擴大農場經營規模政策之分析1969-1986:我國小農經濟之轉變

國立台灣大學社會科學院政治學系 碩士論文

Department of Political Science College of Social Sciences National Taiwan Univesity

Master Thesis

擴大農場經營規模政策之分析 1969-1986:

我國小農經濟之轉變

The Transformation of Small-Farm Economy in Taiwan:

The Failure of Enlarging the Scale of Farm Management Policy1969-1986

黃慧慈

Hui-Tzu Huang

指導教授﹕蕭全政 博士

ADVISOR(S): SHIAU CHYUAN-JENQ ,Ph.D.

中華民國 100年7月

July,2011

謝辭

曾經在論文八字都沒一撇的時候，就寫好了謝辭，如今看來真是好笑，因為那些都不 太真實。論文付梓前夕，寫得好不好、寫什麼其實不太重要，此刻最想做的只有感謝很多 人。

首先謝謝我的指導老師蕭全政教授，沒有他我應該畢不了業。老師治學嚴謹，卻給予 學生無限的包容和耐性。寫論文過程中即使遇到理論觀念上的問題，老師也不厭其煩地跟 我當面講述，為此花掉了老師很多寶貴的時光。非常感謝他不論怎樣都願意相信學生有好 的本質，即使手上拿的是一本如蔓草般的寫作練習，老師還是從中幫我理出頭緒。研究所 期間，雖然我找老師的次數比搬家換房子的時間少，卻還是喝掉老師不少的好茶。古人 說：煮茶非漫浪，要須其人與茶品相得。雖然幾次下來，喝茶對我來說仍然容易笨手笨 腳，但已能窺見老師堅守煎茶品茗之道的原因。

另外，由衷地感謝兩位口試委員，徐世榮教授與蔡培慧教授對於我的論文指導。感謝 徐教授不厭其煩地提醒我論文的學術要求與架構的重要性，特別是他把未釐清的架構比喻 為「結整丸的魚肝油」，其栩栩如生的畫面點醒我長久以來的寫作問題，以及潛藏於論文 中的許多過於執著之處；也感謝老師不吝提供土地制度可以寫的大概方向和有關的資料，

使我在往後修改的期間因此而順利很多。另外，也很感謝蔡教授細心地審閱我的論文大綱 與論文，她在第一時間即從論文題目隱含的假設、問題意識到架構，提供我許多寶貴的意 見，並且建議我將小農經濟結構之分析作為主要論述，避免將台糖公司特殊性過於普遍 化。老師的建議都直指我的論文的核心問題，光是言語很難於表達我的感激。

還要感謝的是台糖營運處陳經理與張副處長，他們在訪談期間非常耐心地解答我的問 題；明蓉教授和書彬教授提供我工作機會與細心指導；繼德學長與捲毛在論文上的幫忙；

熱情的農村陣線及博任、博那的熱情相助；令人難忘的林邊夥伴們；可愛的瑋妮；因寫論 文而疏於聯絡的家絨、雅珊、Nicohle、欣宜、阿叡；還要感謝小騰、阿瑾、家人與貓狗們 的陪伴。

國立台灣大學 99 學年度第 2 學期 學位論文提要

論文題目:

關鍵字：擴大農場經營規模政策、農業現代化、分化、小農經濟、農民所得。

論文提要內容：

擴大農場經營規模為我國現代化農業政策的核心內容，1970 年代初期，擴大農場經 營規模進入具體的政策實踐時，所隱含的經濟學假設及帶有非農取向的歷史條件，預示 了該政策將與其宣稱欲達成的農業目的—提高農民所得之間產生落差。1970 至 1980 年代 該政策實施過程中，我國小農經濟的內部階層有更為分化的趨向。前階段政府採取溫和 漸進的步驟推行此政策，本文分析農民在此階段加入現代化農業經營的考量因素、內部 階層變化與資金流向，發現農業經營現代化程度最高的「以兼業為主兼業農」並未因此 步入專業化，並且其結果與政策預期達成的以工扶農之回滴效果完全相反。1980 年代農 業政策則具有激進特性，政府企圖透過主導移轉多餘勞力等方法，來建構專業農戶為主 體的農村社會。但是，80 年代的條件卻與農業政策之精神相互違背，兩者產生的矛盾反 映在小農的結構轉變上。首先是結構性問題，農業專業化政策促使專業農戶階層內部產 生分化，半自耕農的經濟地位遠高於自耕農，但是另方面，前期所遺留的農業專業化的 不利環境，使得專業農戶未能成為農業資本家，並且與其他農民階層及非農業者之間的 所得差距進一步地擴大。 另一矛盾是，台糖在土地釋出與政府主導台糖收購農民地的脈 絡中，充當了擴大農場經營規模政策的工具性角色，同時，由於收購農民地的作法與營 糖利潤低落之趨勢相違背，造成對蔗農和一般農民的不利影響。

ABSTRACT

The Transformation of Small-Farm Economy in Taiwan:

The Failure of Enlarging the Scale of Farm Management Policy 1969-1986 By

Hui-Tzu Huang July 2011 ADVISOR(S): SHIAU CHYUAN-JENQ ,Ph.D.

DEPARTMENT:POLITICAL SCIENCE MAJOR:INTERNATIONAL RELATIONS DEGREE:MASTER OF ARTS

KEY WORD:

The enlargement of farm scales was at the core of Taiwan’s policy for modern agriculture management. Back in the early 1970s, when the policy was about to kick into full swing, the economic assumptions on which the policy was based, combined with the historical

circumstances in which agriculture was gradually pushed to the sideline, had already forbid the failure of the policy’s purpose in the first place: to increase the income of the farmers. During the 1970s and 80s, the existing strata within the small farm economy witnessed another stage of differentiation as the policy was carried out. In this stage, the government pushed for the phase-in of modernized management in a gradual and unhurried manner. The thesis sets out to analyze the flow of capital, the changing hierarchies of the small farmers, as well as the reasons for their willingness to cooperate with the government in the implementation of this policy. In conclusion, the thesis will suggest most of the part-time based farmers did not make it to become full-time professional farmers as expected, running counter to the “trickle-down effect”, which was supposed to result from the “strategy of the industry supporting the agriculture.” The agriculture policy of the 1980s became more radical. The government intended to construct an agriculture- based society by channeling the surplus of manpower resources into the so called full-time husbandry. But this policy was diametrically opposed to the socio-economic context of the 80s, which in turn led to the structural metamorphosis of the small farmers. First, agricultural

professionalism gave rise to a wave of status differentiation within full-time farmers. Semi-owner peasants gained insurmountable ascendancy over regular farmers as a result. On the other hand, the hostile circumstances produced by agricultural professionalism baffled full-time farmers’

attempts of turning into capitalists, and widened their income gaps with other farmers and people of different trades. In addition, Taiwan Sugar Corporation played a pivotal role in the

government’s buying and selling of lands, which facilitated the enlargement of farm management scales. Meanwhile, the acquisition of lands ironically bought about revenue decreases from sugar, taking a toll on both sugar cane farmers and average farmers as well.

目 錄

口試委員會審定書……… I

謝辭.………II

中文摘要……….III

英文摘要………IV

第一章 緒論……… 1

第一節 問題意識……… 1

第二節 文獻回顧……… 4

第三節 研究方法……… 11

第二章 農業現代化與小農經濟 ……… 13

第一節 小農與資本主義 ……… 13

第二節 擴大農場經營規模政策與小農經濟……… 14

第三節 小農的分化形式與分化動力……… 17

第四節 小農定義與概念界定的問題 ……… 26

第三章 1970 年代擴大農場經營規模政策 —溫和漸進的現代化農業手段... 29

第一節 農業汲取性制度廢除之後續：肥料產銷的雙重控制… 29

第二節 擴大農場經營規模政策的非農取向……… 31

第三節 「由下而上」的合作性生產組織……… 32

第四節 溫和的農地制度變革 ……… 40

第四章 1980 年代擴大農場經營規模政策 —激進的現代化農業政策……… 45

第一節 政策性主導離農與建立專業農戶……… 45

第二節 兩面性的農地政策： 放寬租佃自由化 vs. 管制農地移轉 ……… 47

第三節 第二階段農地改革之 「政府主導台糖收購農民地」分析 ……… 52

第五章 1970 與 80 年代擴大農場經營規模政策之比較 ………… 59

第一節 溫和與激進政策的連續關係與本質差異……… 59

第二節 70 年代小農結構之分化... 60

第三節 80 年代農業專業化的不利環境 與小農結構之轉變 ……… 69

第六章 結論……… 78

參考文獻……… 81

附錄一... 88

附錄二... 90

表圖目次

圖 3-1………35

圖 3-2………36

圖 3-3………37

圖 5-1………72

圖 5-2………74

表 3-1………35

表 3-2………39

表 5-1………63

表 5-2………66

表 5-3………75

第一章 緒論

第一節 問題意識

1960 年代末期，台灣的農業問題演變為嚴重的政治問題。一方面，國內農業生產呈現 蕭條停滯狀態，農民所得相對於非農民所得明顯偏低，輿情批判將問題指向威權政體所主 導的以農養工政策；另一方面，政府在外交關係上遭受挫敗亦促發其政權穩定性的危機，

迫使其轉向尋求民間社會的支持。因此，70 年代初期，我國農業政策出現重大轉折，大 致可以歸結於民間與國際社會的雙重壓力所致，此衝擊直接影響了不平等農業政策之廢 除；同時，也使「農業現代化」擔負著壓力釋放的出口，而擴大農場經營規模則是在此歷 史條件下進入具體的農業政策層面。

1969 年至 1973 年間，政府提出一連串的農業政策與方案，確立了我國農業領域的現 代化路線:除是年 10 月 21 日頒佈一項促進農村經濟復興方案—「農業政策檢討綱要」之 外，1970 年 3 月 31 日國民黨十屆二中全會通過「現階段農村經濟建設綱領」，擴大農場 經營規模乃成為法定名詞；1973 年「農業發展條例」延續「農業政策檢討綱要」基本思 維，立下往後我國農業政策的現代化路線。這些現代化農業政策涉及農業改革幅度之大，

因而被定位為繼戰後農地改革最重要的一次政策轉型。

擴大農場經營規模政策提出之立意，乃是以農業現代化方式解決小農的生存問題，將 企業經營觀念導入農業，以規模經濟為出發點，試圖將各自獨立耕作的家庭農戶組織起來 形成大面積的農地，再以類似農企業的合作生產組織方式，例如共同經營、委託經營與委 託代耕等方式加以運作，同時在組織內推廣機械化以達到節時、省力、省成本、高產量的 效果，即所謂的農業專業化。¹

但是，擴大農場經營規模政策之落實並非完全地遵循經濟理論的邏輯，一步到位的 走向農業現代化、企業化或專業化。如前述，其一方面擔負著解決 1970 年代初外交危機 的出口，另方面農業現代化也被視為告別 60 年代以農養工政策的一帖良方。但是這種同 時為解決國內政治危機與民間經濟轉型雙重壓力而產生的政策處方，自始即曝露出自身的 問題，即擴大農場經營規模與其宣稱所要解決的小農所得偏低等問題之間，實際上並未有 直接的關聯。並且，同時期結束以農養工的不對等發展，亦不能說明新的農業現代化政策

1 見 1969.10 「農業政策檢討綱要」；1970.03「現階段農村經濟建設綱領」； 1973.09「農業發展條例」。

具有社會福利性質。一旦解除國內外政治危機後，此一政策在實現提高農民所得目的上即 顯得問題重重。

1980 年 4 月行政院長孫運璿公佈「第二階段農地改革方案」，目標持續著眼於擴大農 場經營規模，藉由農地集中推動大規模生產之實現。由於其中涉及的土地觀念與農業生產 方式，皆與戰後國民黨政府所推動的土地改革內容大相逕庭，故相對於戰後「第一次農地 改革」，其新一波改革被稱為「第二階段農地改革方案」。就政策內容本身而論，「第二 階段農地改革方案」與 70 年代以來的現代化農業政策並無太大差異，包括提供擴大農場 經營之購地貸款，推行共同、委託及合作經營，加速辦理農地重劃，加強推行農業機械化 等。一般而論，1970 與 1980 年代標示著以擴大農場經營規模政策作為主軸的現代化農業 政策之「精華時期」。²

1970 與 80 年代呈現極為類似的現代化特性，此與經濟學理論對於我國農業政策一向 具高度影響力有關，而現代化批判學者站在現代化同質性的對立面，沿用 70 年代以來批 判規模經濟的方式加以建構其論述，自然有其合理與方便之處。³但是兩階段農業政策之 提出已具有時代上之差異，如上述，70 年代提出現代化農業的目的是在解決農業與政治 危機，80 年代則是在針對未來自由化的考量下所做的提前準備；此時期政府因受制於自 由化因素帶來的壓力，對農業政策進行結構性調整而有「第二階段農地改革方案」，兩階 段的內容與目標看似無異，事實上卻有其不同的政策考量，且政策內容與效果也顯現本質 上的差異。因此，倘若現代化批評論述只是延續 70 年代以來在現代化同質性的基礎上進 行批判，事實上僅能涵括與反映一部份問題，凸顯其自身的限制。

70 年代與 80 年代現代化農業政策之間所存在的本質性差異，簡言之，70 年代的農業 改革是依循較為溫和的經濟發展路線，採取溫和的步驟在小農制度的基礎上提高生產力。

例如，採取「由下而上」方式--由個體農民自願性參與擴大生產，自願性加入共同經營、

委託經營或委託代耕等集體生產組織；1970 年代末期開始，「第二階段農地改革方案」等 擴大規模的相關政策，卻急轉為「由上而下」的主導性質，由國家積極主導推動。例如指

2 由我國農業大法—農發條例的歷史沿革來看，1973 年農發條例制定以來，「現代化」明定於條例總則，擴 大農場經營規模為我國現代化農業政策的主軸；1983 年農發條例再次全文修訂，現代化目標趨向模糊，唯

「第二階段農地改革方案」仍未放棄配合該目標，繼續以擴大農場經營規模為主要的農業政策加以推行；直 至 2000 年，「農業國際化及自由化」才正式取代「現代化」成為農業發展之目標。

3蕭新煌主張，「第二階段農地改革方案」究其內容與目標皆與 1973 年農發條例無異，因此批評是巧立名 目、未有新意的作法；陳希煌也認為「第二階段農地改革方案」只是「台灣農業現代化的經常性手段而 已」。參考「耕耘袓產抱殘守闕，共同經營興趣缺缺」，聯合報（1984.05.09）。

示台糖收購農地以擴大其農業生產範圍，或直接補助專業農民擴展農場，同時積極地移出 農村勞力，普遍主張土地制度之僵化為阻礙現代化農業的根源，因而此一改革在目的上更 強調突破土地零碎化的桎梏。就此而言，80 年代農業政策反而轉向「革命性」的經濟發 展路線。⁴

但是，何以 1980 年代的政策會出現這般轉向？小農經濟在 70 與 80 年代政策的連續 性與轉變性之過程中，又發生了何種結構性的轉變？又如何以小農的結構轉變來解釋小農 經濟和擴大農場經營規模政策的關係，並為此政策作出歷史定位？這都是過去的農業政策 研究或小農研究中甚少被提及的問題。

最後，嚴格來說，此政策自提出至今並未曾中斷過，且一向均為我國現代化農業政策 的核心目標，只是隨著時代與不同的政策需求，而有相互差異的內容和名稱。本論文將研 究斷代放在 1960 年代末期至 1980 年代中期，主要原因在於此期間的時代環境與政策沿 革，對於分析政策提出的初衷與目的較有緊密的連結，我們要探討的是，農業現代化的方 式能不能解決小農生存問題？相對之下，1980 年代末始，「自由化」在農業政策的比重逐 漸取代了「現代化」之觀念，2002 年我國加入 WTO，小農的生存處境和小農研究更無可 避免地被拋向全球化的議題領域。馬政府「愛台十二建設」中以「小地主、大佃農」為核 心的農業政策，其發想雖不脫擴大農場經營規模的委託經營觀念，然而，此時所處的時 代、面臨的問題與使用的方法已經大不相同。

4 僅有少數農業專家強調了此時的農業政策轉向，如農經學者羅明哲特別關注第二次農地改革的「由上而 下」作法，質疑由上而下造成農民更依賴於政府的輔導和補助，而失去其自主性。然而本文認為，所謂「由 下而上」也不能夠代表農民已掌握自主權，而是能「自願性」地參與現代化生產組織。事實上，不論「由下 而上」或「由上而下」，只要是現代化的集體經營方式都經常讓個體農民有失去自主性之感。

第二節 文獻回顧

「擴大農場經營規模」政策之相關文獻較多屬於我國當時代的農業政策研究，除重要 的政策制定者孫運璿、李國鼎、李登輝、王作榮與俞國華等，還包括主要來自中興大學與 台灣大學的農業經濟學者羅明哲、李朝賢、鄭詩華、黃炳文、蕭崑杉、陳昭郎、江榮吉、

黃大洲、郭明仁、廖正宏、蔡宏進等，及農發會與農林廳毛育剛、陳希煌、洪筆鋒、林英 彥、林梓聯等人。歷史與社會學者如黃俊傑與蕭新煌，其在 70 與 80 年代擴大農場政策實 施時期，亦有不少口述歷史研究與政策批評；另一方面，少數文獻將該政策與小農問題連 結而構成小農研究的一部份，如當代農業研究者吳音寧與蔡培慧。本論文研究則針對政策 制定者及農業經濟學者，其所秉持的農業現代化理論觀點，作為本研究的對話對象而展開 討論。

壹 、擴大農場經營規模政策中的現代化理論預設

擴大農場經營規模的政策立意及運用的理論假設，可歸納出如下三個論點：一、以

「擴大農場經營規模」作為提高農民所得之主要方法，二、農業現代化最終目的為農業生 產之專業化、企業化與現代化，「擴大農場經營規模」只是現代化過程中的暫時和過渡階 段，三、強調在農地發展權不與農地所有權有所扞格的前提下進行「擴大農場經營規 模」。

一、 以擴大農場經營規模作為提高農民所得之主要方法

規模經濟能否解決我國當時代的農業問題？擴大農場經營規模能否擴大收益？農業 經濟學最根本的理論假設—「以擴大農場經營規模解決農民所得偏低問題」，意在利用土 地集中或大規模組織型態之方式解決土地零碎問題，並藉此達到農民所得提高之效益。70

年代農經學者隨著政策加諸農村之實驗，在實證方法之基礎上展開包括普查、可行性與效 益分析及農場經營組織型態研究等，相關研究至 80 年代達到產量與質量上的高峰。⁵

就其史觀而論，小農低所得問題被推源至第一次農地改革所造成土地零細化後果，大 體上仍脫離不了發展主義的現代化觀點，這樣的歷史判斷與現代化批判者將農業問題追溯 到「以農養工」剝削論截然不同。此外，現代化史觀預設了農民所得提高是擴大農場經營 規模政策的自然結果，在根本上已否定「擴大農場經營規模」與「農民所得」分屬不同層 次的概念範疇，從而使小農所得或小農生存的相關分析與角度，在 1970 到 80 年代農業現 代化大行其道期間受到很大的侷限，現代化批評觀點也明顯地被排除在外。

二、農業現代化最終目的為農業生產之專業化、企業化與現代化，擴大農場 經營規模只是現代化過程中的暫時和過渡階段。

就政策制定者的行話，擴大農場經營規模被指為走向農業現代化的「過渡性政策」

（ 江榮吉，1977，張研田，1981；李崇道，1984；陳昭郎，1984； 戴旭如，1984；段兆 麟，1992）。「過渡」是農經學者普遍用於擴大農場經營規模政策的一種論述方式，幾乎 是該政策最重要的表徵。「過渡」、「暫時」或「階段」特性，主要是根據經濟理論對農 業經營的演進方式之預設而來，亦即在達成農業專業化和企業化的理想終點之前，所有擴 大農地和經營型態的作法都是過渡時期的過程。換言之，各種尚未達到企業化模式的現代 化生產組織（指在小家庭農場制度基礎上加以擴大之各種作法），都從屬於擴大農場經營 規模政策的範疇；其中，經由政策加以推動及受到廣泛討論的，主要為農業組織生產理論 中的共同經營與委託經營制度。

農業經濟學者與政策制定者並非無視於我國農業的小農經濟特性不利於現代化農業 經營，包括土地零碎問題、小農經營方式不具專業性、生產工具未普遍機械化等條件，都

5 例如，「兼業農加入現代化農業生產的意願」相關研究通常帶有幾項前提，首先，他們肯定農家兼業化帶 來的非農所得收入能夠縮短農家和非農所得差距（即回滴理論），其次，站在農業發展與資源運用的角度，

由於農家兼業將造成農業經營上的不良影響，包括農業資源趨向粗放經營與耕地生產力降低等問題，因此，

主張政府可利用共同經營和委託等現代化生產經營方式，作為上述問題的解決之道（陳連勝，1997；陳正 輝，1995）。不過，陳連勝針對 1991、92、93 年彰化、雲林、台南此三個兼業農最多的農業縣，對 300 個 農戶作訪查，除調查兼業農參與共同經營和委託經營方式的意向外，也包括兼業農農場主年齡結構、教育程 度、職業結構、務農結構和農家所得等屬於社會經濟結構面向之調查，可作為本論文研究的資料來源。

是他們的重要考量因素；也因此，以擴大農場經營規模為主軸的農業現代化工程，本身就 蘊含了漸進的與溫和變革的特性，以配合當時代小農經濟本身之限制。

但是，「過渡性」意指擴大農場經營規模可能包含多種經營方式，而由於其指涉的內 涵極為廣泛，即使農經專業本身亦感到組織型態之繁複與系統性分析的難度，更遑論非農 經專家能夠參與討論。其結果，這些多元的經營方式未有明確的分類標準，而哪一種經營 方式在現代化光譜上的哪個位置，也難以做明確地定位⁶；但是另方面，此「好處」在於 賦予國家在現代化農業的理論詮釋和運用上能保有更多空間，由於「擴」含括現代化光譜 中的所有過渡性位置，因此政策只需顯現朝向專業化方向前進即具備合理性，這意味國家 有更多的游刃空間，能透過制度性和非制度性地調整或以有利的權力形式來介入農村的資 源汲取。換句話說，農業經濟學角度所運用的單一判斷標準，一來其本身在分類與研究上 已有難度，此外也容易忽略現代化政策所涉及的決策意圖，例如，70 年代共同經營鼓勵 農民自願性參與組織，至 80 年代卻改由國家主導推動共同經營，此過程雖然吻合以過 渡、漸進方式走向專業化，但是其中涉及的政治意義卻未有相關討論 。

因此，農業經濟學能提供的反省非常有限，特別是當現代化農業已是我國農業發展所 確立的既定目標，農場面積與經營規模之擴充作為該目標的先決條件，似乎沒有加以質疑 之必要。故 80 年代的內部反省仍主要在原來前提下進行討論：農經學者愈來愈意識到，

單由農場面積擴大不足以帶來生產效益，農業企業化經營更待完整的產銷管道，包括資金 與組織能力的投入，亦即此時農經學者並未放棄一概的論述，反而更積極地主張政府應儘 快解決「先決條件」—農場擴大遇到的阻礙，特別是如何透過土地改革和獎勵政策，來克 服小農在戰後農地改革下對於農地集中和出租普遍存有之疑慮。

然而，將擴大農場經營規模貼上過渡性政策的標籤，某種程度上是簡化了人們研究 該政策的角度，其假定一條直線式的農業現代化光譜，認為在光譜之中走向現代化終點以 前的所有過程都是擴大農場經營規模政策所涵括的範疇，即指涉如何運用政策剷除與其理 念相違背之條件與限制的整個過程。這樣的經濟學邏輯缺點在於容易將政策轉變本身視為 理所當然，卻掩蓋了政策作出時可能隱含的政治動機。最後，他們往往只交代了農業現代 化之不易，但是這就如同自由經濟學者主張政策之失敗乃政治因素所致，特別是擴大農場 經營規模政策推動過程中，小農經濟歷經的結構性轉變為何也無法從中得知。

6 理論分類總是與具體落實之間有所落差，各農經學者分類也不同，如洪筆鋒將擴大農場經營規模的前進路 線大致區分為協議栽培、共同栽培、接受委託代耕、接受委託經營，最後階段為完全共同經營（洪筆鋒，

1985:55）。

三、強調農地發展權不與農地所有權有所扞格，並在此前提下進行擴大農場 經營規模政策。

農業現代化經營最根本的精神在於將農地發展權與農地所有權分開處理，企圖在不影 響所有權的前提下將土地問題簡化；如此一來，農地集中等現代化政策只需觸及土地利用 之範疇。與此對立的觀點則相信，土地經營權勢必侵犯土地所有權及戰後所確立的平均地 權精神；而實際上，從長期的土地政策演變來看，1980 年代租佃關係逐漸之恢復與 2000 年農地移轉自由化兩大鬆綁政策，似乎間接證明擴大農場經營規模不只單純涉及土地利用 而已。

以上兩種觀點都在「農地發展權 vs. 農地所有權」框架下思考土地問題，但是，農業 發展並非對農地所有權造成侵犯的單一因素；事實上，都市與工商土地需求與其中涉及的 利害關係才是導致土地政策修改的主要促因。因此，此框架可能給予政府更多土地操作的 藉口，農業經濟學者未注意到的是有多少農地開放政策是假農業發展之名進行，而一味要 求更多的農地開放，批判現代化未能注意到的有多少土地限制政策假農業保護之名，而一 味主張農地保護之不足；因此實際上，有許多農地政策都與農業無關。

貳 、兩種經濟路線的辯論

1970 年代擴大農場經營規模政策的溫和特性，與 1980 年代激進特性兩者之間的本質 性差異，可以推源到 1968 年底一場分別以王作榮和李登輝為代表的農業政策理論辯論。⁷ 有趣的是，兩者在農業政策立場上的最主要差異，關於是否應該政策性地導引農業勞動力 外移，恰巧也是 70 與 80 年代現代化農業政策的最大不同。

7 蕭全政根據 1969 年一場以「泛談當前台灣農村經濟問題」為題的農業政策辯論，將相關的經濟學專家區分 為以王作榮為代表的「親工業派」與李登輝代表的「親農業派」兩個主流。這場座談會紀錄並刊載於《 台 灣第二次土地改革芻議：台灣農村經濟問題 》一書。而「第二次土地改革」 此指 1970 年代所進行的農業現 代化政策，其與 1980 年初期的第二階段農地改革，或 2000 年放寬土地自由移轉之「第二次土改」所指涉的 內涵皆不同。

一、 經濟發展路線的差異

李登輝雖主張在分析台灣農民問題時，應從農民收入有無增加與農民生活有無改善等 角度切入，不過他同意台灣農業的發展階段已經從傳統的農耕方式，改變為現代化農業經 營的方式，包括新技術的引進，灌溉水和肥料品質的改進等，都促進農民收入之提高。他 認為急需改善的部份應是農民組織，政府因扶植自耕農政策使大地主階級瓦解，但卻造成 農村領導力一時之間的缺乏，因此他認為當務之急是培養一批能夠取代過去地主的農村社 會中堅。⁸

王作榮視經濟發展過程為直線前進的過程—由農業為主，進步到工業初期階段，最後 才發展到社會福利國家，每個階段勢必發生社會性的結構轉變，只是政府在每個階段應有 其因應對策。他主張，70 年代初期，台灣正值由農業階段走向工業初期，因此包括地主 遭受淘汰，以及農村青年離鄉流落都市均為理所當然之社會現象，而我國政府以溫和而合 理的土地改革改變地主與佃農關係，累積了工商業進步之能量。⁹因此，他認為在此階 段，正是政府大量積累資本的時候，國家仰賴企業家透過冒險投資、更新設備並提高生產 力。農業政策上，優厚利潤之獲得不可避免來自低工資的勞力剝削，包括農村勞力；而農 業進行現代化也是以國家資本積累為目的，他認為農人生產力提高、單位面積擴大，因此 所生產的農產品不再自給自足而在於供應市場，如此一來則農產品即達成商業化目標（王 作榮，1971：4-8）。

就當時我國的經濟發展階段而言，由於國家走向現代化建設已是各方共識，此時的決 策考量均是務實大過批判，因而兩派辯論立場並非完全是經濟發展路線上的意識形態衝 突，特別是在石油危機發生之後，兩派的差距又更加縮短。但是在農業發展的作法上，王 作榮與李登輝雖均以提高勞動生產力為目標，也贊成利用擴大農場經營規模和機械化的方 法，只是王作榮以國家經濟發展為最終目標來強調移轉農村勞力；李登輝強調提高勞動生 產力的出發點仍主要為農業之發展，他所主張的將傳統家庭耕作制下農民納入生產合作組 織和合作農場，實際上即為 70 年代擴大農場經營規模政策的主要內涵，而李登輝特別強 調農民組織的觀念，也反映在 80 年代所提出的八萬農業大軍政策。

8 源自「台灣社會力分析」座談會紀錄（經濟日報，1971.11.14）。

9 同上註（經濟日報，1971.11.14）。

二、農村勞力移轉之論點

就農業經濟學理論觀點，農業勞動力外移是經濟發展的自然過程，但是，倘若主張透 過政策來主導農業勞動力外移卻可能包含更多的政策意涵。一方面，離農政策是農業現代 化的一項步驟，例如，余玉賢就曾羅列了五種擴大農場耕地面積的途徑，分別為送走農 民、請走農民、帶走農民、稅走農民、買走農民等方法（林英彥，1976：185-186）。其解 釋了擴大農場耕地面積政策下農村勞動力之所以會移出的原因，而前三種方法基本上貫穿 了我國 70-80 年代擴大農場之措施。另一方面，從國家資本積累的角度，移轉農業部門勞 力與土地之方式可以為企業創造低工資（包括農村勞力）的來源，企業藉此增加投資、更 新設備並提高生產力，其結果將會促進政府大量積累資本，秉此主張者為王作榮，而這種 藉由移轉勞力以發達國家資本的方式與經濟學者市場法則的不同之處，在於必須透過政府 強力介入和推動才能完成，王作榮稱之為「革命型」經濟發展策略（王作榮，1999：

80）。

與「革命型」經濟發展策略相對的，則是強調經濟穩定優於經濟發展的「進化型」發 展策略，或較為溫和的經濟發展觀念，李登輝當屬此派的代表者。他反對移出農業勞動力 就是經濟發展之說法，以工業工資上漲因素分析說明了親工業派上述理論的矛盾。工業工 資上漲在以下兩種情況發生：一為若要使自耕農外移以解決工業勞動需求，則工業工資必 須高於自耕農農業所得，二為當農業生產力提升，促進農民所得提高，也將導致提高工業 工資之結果。然而，這意味著農村勞力移轉將導致工業生產成本增加，反而不利於工業部 門的發展，因此迅速移轉農村勞力的作法並不一定能帶來經濟發展 (李登輝，1971：108- 109)。¹⁰

此外，李登輝認為移轉農村勞力有實質運作上的困難，一來，由於農民本質上不願意 放棄土地，因此，農村勞動力移轉到工業部門將有所困難。再者，70 年代初期的台灣農 業雖已超過了技術發展時期，但由於此前政府急於發展工業現代化，僅投注小量資本於農

10蕭全政（1994：132-136）將李登輝的理論往前推一步，認為農業勞動力外移將導致工業工資必須大幅度 上漲，以致於不利於工業部門的發展；因此，主張親工業學派的經濟分析有誤。其引用勞動力價格（即勞動 力社會成本）的觀念加以分析，認為在雙元經濟體系中，工業部門資方所給付的工業工資，總是低於勞動力 的社會成本（即工人與其家庭維持生存水準的最低成本），台灣的農村工業勞動者也多半為半工資勞動者；

而家庭農戶擔當著農村工業勞動者的「產業後備軍」，吸收著工業工資未能支付工業勞動者的勞動力成本，

包括生病、失業、年老與勞動力再造成本等。因此，倘若工業部門欲移轉農村勞動力、使農村勞動者完全放 棄土地，那麼這就意味著工業工資水準必須大幅提高，才能涵蓋那些原本由家庭農戶所負擔的社會成本。

業，因而農業生產仍維持在勞力密集方式而未能充分地機械化，故而實際上也沒有足夠的 多餘勞力能夠移出（李登輝，1971）。

然而這不意味李登輝的經濟理論在解釋上獲得全然勝利，因為 70 年代「擴」的具體 實踐過程凸顯出該理論的缺陷，一來農民本質上不願放棄土地離開農村，同樣地，農民也 不願意動搖土地私有權，進行合作生產¹¹；再者，李登輝對於農民移出單一因素的假設－

工業工資必須高於自耕農的平均個人所得，並不完全正確，由於耕地面積狹小致使兼業化 比率本來就高，小農習慣性地尋找多份工作來源，因此工業工資不一定高於農村工資也可 能吸引小農外流。

11農民對土地的留戀造成土地擴大和合作生產的障礙，這種對農民本質特性的解釋早已不新鮮了，十九世紀 末考茨基（1955）就曾經結論到，「期待農民在現代社會內轉到合作的經營那是荒謬的，這意味著，農民若 要藉助於合作社以利用資本主義生產方式下經營的一切優點，同時鞏固其土地私有權，即鞏固此種正在動搖 的現存制度的支柱，那是沒有可能的。」「農民就像手工業者一樣，難以從孤立的生產過渡到合作的生產，

只有在商品流通及信用的範圍內，他們才會企圖在合作社組織的幫助下利用大生產的好處。..合作的大生產 只能作為維持不合理的小生產生存的一種手段，而不是用大生產來代替小生產。」考茨基認為，農民留戀自 己的土地甚至比手工業者留戀自己的孤立的工作坊還要厲害，若要說農民是私有財產的迷信者其實也不為 過；不過，對土地的需要也跟人口增加和土地大小有關，例如美國農民可以滿不在乎地跑到西部去，因為那 裡有更多自由的土地，但是德國與法國農民為了要保存自己的土地，情願過困苦生活，為了要使土地增加，

不惜出任何代價。

第三節 研究方法

壹、史料分析

運用報紙、會議記錄、訪談文獻與傳記等資料來源，來說明政策所內涵的政治層面，

與政策沿革所展現的非農目的。1970 與 1980 年代擴大農場經營規模政策內容的一致性只 反映了政策的表面，相反地，兩個時代所隱含的政策差異，才最能突顯結構性因素及決策 考量的本質。本文將說明 70 年代政策提出的環境，及政策之所以避免進行直接的農業現 代化的理由，此外，80 年代由漸進性轉而走向較為激進的擴大農場經營規模政策的影響 因素為何？由此角度觀看兩個時代政策的連續關係與轉變，如何與農業經濟學為基礎的政 策設定之間形成了具有政治經濟學特性之矛盾。

貳、資料分析

主要來源有二，一、農經學者之政策研究與田野調查資料，及官方統計資料； 二、

小農經濟理論分析。

農業經濟學者於 1970 年代和 1980 年代期間所做的調查統計，構成本研究重要的數據 基礎，惟其調查主要屬於單年份，而不擴及長時間的調查範圍，因此藉由官方統計資料可 與之相互補足。本文著重該理論學派如何運用現代化理論觀點作為分析基礎，並認為其對 家庭農戶結構轉變的分析經常包含了現代化的理論假設與政策期待。

小農經濟理論所著重的「分化」概念提供本文另一種分析觀點，其對於演繹邏輯的批 判立場或對於一般性理論的反思，說明現代化理論研究小農經濟之限制。本文嘗試利用分 化的分析方法，以了解小農在農業現代化之中的轉變過程。

參、實地訪談

2010 年 12 月於台糖資產營運處進行訪談，主要目的在於了解台糖土地釋出與農地收 購概況。擴大農場經營規模政策的相關文獻中，台糖抑或擔任 70 年代該政策的示範角 色，或於 80 年代擔當政府落實收購農地與擴大農場經營規模之場所，顯現台糖在該政策 中的重要性；然而實際上，80 年代台糖糖業逐漸失去其重要地位，似乎與擴大營農的措 施產生矛盾。訪談的重點在於台糖人員如何解釋農地收購與土地釋出的關係，以便了解台 糖過去文獻中的「以土地補土地」思維。

第二章 農業現代化與小農經濟

第一節 小農與資本主義

壹、小農經濟的衰退或存留 (backwardness / persistence)？

小農經濟作為一種小規模的耕作型態，指涉傳統家戶型態或前資本主義的耕作方式，

小農走向衰落可能具備兩面涵意—現代化對傳統農業的再造以及其背後對小農家戶所形成 的不平等剝削。我國農業發展的過程中經常伴隨一個令人困惑的現象：小農經濟不但未因 現代化而徹底消失，反而以其特有的方式存續下來。

資本主義與現代化發展並未摧毀小農的生產模式，相反的，小農經濟在現代化過程中 留存了下來，這是值得玩味的歷史現象。因為倘若資本主義的現代化農業並未造成小農經 濟之衰退，現代化和其批判者都可能失去最基本的論述或批判立場。事實上，這並非我國 特有的現象，且已歷經漫長的討論，在相關探討中，現代化學派對此必須回答的問題是：

現代化的發展意圖為何未能獲得預期的成效？馬克思主義者則必須回答馬克思農業論述所 留給後世的疑問：如果馬克思所言正確，家庭農場（小農）必然在先進資本主義社會中走 向衰敗；然而，資本主義下的農業發展為何沒有造成農民無產階級化，進而成為資本主義 的敵對階級？並且，何以農業部門比起其他非農業部門受到資本主義滲透的速度較為緩 慢？¹²馬克思主義者為解決此疑慮，試圖將小農的存續歸因於表面與短暫之現象，小農實

12家庭農場在先進資本主義社會中將走向衰敗或存續？與此問題相關的農業轉型古典理論主要立基於世紀之 交對半工業化國家的觀察—列寧和 Chayanov 之於俄國以及考茨基對於德國的觀察，兩國主要農業國家當時 正經歷快速的工業化和資本主義發展。 Chayanov（1966）並非馬克思主義者，不過他的古典人類經濟學觀點 也是農業政治經濟學之重要參考來源，特別是關於農民的家庭農戶生產邏輯如何將農業與資本積累的競爭邏 輯區隔開來之論述，形成了一個普遍的問題意識：為何家庭農場在先進資本主義社會仍然維繫？

列寧與考茨基則主要論述了先進資本主義社會家庭農場的衰敗。列寧論述農業在資本主義之下的階級角色，

已經成為社會分化和農業資本主義發展的重要解釋來源（見 1982, Harriss）。但同時，普遍認為具說服力的 農業政治經濟學必須在理論上處理一個現實問題，資本主義的農業發展並沒有造成農村內部的資本和勞工敵 對階級狀態。 相關論證中，考茨基《土地問題》（ Die Agrafrage, Karl Kautsky1899）為二十世紀奠定重要的 理論基礎，他試圖解決馬克思所留下來的該疑問，同時將農村經濟發展的現況與馬克思教條之間的矛盾突顯 出來。他利用幾個特別細微的觀念，包括在農村成熟資本關係存在的障礙，以及本文所提及農業生產中家戶 形式之保存等觀點，補充了列寧所強調的農業資本主義發展。考茨基最後論證了資本主義將會繼續前進並且 導致德國農民的解構，並且否認先進資本主義社會的小農在長時間後還能生存，而這也是為什麼他在土地問 題的序文中提到自己從馬克思理論的批判者，最後反而成為馬克思主義者的原因。

際上依靠自我剝削的方式才殘存下來，馬克思論者並且預言，長期的資本主義發展最終仍 將導致小家庭農戶的崩解。

小農的存續現象及其討論，促使小農相關研究回到更為根本的問題，即小農經濟是否 已經沒落？或如何衰落？或如何存留？這意味著研究小農經濟與現代化或資本主義關係 時，須重新處理潛在的預設：家庭農戶的前資本主義生產形式必然因資本主義走向衰敗；

或現代化農業的經營方式必然取代傳統的家庭耕作方式。但是反過來，這也提醒我們，小 農經濟的研究是帶有目的論的討論。對於論者而言，小農經濟之走向衰退或繼續生存，其 論證的重要性其實與支持現代化/批判現代化之目的難以割離；或者說，小農的生存之探 討本身，即屬於現代化的命題。

第二節 擴大農場經營規模政策與小農經濟

壹、小農 vs.大農

過去我國農業發展史缺乏一個提供「農業現代化與資本主義對於小農的影響」的適當 表述與論辯空間，原因或許可歸咎於 70 年代以前農業現代化的不足。相較於此，1970 與 80 年代的擴大農場經營規模政策則為現代化的產物，且以改變（或改善）小農制度為目 標；無疑地，研究者欲探討現代化脈絡中小農的生存環境，此政策自然不能避而不談。該 政策的主要內涵，包括生產工具的機械化，以及現代化農業組織型態所涉及的土地集中等 條件，均是以農業資本主義/農業現代化為依歸。此外，由於該政策是以小農經營型態為 對照；並以發展大型農業規模作為未來的藍圖，此亦象徵著我國從小農經濟發展到大規模 農業經營型態的一個重要轉型。換句話說，作為我國農業史的一大轉折，擴大農場經營規 模除別具時代意義，亦可拿來檢證古典理論下的小農問題。但是，也因為此政策內涵吻合 農業現代化與資本主義的要求，使得現代化論者與批判現代化論者圍繞於擴大農場經營規 模政策的相關辯論中，始終存有普遍主義的取向。

站在農業現代化的反面立場，批判論者認為，農業的資本主義現代化勢必將小農拋向 與資本主義發展的對立關係，甚至進一步的被邊緣化；大規模農業所需要的土地集中等條 件，將瓦解戰後新確立的土地私有制與農民享有的自主耕作權；傳統的多樣性耕作在規模

經濟的指標下，亦會被單一作物耕種模式所稀釋；缺乏專業化的多餘農業勞動力，則將淪 為底層人民與失業人口。我國現代化批判者指出，政府強行將不適於台灣自然條件的西方 規模農業經濟模式挪移引用，徒然造成不利小農經濟的生存處境（黃順興，陳玉璽，吳音 寧）；同時，該政策也使得過去具保護性的農業政策與小農制度，如平均地權之精神、耕 者有其田制度與三七五減租條例等受到挑戰；此外，自農業現代化政策實施以來，農村的 生活條件並未有明顯改善，一方面，離農問題愈趨嚴重，70 年代後的農民結構顯示，以 兼業為主的兼業農大幅度增加，專業農和以農為主的兼業農則快速減少；另一方面，農業 所得相對於非農所得也延續 60 年代的一貫走向而持續偏低，與戰後土地改革時大相逕 庭，農業已不再是值得期待的產業。

據此，現代化論者（主要為農業經濟學者）亦提出有力反駁，批評批判論者的理論主 要奠基於「大農 vs.小農」經濟的假設之上，其相當程度扭曲了此政策的實際意涵。由於 預設小農經濟乃走向資本主義大農經濟的前資本主義階段，其理論容易墮入二分法的框 架，而且顯然過度簡化台灣農業的實質複雜性。同時，批判現代化論者亦無法解釋，何以 有些家庭農戶因擴大農場經營規模政策確實增加了營農所得，而其他卻未必獲得好處；同 時，批判論者也忽略了一項事實：仍然有多數的小農生存下來，未遭致農業現代化的瓦 解。農經學者主張，擴大農場經營規模政策透過共同合作農場之推行，將有利於機械化耕 作和現代化經營，其目的並非在改變小農制度或改變土地所有權，而是在肯定我國自然條 件限制的前提下進行現代化，並在小農體制內改善農業生產結構。因此，許多農經學者反 對現代化的批評者將擴大農場經營規模定調為大農經濟。事實上，大農模式並非被不加思 索地水平移植，而是經由轉化改良後，讓其更適於小農經濟的未來發展。

但是，面對批判者關於小農最基本的生存問題之質疑，農經學者仍然無法提出合理的 解釋：為什麼現代化農業大力推廣之後僅有極少數的家庭農戶的生活獲得改善，而多數卻 受到生存威脅？此外，決策者雖然聲稱未改變小農經濟的基礎，但擴大農場之基本內涵仍 是沿用大農經濟的思維，而且長期而言，以小農為基礎的自耕農制度確實已經受到嚴重的 挑戰。就此，在小農制度內擴大農場經營規模的說法，又如何迴避其與「大農經濟」的同 質性？

資本主義與現代化發展對於我國農業的影響為何？以傳統生產方式為基礎的家庭農戶 會不會走向瓦解？此些均為現代化與批判論者共同關心的重要問題。當觸及這個現代化與 小農關係的核心議題時，他們採取了一個共同的假設，皆傾向認為擴大農場經營規模政策 所規劃的「大農經濟」與過去的「小農經濟」兩種農業生產模型反映了歷史發展的線性關

係—不論是發展主義的「傳統小農耕作型態--資本密集的現代化農業」，或馬克思主義

「前資本主義社會－先進資本主義社會」。也因此，他們論證小農經濟於擴大農場經營規 模中是否或如何走向衰敗時，偏向於依賴「發展階段」或「歷史階段」之理論預設。

發展議題之論述不可避免地會隱含目的論式的分析，但倘若過度簡化，現代化與批 判現代化兩陣營之間理論論辯的價值將大過於實質的政策內容，落入所謂「小農 vs.大 農」或「農地私有制 vs.農地自由移轉」之理論框架。 如此一來，不但未能釐清小農經濟 與擴大農場經營規模政策之間的關係，也否定了政策實際運作過程從小農到大農之間的蜿 蜒曲徑。

貳、擴大農場經營規模政策之特殊歷史條件

1970 年代擴大農場經營規模政策意圖將小農經營過渡到較大規模的合作生產方式，其 具備以下的歷史條件：一、土地私有制度的確立；二、在資本主義的現代社會中，小農生 產工具仍維持勞力密集，農產品流通層面逐漸地脫離政治控制；三、因政治需要，透過威 權政權的政策性手段轉向合作的經營方式。就此而言，擴大農場經營規模政策所規劃的

「大農經濟」與過去的「小農經濟」之間，兩種農業生產模型並非是歷史的前後發展關 係—從傳統到現代，或由前資本主義社會中產生；相反地，擴大農場經營規模政策推動是 在已經具備農業現代化的前提下再度進行現代化，同時也是在土地私有制已鞏固的情況 下，以極人工的方式企圖在小農經濟制度的基礎上擴大其規模。

擴大農場經營規模政策的歷史地位為何，不僅涉及到發展史觀的傳統命題：以擴大農 場經營規模為主軸的現代化農業政策，其對於我國小農經濟的影響是逐步滲透、或汲取、

或取代、或瓦解、或融合？另一個重點尚須處理較為根本的問題，即我國小農經濟形成的 歷史與性質有何特殊性？分析此問題可以借重小農研究中有關分化形式，及導致分化之動 力因素的研究，下節將探討相關文獻。

第三節 小農的分化形式與分化動力

壹、小農分化的相關探討

如前述，現代化理論與古典馬克思理論內含的目的論與演繹邏輯，易使小農成為去除 時空因素的空泛概念，也導致小農研究缺乏歷史與地方特性。近代農業研究¹³正是建立在 對此限制的反思上，發展出多元的分析視角。他們企圖回答的問題是，倘若土地集中所形 成的土地所有權分化，以及資本家與勞工階級的勞資分化在農村並未完全實現，那麼家庭 農場的分化又是以何種新的形式展現？該如何理解這些在發生在所謂發展終點之前的、未 完全分化的形式？

新的小農研究面對紛雜的家庭農場的分化（differentiation of family farms）形式，已不 再如同早期研究，單純地指向農業資本主義與現代化程度不夠之問題。相反地，他們找尋 更多的基準或修正方法來解釋小農的分化，以避免在關於資本主義與現代化之於小農瓦解 或存活的舊有問題上產生太過快速的推導，同時也企圖反映資本主義隨時空變化而產生的 不同特性。小農所展現的不同分化形式與特徵，與研究者將家庭農場結構性的轉變加以概 念化的需要非常有關（ Heffernan, 1972）。

此外，分化不僅指涉小農分裂的過程或一種表現形式，還關係到背後導致分化不同的 動力來源。演繹導向的古典馬克思文獻著重於「內部」分析，視農業變化的力量主要內生 於農業內部，其強調農業部門本身的特殊性或農村分化的固有特性就包含著變化的動力。

因而，古典理論偏向以隸屬於農業生產部門之因素，如農場企業、農場家務、土地所有 權、農場勞動和農業科技等因素來解釋導致農業發生變化的動力。早期的農業社會學與農 業政治經濟也沿襲古典理論的解釋傳統，直至 70 年代中期才有了重要的轉變。主要原因 在於許多從事國際發展研究的鄉村社會學者開始了解拉丁美洲與其他第三世界國家的理論 觀點，而該觀點對於西方發展正統構成了批判性的挑戰。在國際觀點的啟蒙下，當探討綠 色革命技術之於小農，與農業科技的改變對於家庭農場之關係時，他們選擇考慮農業組 織、國家政策與生態等「外部」變數（Buttel,1996）。

13 此主要指 1970 年代中期後新農業社會學與新政治經濟學。

15

新農業社會學與農業政治經濟學試圖調和農業內部與農業外部分析的理論，其與 80 年代末興起到 90 年代成為主流的糧食建制理論和農糧全球化理論，所強調的全球整合生 產形式與全球糧食系統等全球視角仍有很大的不同。新農業社會學與農業政治經濟學致力 於擺脫經濟決定論的限制，採納勞工市場、國家政策、飲食習慣，乃至農民行為的主動性 等因素以達分析目的。例如美國新農業社會學結合馬克思主義、新馬的政治經濟學

（Newby,1978 ; Buttel et al., 1990），農業政治經濟與全球化理論者 Bonanno (1985,1987)，其 秉持全球化觀點但能避免結構決定主義（structural determinism），並且關注農村結構及地 方 的 特 殊 性 ， 另 外 ， 亦 有 將 新 農 業 社 會 學 融 合 韋 伯 觀 點 者 （ Mooney,1982;see Buttel,1990），如Wenger and Buck (1988; see Buttel,1990) 研究農業生產的家庭內部領域與資 本主義之間的連結。國內農業研究者如柯志明（1989）的小農研究，陳玉璽（1995）的依 附發展與內化觀念，劉進慶（2001）之政治經濟視角分析以農養工時期的農民層分解等。

14

在分析小農與資本主義關係上與新馬類似，可大致區分為兩種脈絡，其一強調家庭農 戶的生產方式在先進資本主義社會中即使具有形式上的保存，但實質上已發生農村內部的 分化，因此我們可以反問，是甚麼樣的分化動因使小農保存下來？另則著重於小農與資本 主義之間的相互連結，主張小農經濟並非遭致資本主義滲透而瓦解或被資本主義的生產方 式所取代，而傾向以「整合入」資本主義來看待小農結構的轉變及小農與資本主義關係之 重構。

14 下文將分別論述。

15這兩種脈絡不一定導向小農瓦解或存活的結論， 甚至有時結合出現於同一論述底下。

另外， 本文未詳加論述另一派新馬觀點，其主要承接 Chayanov 的論點而形成「農業資本主義轉型的障 礙」，Mann 與 Dickinson (the Mann-Dickinson thesis,1978) 與 Friedmann(1978,1980,1981)等農業社會學者追溯馬 克思理論，探討馬克思之預測：農業作為生產部門的特殊性，會導致農業比起其他工業部門經歷較為緩慢且 不平均的資本主義發展。其論點著重於農業生產的固有特殊性可以讓小農保存下來，甚或使小農與資本主義 生產方式形成競爭關係。此學派對我國小農研究的影響相對較為薄弱，原因也許在於其延用了馬恩的資本主 義發展定義而建立其觀點，相較之下，研究小農在現代化和新形式資本主義中如何分裂或與之產生新的關 係，在小農分析上較具有迫切性和理論的新意。然這不表示此派論點就不具重要性，事實上，農業相對於資 本主義生產邏輯的「固有」特殊性只要不被普遍化而是因時因地有所不同，就具有研究價值，例如，我國小 農研究中溫仲良（2009）就指出美濃的基層農會與在地農民的密切關係，他認為農村特有的交換經濟與饋贈 行為有促進農民與農會金融信貸關係的穩定效果，同時，農會信用部的封閉營運特性使其免於金融風暴的衝 擊。當然，溫的研究若能延伸論述資本主義對於固有的農村文化邏輯與社會網絡之影響，則更具有動態分析 的效果。

貳、 小農經濟形成與農業商品化

柯志明《 日據臺灣農村之商品化與小農經濟之形成 》（1989）研究日據時期台灣小 農經濟的形成，是以馬克思古典理論的提問為出發點，且經由反證而形成其論旨。他提出 的問題：日本殖民體制之下的資本主義經濟為何沒有摧毀台灣的小農？相反地，日據台灣 的農村商品化過程是以高生產力的小農經濟為基礎，也就是家庭耕作式現代農業是在殖民 地高度商品化中形成的。

柯志明運用的思考路徑（儘管他必須考量殖民的歷史因素）與新農業社會學的理論脈 絡相一致，首先，他們對古典理論的單向決定論加以解構，資本主義的擴張不必然帶給非 資本主義生產方式的解體與同化，因此農村資本主義¹⁶的表現結果也不必然為小農的摧毀 或土地的集中，或古典理論所假定的，農村釋放出來的勞動力必然轉化為資薪勞動，而形 成勞資生產關係。

因此，他必須探討的是，家庭耕作方式在資本主義轉型中，哪些既有的部份保留下 來？哪些被改變？造成的原因為何？而此即為近代小農的研究論題。柯志明的主要論點在 於，殖民政府主要掌握的是農產品流通領域，相對而言，農業生產領域掌握於小農手中。

首先，日本進行台灣農產品商品化的動機，是為解決日本工業化過程中遇到農工不平衡的 難題。¹⁷其手段是協助日資來驅逐殖民地的外資與瓦解當地商資，接著再控制殖民地生產 日本市場所需的農產品。農業商品化的效應是導致了農業生產專業化之產生，農民由自給 的生產轉變為市場取向的生產，維生作物為現金作物所取代；這意味著農民對於現金的需 求率增加，「在商品化過程中，農民被迫出售更多的作物，換取更多的現金，購買更多的 商品（甚至包括本來自給生產的糧食），但卻以較少或較劣質的食品維生」。此外，資本 的發展也將原本附屬於家庭耕作制的農產品初級加工業分離出來，納入工業體系中，農民 成為純粹的生產者。換言之，家庭農戶雖然仍在原來的農地上耕作，且掌握生產決策權，

然而，農產品商品化卻造成間接控制農民生產的結果，使得「農民雖然表面上維持著分散 以及獨立生產的樣子，但實際上已被納入一個從上而下垂直整合的大經營體內」。

但是，小租戶所有權之確立卻顯現日據時期家庭農戶仍然繼續存留，其一來與殖民政 府土地稅之擴充有關，且小租戶制度實際上有利現代化農業生產力之提升，日政府藉以支 援自身的現代化。其次，家庭耕作式的小租戶制度因社會既有的土地關係和社會經濟結構

16 指農產品的商品化。

17 此點與許介鱗（2006:35-36）「農業台灣，工業日本」的論點以及矢內原忠雄的分析皆無不同。

（高地價、高地租、土著社會的抗拒）而被保存下來，因此日本殖民政府僅能策略性地與 小租戶所有制度共存。因此與矢內原忠雄之分析不同的是，柯志明主張，土地私有制度雖 有利於日本資本透過政府權力之介入並且展開資本的原始積累，但並未造成土地集中的效 果。

作者從問題之提出，及小農分化形式與分化動力來源之解釋均與本文論述的方向十分 類似。其論點可如下總結：一、小農分解的主要動力來自日本政府對於農業商品流通領域 的控制；二、小租戶所有權之保留，說明農民家戶生產形式在資本主義經濟過程中未瓦 解；三、土地未大規模集中、資本主義雇工大農場之分化未能形成，說明殖民政府進行資 本積累的同時，因土著既存社會生產關係的頑抗而採取妥協政策；四、他引用近代農業研 究者 Bettelheim 的聯屬關係（articulation）一詞，說明台灣家庭農戶與資本主義生產方式之 間的是並存關係，不是取代關係。

柯志明的論述路徑先從古典馬克思的問題出發，再透過提出新的小農分化形式，藉以 對古典理論的資本主義論述提出反證。但是，傳統與資本主義生產關係的同時存在，是否 表示小農沒有無產階級化的傾向？對此，作者並未加以結論。如果勞資關係（勞動力商品 化）與土地集中是古典馬克思理論的農業資本主義之指標，那麼作者透過論證這兩種指標 外的其他分解與保存現象，是否即能成功地佐證小農經濟與資本主義之間已形成一種有別 於古典理論假設的新的結構關係？此點是我們需要進一步探究的問題。

由矢內原忠雄（2004）的文獻可知，農企業資本的土地集中並非不存在（日資台糖也 曾進行土地集中）；兒玉、後藤政府將土地沒收為公有，再實施放領給三菱、三井等日本 大財閥（許介鱗，2003）。此外，日據時期農業生產領域的「現代化」對小農的影響為 何？對此作者也未能細究，僅論及農產品流通方面所形成的商品化。

因此，近代農業學者遇到的馬克思難題似乎是，提出新的分化形式不見得與馬克思理 論的農業資本主義存在必然關係；或者說，其提出有別於經濟決定論的政治歷史觀點，但 卻未必將政治歷史的解釋因素與資本主義關係加以連結。例如柯志明為論證小農與資本主 義同時存在的可能性，卻將小農的定義限縮到保有小規模農地的解釋範圍。就此而言，至 少還有一問題需要獲得解答：資本主義有何新的特性，使其得以區隔馬克思對資本主義將 加速無產階級化的預言？如此方才能完整地提出其資本主義與小農經濟關係的觀點。

參、多元的生產組織形式

日據時期資本主義對我國的農業滲透主要為商業資本主義，戰後則轉向工業資本主 義。工業資本主義發展對於小農經濟的轉變，與商業資本主義所控制的農產品流通層面有 何不同？早期文獻中，德國社會民主黨與馬克思理論家考茨基 (Kautsky) 在《土地問題》

中提及，工業社會中的農業轉型並非單純農企業（agribusiness）所有者的支配形式，反而 應著眼於興起的農業生產組織之形式，及其所代表與執行的功能。¹⁸

1970 中期新馬克思主義（neo-Marxism）於社會學和其他社會科學領域興起，新馬農 業政治經濟學相關文獻（ Bonanno, 1987； Wenger and Buck ,1988, see Buttel,1990）從考茨基 得到啟發，不過他們對於分化的動力有不同解釋。就考茨基觀點，關鍵動力主要為都市工 業資本（urban-industrial capital）進入農業的滲透力量，以及農民的必然衰退(儘管他認為農 民在未來一段時間內還可以勉強維持貧乏的生計)。新馬理論則主張未來農場與非農場生 產關係將整合進入單一體系，故而產生不同的生產組織形式，並且使資本家與勞工階級的 分化不完全。兩者存在的些微差異，考茨基立基於演繹邏輯，相信資本主義滲透終將導致 小農瓦解，在此假設下，多種農業組織形式是反映轉型時期之特徵與樣貌；新馬農業政治 經濟學以「整合」觀念理解農業與資本主義關係，農業生產組織的多元特性亦可能為整合 之下的持續現象，並不必然為農企業的前身。

肆、國家的手段：低工資勞動力與家庭工業

新馬農業政經學者 Bonanno (1987) 以美國與義大利為例，論述農業與非農業生產領域 的結合，指出當國家面對先進社會的新興社會秩序時，利用小農作為調和分裂的社會階級 之工具。一方面制定農業計畫讓小農加入具有合法功能的農業部門，另方面國家制定政策 使工業體系去中心化以利於工廠進駐鄉村地區，由於小農不具團結性（not unionized），且 其除了工廠工作以外還有農務的收入，在工廠僅屬於打工性質，因此工廠可以藉此支付很 低的工資。此外，勞力工作亦「非正式的」隨之增加，如家庭工業、按件計酬的工作等，

在此，家庭農戶所扮演的角色為「剩餘勞力的支持者」（keeper of surplus labor）。由此來

18 若以馬克思古典理論脈絡定義下的分化概念， 由於新興的農業生產組織有別於從企業經營與管理理念出 發的農企業，僅涉及某種程度和面向的資本主義，因此此處較接近於「不完全分化」。

看小農的分化形式，小農是以兼業勞工（兼業農）的方式作為保障來源，因而未形成古典 理論中的勞資對立關係。另一方面，國家利用此方法為工業提供了低成本勞力之來源，同 時緩和新興社會的可能衝突，表明了一種有別於經濟決定論的動力來源解釋。

劉進慶《台灣戰後經濟分析》（2001）研究 1950 年代以降到 60 年代中期我國小農在 經濟轉型中的轉變，他以政治經濟學角度分析小農的分解情況，與 Bonanno 所展現的分化 形式非常類似。其主要論點，我國自給自足的小農於經濟轉型過程中並非依循資本主義發 展的理論而自然平均地往兩極分化。相反地，小農分解僅表現在往下層階級分解。作者致 力於解釋農民層如何以被扭曲的形式存在，而非徹底分解，使得上層農民因土地集中困難 等因素而未能增加，多餘勞力也未能流向都市工業成為勞工階級，進而徹底地無產階級 化。因此農村的分解結果是，農民落入比小農更為低階的零細農，雖然維持家庭生產方式 並握有土地所有權，但是卻無法單靠農業生產來維持生存，成為在小農之下的「半無產階 級化的『自營農民』」。

零細農半無產階級化表現在農村人口過剩與多餘農民流出。一方面都市工業不夠成熟 以吸收多餘的農村勞動力，而形成多餘農民滯留於農村之情況。另方面，不從事農業生產 的非耕作農（1956-1961 年之間）快速增加，這些農村的過剩人口成為日雇勞動者，形成 非耕作農由農民範疇轉移到勞動者範疇的情況。以零細農為基礎流出的勞動力，主要包括 出外賺錢型及低工資勞力兩種型態，此與 Bonanno 所提出低工資勞動者與家庭手工業的分 化方式類似。¹⁹ 他並且認為，台灣的低廉工資又因此成為外資入侵的誘因。

但是劉進慶關於分化動力的解釋與 Bonanno 有所不同，「零細農的積聚，原是政府地 主式掠奪的產物，而絕不是資本積累運動所造成的結果。因此，農民層分解的結果極不明 確、也極不徹底。」他站在現代化理論的相反立場，在方法論上，以「雙重經濟論」描述 低度開發國家（現代亞洲社會）經濟結構的特殊性。雙重經濟論原指外來的資本主義體制 與本土的傳統體制，在此架構中，作者又加入官（傳統的、半封建體制的公營企業）商

（資本主義、殖民地體制的私營企業）資本的分析概念。而從底層農民的角度，官商資本 的矛盾對立進一步揚棄而形成統一的支配資本，官商資本與零細農又形成雙重經濟。在此 不能忽略的是，劉進慶的理論基礎是將國民黨視為為具有半殖民、半封建特性的專制權力

19 非農部門現代性產業中，製糖業與鳳梨罐頭都需要僱用大量季節性勞動者，其來源主要為工廠鄰近農村的 農戶，另有紡織業，此種暫時流入製造業勞動市場、非固定的低工資勞動者為「出外賺錢」型的工資勞動。

另外，較現代產業勞動者為多的是傳統產業者，是勉強糊口的「賺食人」階層，主要為地域性從事家庭工業 或手工業的零細經營業者。

20，這解釋了國家如何為主要造成零細農無產階級化的原因，以及由農村流出的低工資勞 動力如何確保了官商資本的高利潤來源。

伍、 兩種生產領域的連結與價值轉換/兼業農

一、農業與非農部門關係

Wenger & Buck (1988, see Buttel et al.1990) 論述到，先進資本主義社會及發展中社會對 於家庭農場成員的剝削與超剝削 (superexploitation)是必要的，同時也是其動態的特徵。剝 削的過程在於，根據親屬義務關係所形成的家庭生產關係會以不同方式和資本主義生產關 係相互連結，而這種連結造成的結果，家庭生產領域所持有的價值（value）將轉換到資本 主義的生產領域。透過這樣的方式，家庭領域將成為「處在空隙地帶的家庭儲備勞動力」

（interstitial domestic of reserve of labor），直接地或間接地透過不同的機制(mechanisms)來補 助資本主義領域。例如，非農工資負擔了農場生產的成本，同時為其他的工人階級家庭降 低了糧食物價。

陳玉璽《台灣的依附型發展》（1995）論述半邊陲國家既依附同時也有發展之過程，

以「內化」概念來說明位於中間的機制所扮演的重要角色。相較於新馬學派以國際分工觀 點處理邊陲國家之被剝削地位時，其中所隱藏建構一般性理論的企圖，陳玉璽認為台灣的 案例不應與邊陲國家等同視之，因為此類發展中國家存在著在地機制以連結國內與資本主 義，例如臺灣工業資產階級之於國家政權和跨國力量之關係是依附和共生的，而非壓迫與 對抗之關係。這三種資本的聯合是推動台灣依附型工業發展的動力。

內化機制亦可說明陳玉璽如何看待農業與非農業部門之間關係，以及兼業農扮演著兩 部門的連結角色，他反對現代化理論常以兼業農為例來證明非農業部門向農業部門的「回 滴」，並將兼業所得算進農業所得之內，他認為事實正好相反，農民選擇非農工作並非出 於自主性，而是原始農村的自給自足特性遭到破壞，才使得農業勞動力往外流動以尋求非 農的所得來源。其中主要的原因在於國家利用「雙重調動」策略，先運用榨取機制壓低農 業所得，接著再調整報酬結構從農村調走勞動力，以滿足勞力密集工業的勞力需要。因

20 邱士杰〈蠹魚的旅行日記：抵抗與學問〉（2009）一文提到，劉進慶留學日本後，試圖藉由結合《日本資 本主義分析》的再生產理論，以及產生於中國革命的「社會性質」論，以揭發國民黨殖民政權之壓迫。