地之途徑。

第二階段農地改革的另一項措施，延續了 70 年代之方法，在共同經營與委託經營基 礎上實現專業化。但是此時期由於放寬租佃自由化卻管制農地移轉的結果，一方面在落實

小地主大佃農非常有限，另方面，管制農地移轉的目的主要在限制企業進駐農村，這使得 急需土地的工商企業，對政府施加土地自由化的壓力，而擁有最大量國土面積的台糖公司 也不得不配合土地釋出之政策，在此背景下，乃有「以土地補土地」之說，即台糖藉由第 二階段農地改革之收購農民地措施，來補充釋出的土地和農業生產上的損失。

80 年代第二階段農地改革政策，其中以簡化台糖收購農民地而擴大營農面積的作 法，表面上意味著政府主導性地、更激進地推動農業現代化政策，然而此政策作法的促因 卻是自由化趨勢所引起的工商業、政府與都市用地需求之提高，就此而言，80 年代政府 在權衡農業現代化政策與自由化目標之情況下，前者已失去其實質內涵。

不過，就台糖公司而論，台糖充分發揮了公營企業配合國家政策，及私營企業的營利 考量等兩種特質。70 年代台糖共同經營之擴大是與國際營糖利潤相互並存的，台糖也欣 然地扮演共同經營的示範角色；然而 80 年代國際糖價低迷，我國紅糖在國際上已缺乏競 爭和銷售出口，導致我國糖產出現供過於求的現象，此外，台糖營業利潤佔我國國營企業 比重亦大幅度地降低，因此，台糖的應對措施，第一是逐步減少糖產量，第二是在經營型 態上調整為多角化的經營方式，而土地開發項目則為重要的營收來源。然而台糖在糖業轉 型與土地釋出的脈絡下，卻仍然必須配合擴張農地，使政府主導收購農民地之計畫得以實 現，其中的矛盾性所造成的結果，可以由日後台糖自營農場的變遷中得知，即台糖收購農 民地後所形成的方整農地反而大量遭受徵收為其他非農業用途 。收購小農農地對小農造 成的影響為何？擴大台糖自營農場是否對契約蔗農和其他小農造成擠壓？ ⁴⁷

貳、80 年代專業農戶結構之轉變

由第三章圖 3-1 「農民階層戶數變動」可得知，1970-1980 年為農民戶數變動最劇之時 期，以兼業為主兼業農之農戶總數較 1970 年增加了 85%，專業農戶減少了 71%，以農為 主兼業農減少將近 15%，顯現專業農戶與以農為主兼業農有朝向兼業農增加之離農趨勢；

47與一般農民較有關的土地：蔗地（契作地）、畸零地（依「國營事業土地買賣交換辦法」之規定，有六項 可以協議讓售，其餘應公告標售，「畸零地經地方主管建築機關認定有與鄰地合併使用必要者」為可讓售之 一）、自營農場毗連民地。

1980 年是農民戶數變化的重要分歧點，1980 年至 1985 年之間，專業農戶數增加 45%，以 兼業為主兼業農數量增加趨勢減緩，僅增加 0.3％，以農為主兼業農數量則減少了 47%。

單由農戶數的變化觀之，80 年代所形成與 70 年代的相反趨勢，可能意味著兩種可能 性，一為以農為主兼業農逐漸放棄兼業，並走向專業農家的專業化傾向，另一可能性為以 農為主兼業農離農，而專業農戶數量增加。然而實際上，農民離農轉業的機會與意願非常 低，根據 1982 年台灣省農民經營農業狀況與意向調查報告，以農為主兼業農願意轉業者 僅有 10.17%，低於以兼業為主兼業農願意轉業者 19.50%，1991 年調查更顯示兼業農轉業 意願更為降低，前者僅存 8.78%，後者亦降到 15.87%。農民不想離農轉業的原因，除了兩 種兼業農民階層皆共同因年歲已高而不願轉業之外，以農為主兼業農也因「世代務農不想 轉業」，以兼業為主兼業農則因「已有兼業」而不願轉業（「台灣省農民經營農業狀況與 意向調查報告」，1982）。因此，在兼業農民普遍不願離農的情況下，80 年代以後專業農 戶之增加與以農為主兼業農之減少，其可能的原因應為以農為主兼業農放棄兼業工作，而 轉變成為專業農戶，收入來源僅依靠單一的農業所得。

以農為主兼業農放棄兼業以及轉型為專業農戶之過程，表現在 1980 年代後，其農業 淨收入比重逐年增加及薪資收入減少之上。⁴⁸但是，專業農戶總數之增加並不代表專業農 戶已轉變為具有高額營農利潤的現代化農民，圖 5-1 顯示，1981-1990 之間，專業農戶所得 雖有微幅增長，然而遠不及其他農民階層，並且非農工作所得與營農所得之間差距越來越 大。因此，我們關心的是，專業農戶數量增加與其收入偏低之間的不對等發展，意味著專 業農戶階層內部在 1980 年代後發生何種結構性的轉變？

48 由「以農為主兼業農」農業與薪資收入變化 (台灣省農家收支訪問調查統計報告，1981-1990）計算得知，

1984 年始，以農為主兼業農農收入占總收入過半，且比重逐年增加。1984-1990 之間提高 6%。

0

304,176 312,014 331,732 359,813 366,625 387,664 416,275 468,418 543,320 600,925 188,578 211,020 207,930 198,868 234,533 237,934 258,344 284,100 272,004 221,971 257,969 258,415 280,451 317,691 343,439 338,490 362,315 451,249 247,182 284,975 318,054 325,059 344,067 373,129 423,713 487,083 536,335

1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990

圖 5-1： 1981-1990 年非農家與農家所得變化.

資料來源：台灣省家庭收支調查報告（1990），

台灣省農家收支訪問調查統計報告（1981-1990）。

專業農戶之增加可能導因於 80 年代核心農戶政策，其經由補助與推廣所驅動之結

經營之專業程度而定。1990 年「台閩地區農林漁牧業普查報告」首次將農事服務業列入普 查範圍，農事服務業亦可視為專業代耕或專業受託經營者，其特色為擁有充裕的勞力和機 器設備優勢，以機械化代替勞力，解決農戶勞力不足之問題。官方將農事服務業區分為農 牧戶兼營者，以及專營農事服務業者，前者包含 2 萬 3,419 戶，高占 96.7%，而專營農事 服務業者只有 799 家，占 3.3%，這顯現受託代耕或受託經營者主要由專業農戶、以農為主 兼業農及非耕種農等一般家庭農牧戶所構成，專業化程度較高的專營農事服務業者占極少 數。

就一般家庭農戶而論，觀察 1981-1990 年間專業農內部自耕農、半自耕農、半佃農與 佃農之所得差異，由圖 5-2 可以發現，平均全年經常性收入（主要為農業收入）以半自耕 農為最高，而半自耕農之中，自耕地未滿 50%半自耕農之全年平均收入，又略微高於自耕 地 50%以上之農戶⁵⁰，這表示專業農戶經由承租其他農戶農地，其所獲得的農業生產利潤 高於單純在自耕地耕種的專業自耕農戶所得。此外，1980 年代中期以後，佃農之年收入也 有逐漸增加趨勢，平均年收入高於自耕農，整體而言，自耕農收入持續偏低，為所有農戶 類型中所得最低者。

50 自耕地未滿 50%的半自耕農，平均每戶全年經常性所得為 291,938，略高於自耕地 50%以上的所得 271,658。

圖 5-2：1981-1990 年專業農戶內部階層之所得變化.

177,328 207,219 197,844 188,381 217,725 204,889 246,062 265,381 255,077 212,643 243,886 270,470 242,807 280,926 273,370 267,806 395,862 326,474 187,667 240,742 251,617 200,754 253,379 285,859 266,403 402,734 355,767 50%

260,931 249,015 281,663 308,409 304,537 260,513 269,208 388,663 304,504 50%

223,167 173,674 166,379 221,990 254,523 257,743 241,239 206,920 374,743 1981 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990

資料來源：台灣省農家收支訪問調查統計報告（1981-1990）。

再就專營農事服務業者而言，專營農事服務業者占農事服務業者之比例雖低，但是

受託業務、經營規模小與組織成員教育程度低等特性，專業化程度遠不及公司型態及農 資料來源：台閩地區農林漁牧業普查報告，第六卷農事服務業調查報告（1990:6-17）。

研究者整理。

倘若台糖在彌補土地釋出損失的考量下而有農地收購等土地增加之措施，那麼台糖也 必然考慮到，在砂糖生產量減少、台糖自營農場因收購行為而更加完整的情形下，將會導 致契作蔗地相對減少。換句話說，當台糖企圖透過彌補農地，以維持自營農場一定種植面 積與產量時，則我國砂糖生產被迫減少，所 造成的主要影響必然是契作農場以及台糖簽訂

倘若台糖在彌補土地釋出損失的考量下而有農地收購等土地增加之措施，那麼台糖也 必然考慮到，在砂糖生產量減少、台糖自營農場因收購行為而更加完整的情形下，將會導 致契作蔗地相對減少。換句話說，當台糖企圖透過彌補農地，以維持自營農場一定種植面 積與產量時，則我國砂糖生產被迫減少，所 造成的主要影響必然是契作農場以及台糖簽訂