問題意識

第一章 緒論

第一節 問題意識

1960 年代末期，台灣的農業問題演變為嚴重的政治問題。一方面，國內農業生產呈現 蕭條停滯狀態，農民所得相對於非農民所得明顯偏低，輿情批判將問題指向威權政體所主 導的以農養工政策；另一方面，政府在外交關係上遭受挫敗亦促發其政權穩定性的危機，

迫使其轉向尋求民間社會的支持。因此，70 年代初期，我國農業政策出現重大轉折，大 致可以歸結於民間與國際社會的雙重壓力所致，此衝擊直接影響了不平等農業政策之廢 除；同時，也使「農業現代化」擔負著壓力釋放的出口，而擴大農場經營規模則是在此歷 史條件下進入具體的農業政策層面。

1969 年至 1973 年間，政府提出一連串的農業政策與方案，確立了我國農業領域的現 代化路線:除是年 10 月 21 日頒佈一項促進農村經濟復興方案—「農業政策檢討綱要」之 外，1970 年 3 月 31 日國民黨十屆二中全會通過「現階段農村經濟建設綱領」，擴大農場 經營規模乃成為法定名詞；1973 年「農業發展條例」延續「農業政策檢討綱要」基本思 維，立下往後我國農業政策的現代化路線。這些現代化農業政策涉及農業改革幅度之大，

因而被定位為繼戰後農地改革最重要的一次政策轉型。

擴大農場經營規模政策提出之立意，乃是以農業現代化方式解決小農的生存問題，將 企業經營觀念導入農業，以規模經濟為出發點，試圖將各自獨立耕作的家庭農戶組織起來 形成大面積的農地，再以類似農企業的合作生產組織方式，例如共同經營、委託經營與委 託代耕等方式加以運作，同時在組織內推廣機械化以達到節時、省力、省成本、高產量的 效果，即所謂的農業專業化。¹

但是，擴大農場經營規模政策之落實並非完全地遵循經濟理論的邏輯，一步到位的 走向農業現代化、企業化或專業化。如前述，其一方面擔負著解決 1970 年代初外交危機 的出口，另方面農業現代化也被視為告別 60 年代以農養工政策的一帖良方。但是這種同 時為解決國內政治危機與民間經濟轉型雙重壓力而產生的政策處方，自始即曝露出自身的 問題，即擴大農場經營規模與其宣稱所要解決的小農所得偏低等問題之間，實際上並未有 直接的關聯。並且，同時期結束以農養工的不對等發展，亦不能說明新的農業現代化政策

1 見 1969.10 「農業政策檢討綱要」；1970.03「現階段農村經濟建設綱領」； 1973.09「農業發展條例」。

已」。參考「耕耘袓產抱殘守闕，共同經營興趣缺缺」，聯合報（1984.05.09）。

示台糖收購農地以擴大其農業生產範圍，或直接補助專業農民擴展農場，同時積極地移出 農村勞力，普遍主張土地制度之僵化為阻礙現代化農業的根源，因而此一改革在目的上更 強調突破土地零碎化的桎梏。就此而言，80 年代農業政策反而轉向「革命性」的經濟發 展路線。⁴

但是，何以 1980 年代的政策會出現這般轉向？小農經濟在 70 與 80 年代政策的連續 性與轉變性之過程中，又發生了何種結構性的轉變？又如何以小農的結構轉變來解釋小農 經濟和擴大農場經營規模政策的關係，並為此政策作出歷史定位？這都是過去的農業政策 研究或小農研究中甚少被提及的問題。

最後，嚴格來說，此政策自提出至今並未曾中斷過，且一向均為我國現代化農業政策 的核心目標，只是隨著時代與不同的政策需求，而有相互差異的內容和名稱。本論文將研 究斷代放在 1960 年代末期至 1980 年代中期，主要原因在於此期間的時代環境與政策沿 革，對於分析政策提出的初衷與目的較有緊密的連結，我們要探討的是，農業現代化的方 式能不能解決小農生存問題？相對之下，1980 年代末始，「自由化」在農業政策的比重逐 漸取代了「現代化」之觀念，2002 年我國加入 WTO，小農的生存處境和小農研究更無可 避免地被拋向全球化的議題領域。馬政府「愛台十二建設」中以「小地主、大佃農」為核 心的農業政策，其發想雖不脫擴大農場經營規模的委託經營觀念，然而，此時所處的時 代、面臨的問題與使用的方法已經大不相同。

4 僅有少數農業專家強調了此時的農業政策轉向，如農經學者羅明哲特別關注第二次農地改革的「由上而 下」作法，質疑由上而下造成農民更依賴於政府的輔導和補助，而失去其自主性。然而本文認為，所謂「由 下而上」也不能夠代表農民已掌握自主權，而是能「自願性」地參與現代化生產組織。事實上，不論「由下 而上」或「由上而下」，只要是現代化的集體經營方式都經常讓個體農民有失去自主性之感。