溫和的農地制度變革

第四節 溫和的農地制度變革

農業現代化目標確立以來，以擴大農場經營規模為目標所推動的多種生產型態以及相 關的土地法律修改，造成「土地」觀念不可避免地更加複雜化，其中有關土地所有權與經 營權之間的辯論最為激烈，幾乎每項新農業生產方式推出的同時即引發相關的爭辯。

現代化理論對於土地所有權之最大影響，即是將土地所有權與經營權分開處理，此主 要涉及最大化土地利用與生產目的而有的演變和結果，同時也是政府在推動現代化經營時 經常運用的方法。1970 年代推行共同經營之現代化農業措施期間，經濟部長孫運璿面對

「共同經營是否導致土地集中」之普遍疑慮，即採取「土地使用權與土地所有權分開」的 現代化理論立場，他認為共同經營是純經濟性質的新農業經營方式，因此共同經營不會涉 及根本之土地所有權問題，兩者既不存在法律上的衝突，並且目標都是在幫助自耕農。

不過，土地「使用權與所有權」關係從來就不是如上說法，屬於單純在技術上可分開 操作之性質。70 年代以來的土地政策整體演變說明，戰後以平均地權精神為基礎所制訂 之耕者有其田和三七五減租條例已逐漸瓦解，因此土地的「去管制化」²⁹是明顯的現象。

壹、「委託經營不以租佃論」

一、耕地三七五減租條例不利於農業經營

耕地三七五減租條例自 1949 年 4 月 10 日公佈施行以來，規範著我國私有耕地之租佃 關係，直至 2000 年農業發展條例全文修訂，耕地租賃契約均依條例第二十條規定，農發 條例未規定之部份，適用土地法、民法及其他相關法律，此時，耕地三七五減租條例條例 適用之對象範圍已十分微小。³⁰在超過五十年減租條例之施行過程中，由於「委託經營」

政策關係到改變減租條例之規範私有耕地租佃，故自 1973 年農發條例公佈實施以來，圍

29 「去管制化」一詞參考羅美惠《土地去管制化的政治經濟學》（2001） 碩士論文之用法。

302000 年後訂立之耕地租賃契約，應農發條例之規定，而不適用耕地三七五減租條例之規定，唯在 2000 年條 例修正實施前所訂立之委託經營書面契約照舊，在契約存續期間，其權利義務關係依其約定，未約定部份適 用農發條例之規定（農發條例，2000）。

繞於「耕地三七五減租vs.委託經營」的相關辯論未曾停止，在此脈絡下，「保障佃農權 益」與「促進農業發展和土地利用」孰輕孰重為主要之辯論核心。

耕地三七五減租條例作為實現耕者有其田土地私有精神之前階段政策，其一部份目的 是藉由對地主極為嚴苛的限制來提高佃農的經濟地位，使其將來有機會成為自耕農。減租 條例對地主之限制除了土地租金所涉及的土地收益部分，規定私有耕地地租額不得超過主 要作物正產品全年收穫總量千分之三百七十五（及以下），以確保佃農合理的租金條件

31。但實際上更不利於地主、導致地主在租佃關係中之土地所有權完整性有所殘缺的，主 要為減租條例第十七條至二十二條有關出租人終止租約、出租人約滿收回自耕及與承租人 續約等規定，根據保護佃農的立法精神，其限制出租人終止租約關係時的自主權，規定出 租人在租佃期間將其所有權讓典與第三人時，必須同時轉讓租佃契約³²。

減租條例不利於農業經營的情況至為明顯，當出租人受制於三七五減租，除無法提高 土地租金，若要轉租給較大的經營者也將受到限制。因此，土地所有者在利益權衡之下，

為確保持有完整的土地所有權，往往寧可放棄土地經營和利用。

二、委託經營制度之提出

為解決三七五減租條例所遺留下來的問題乃有委託經營之提出，也因此而有減租條例 與委託經營之間抵觸關係之辯論。1973 年農發條例「委託經營」之定義，委託經營「指自 耕地面積過小或勞力不足之家庭農場，將其農場之部分或全部作業，委託另一家庭農場或 農業服務業者經營。」此外，第二十條「農民以自有人力、畜力或農用機械操作經營農業 生產者為自耕。其委託他人以人力、畜力或農用機械代耕而自行經營農業生產者，以自耕 論。」因此，委託經營之構想在避免違背三七五地租限制中的「土地租佃」與平均地權國 策前提下，使委託與受託兩造不受租佃關係所規範而以自耕論，藉由租佃關係之改善使擴 大農田經營規模的方式進一步簡單化。1988 年行政院農委會更主張「實施耕者有其田條 例」與「耕地三七五減租條例」應功臣身退，建議將農發條例「農地利用」一章加以強化 和擴大，明訂新法以取代舊有條例，做為我國農地所有權和使用權的最高依據。

31 並且往後的地租也以固定為耕地三七五條例實施之年收穫總量為標準。

32根據熊秉元論述，減租條例使佃農幾乎享有永佃權及部分土地。

但是委託經營於擴大農場經營規模的實際效果並未臻顯著，其主要原因為農民加入意 願不高，農民實際上擔憂的是，一旦委託經營變成農場出租將對農地所有權有所影響，深 恐日後難以收回農地（聯合報，1980.03.03），另外，農發條例對於委託人權限仍多所限 制，不能完全脫離三七五減租條例的桎梏，除「委託人於委託經營期間不得購置耕地」影 響耕地經營之擴大以外，「管理決策與經營盈虧由委託人負責」和真正願意進行擴大農業 生產的農民，其實際需要也有所出入。

三、委託經營對三七租減租條例之影響

儘管委託經營在促進農地利用與解決勞力不足所發揮的功用十分有限，但該制度對三 七五減租條例本身影響深切，其中，農發條例「以自耕論」之規定乃主要爭議所在，因此 有學者主張此為規避「土地租佃」所受的三七五減租之手段（蔡培慧，2009）。「委託經 營不以租佃論」而以「自耕論」，亦即參與委託經營制度的「委託者」和「受託者」雙方 均被賦予「自耕農」身份，而非屬傳統租佃制度下的「出租者」和「承租者」關係。委託 經營因而被質疑為政府有意透過將委託經營「去租佃關係化」，為耕地利用和流通之便而 鼓勵地主脫去舊有租佃關係之束縛。此外，80 年代「第二階段農地改革」公布「促使農 民轉業後將其所有農地委託其他農民經營，而仍保有其所有權。」然而，修正三七五減租 條例後，委託與受託者得以自訂契約，政府如何保證兩造之間有合理的地租？或當地主想 要收回租地時，該如何確保佃農的權益？

就制度之沿革演變，委託經營制度可視為耕地三七五減租條例走向瓦解的重要過程。

由三七五減租條例、1973 年以來委託經營制度與 2000 年土地法三者相較，其對於佃農或 受託者利益、地主或委託者所有權、與耕地利用之現代化目的三者之影響，可略見以下轉 變：

佃農或受託者利益： 三七五減租>2000 年後土地法>委託經營 耕地利用： 委託經營制度>2000 年後土地法>三七五減租 地主或委託者所有權： 委託經營>2000 年後土地法>三七五減租

簡單而言，委託經營重視土地利用之結果，自然也拉抬委託者相對於受託者之相關權 益，同時亦形成對減租條例之威脅。

以上可見，現代化農業政策的支持者如政府當局和專家，其自 1973 年農發條例推行 委託經營制度，至 2000 年停止適用耕地三七五減租條例期間，一貫主張以委託經營解除 三七五減租條例障礙，頌揚委託經營所象徵的租佃制度自由化；但是佔極少數的另一方，

則批評委託經營意圖規避對佃農權益之保障與違背平均地權，隨而形成「提高土地利用率 v.s.保障佃農權益」相互對抗的脈絡。

貳、委託經營 vs. 耕地三七五減租條例？

在法律適用上，農發條例因後法優於前法，且其與減租條例兩者皆以自然人及其私有 耕地為規定對象，而不包括公司法人，故委託經營理論上可取代三七五減租條例。然而，

委託經營制度與耕地三七五減租條例兩者條文內容非完全重疊，且兩條文自 1973 年（農 發條例規定委託經營制度）至 2000 年（減租條例縮小規範對象）之間同時存在，故委託 經營對耕地三七五減租的取代之說不無可議。

委託經營對三七五減租的影響程度，尚須視委託經營政策推廣之範圍，亦即農民加入 委託經營的程度而定。細究農發條例條文意義，農民必須「加入」委託經營，才屬於委託 經營規定的適用範圍，因此倘若地主終止減租條例規範下的租佃關係，但未繼而加入委託 經營之行列，則亦無所謂「取代」之發生。換句話說，唯有地主終止租佃關係並加入委託 經營制度，才能達成委託經營取代減租條例之效果，故委託經營的「取代性」端看現實上 委託經營政策的推廣程度與實施結果，亦即很大程度決定於原租佃關係中的地主，其加入 委託經營制度的情形是否普遍。

再由委託經營制度內涵而論，委託經營的性質界定與委託者之權限限縮，均使委託經 營不得與三七租減租條例完全等同視之。羅明哲（1980）「擴大台灣農場經營規模之組織 型態之研究」³³該文分析，嚴格而言我國並未有委託經營，「在台灣所謂之委託經營乃是 只能有由委託人對受託人支付報酬，而不能有由受託人向委託人支付地租，同時管理決策 及經營盈虧仍由委託人自行負擔，故絕非一般的租佃制度，但是此種委託經營實與一般土 地所有者僱請他人代為耕作者相去無幾，只是多了委託契約而已。」意即，委託經營與一

再由委託經營制度內涵而論，委託經營的性質界定與委託者之權限限縮，均使委託經 營不得與三七租減租條例完全等同視之。羅明哲（1980）「擴大台灣農場經營規模之組織 型態之研究」³³該文分析，嚴格而言我國並未有委託經營，「在台灣所謂之委託經營乃是 只能有由委託人對受託人支付報酬，而不能有由受託人向委託人支付地租，同時管理決策 及經營盈虧仍由委託人自行負擔，故絕非一般的租佃制度，但是此種委託經營實與一般土 地所有者僱請他人代為耕作者相去無幾，只是多了委託契約而已。」意即，委託經營與一