文獻回顧

「擴大農場經營規模」政策之相關文獻較多屬於我國當時代的農業政策研究，除重要 的政策制定者孫運璿、李國鼎、李登輝、王作榮與俞國華等，還包括主要來自中興大學與 台灣大學的農業經濟學者羅明哲、李朝賢、鄭詩華、黃炳文、蕭崑杉、陳昭郎、江榮吉、

黃大洲、郭明仁、廖正宏、蔡宏進等，及農發會與農林廳毛育剛、陳希煌、洪筆鋒、林英 彥、林梓聯等人。歷史與社會學者如黃俊傑與蕭新煌，其在 70 與 80 年代擴大農場政策實 施時期，亦有不少口述歷史研究與政策批評；另一方面，少數文獻將該政策與小農問題連 結而構成小農研究的一部份，如當代農業研究者吳音寧與蔡培慧。本論文研究則針對政策 制定者及農業經濟學者，其所秉持的農業現代化理論觀點，作為本研究的對話對象而展開 討論。

壹 、擴大農場經營規模政策中的現代化理論預設

擴大農場經營規模的政策立意及運用的理論假設，可歸納出如下三個論點：一、以

「擴大農場經營規模」作為提高農民所得之主要方法，二、農業現代化最終目的為農業生 產之專業化、企業化與現代化，「擴大農場經營規模」只是現代化過程中的暫時和過渡階 段，三、強調在農地發展權不與農地所有權有所扞格的前提下進行「擴大農場經營規 模」。

一、 以擴大農場經營規模作為提高農民所得之主要方法

規模經濟能否解決我國當時代的農業問題？擴大農場經營規模能否擴大收益？農業 經濟學最根本的理論假設—「以擴大農場經營規模解決農民所得偏低問題」，意在利用土 地集中或大規模組織型態之方式解決土地零碎問題，並藉此達到農民所得提高之效益。70

年代農經學者隨著政策加諸農村之實驗，在實證方法之基礎上展開包括普查、可行性與效 益分析及農場經營組織型態研究等，相關研究至 80 年代達到產量與質量上的高峰。⁵

就其史觀而論，小農低所得問題被推源至第一次農地改革所造成土地零細化後果，大 體上仍脫離不了發展主義的現代化觀點，這樣的歷史判斷與現代化批判者將農業問題追溯 到「以農養工」剝削論截然不同。此外，現代化史觀預設了農民所得提高是擴大農場經營 規模政策的自然結果，在根本上已否定「擴大農場經營規模」與「農民所得」分屬不同層 次的概念範疇，從而使小農所得或小農生存的相關分析與角度，在 1970 到 80 年代農業現 代化大行其道期間受到很大的侷限，現代化批評觀點也明顯地被排除在外。

二、農業現代化最終目的為農業生產之專業化、企業化與現代化，擴大農場 經營規模只是現代化過程中的暫時和過渡階段。

就政策制定者的行話，擴大農場經營規模被指為走向農業現代化的「過渡性政策」

（ 江榮吉，1977，張研田，1981；李崇道，1984；陳昭郎，1984； 戴旭如，1984；段兆 麟，1992）。「過渡」是農經學者普遍用於擴大農場經營規模政策的一種論述方式，幾乎 是該政策最重要的表徵。「過渡」、「暫時」或「階段」特性，主要是根據經濟理論對農 業經營的演進方式之預設而來，亦即在達成農業專業化和企業化的理想終點之前，所有擴 大農地和經營型態的作法都是過渡時期的過程。換言之，各種尚未達到企業化模式的現代 化生產組織（指在小家庭農場制度基礎上加以擴大之各種作法），都從屬於擴大農場經營 規模政策的範疇；其中，經由政策加以推動及受到廣泛討論的，主要為農業組織生產理論 中的共同經營與委託經營制度。

農業經濟學者與政策制定者並非無視於我國農業的小農經濟特性不利於現代化農業 經營，包括土地零碎問題、小農經營方式不具專業性、生產工具未普遍機械化等條件，都

5 例如，「兼業農加入現代化農業生產的意願」相關研究通常帶有幾項前提，首先，他們肯定農家兼業化帶 來的非農所得收入能夠縮短農家和非農所得差距（即回滴理論），其次，站在農業發展與資源運用的角度，

由於農家兼業將造成農業經營上的不良影響，包括農業資源趨向粗放經營與耕地生產力降低等問題，因此，

主張政府可利用共同經營和委託等現代化生產經營方式，作為上述問題的解決之道（陳連勝，1997；陳正 輝，1995）。不過，陳連勝針對 1991、92、93 年彰化、雲林、台南此三個兼業農最多的農業縣，對 300 個 農戶作訪查，除調查兼業農參與共同經營和委託經營方式的意向外，也包括兼業農農場主年齡結構、教育程 度、職業結構、務農結構和農家所得等屬於社會經濟結構面向之調查，可作為本論文研究的資料來源。

1985:55）。

三、強調農地發展權不與農地所有權有所扞格，並在此前提下進行擴大農場 經營規模政策。

農業現代化經營最根本的精神在於將農地發展權與農地所有權分開處理，企圖在不影 響所有權的前提下將土地問題簡化；如此一來，農地集中等現代化政策只需觸及土地利用 之範疇。與此對立的觀點則相信，土地經營權勢必侵犯土地所有權及戰後所確立的平均地 權精神；而實際上，從長期的土地政策演變來看，1980 年代租佃關係逐漸之恢復與 2000 年農地移轉自由化兩大鬆綁政策，似乎間接證明擴大農場經營規模不只單純涉及土地利用 而已。

以上兩種觀點都在「農地發展權 vs. 農地所有權」框架下思考土地問題，但是，農業 發展並非對農地所有權造成侵犯的單一因素；事實上，都市與工商土地需求與其中涉及的 利害關係才是導致土地政策修改的主要促因。因此，此框架可能給予政府更多土地操作的 藉口，農業經濟學者未注意到的是有多少農地開放政策是假農業發展之名進行，而一味要 求更多的農地開放，批判現代化未能注意到的有多少土地限制政策假農業保護之名，而一 味主張農地保護之不足；因此實際上，有許多農地政策都與農業無關。

貳 、兩種經濟路線的辯論

1970 年代擴大農場經營規模政策的溫和特性，與 1980 年代激進特性兩者之間的本質 性差異，可以推源到 1968 年底一場分別以王作榮和李登輝為代表的農業政策理論辯論。⁷ 有趣的是，兩者在農業政策立場上的最主要差異，關於是否應該政策性地導引農業勞動力 外移，恰巧也是 70 與 80 年代現代化農業政策的最大不同。

7 蕭全政根據 1969 年一場以「泛談當前台灣農村經濟問題」為題的農業政策辯論，將相關的經濟學專家區分 為以王作榮為代表的「親工業派」與李登輝代表的「親農業派」兩個主流。這場座談會紀錄並刊載於《 台 灣第二次土地改革芻議：台灣農村經濟問題 》一書。而「第二次土地改革」 此指 1970 年代所進行的農業現 代化政策，其與 1980 年初期的第二階段農地改革，或 2000 年放寬土地自由移轉之「第二次土改」所指涉的 內涵皆不同。

一、 經濟發展路線的差異

李登輝雖主張在分析台灣農民問題時，應從農民收入有無增加與農民生活有無改善等 角度切入，不過他同意台灣農業的發展階段已經從傳統的農耕方式，改變為現代化農業經 營的方式，包括新技術的引進，灌溉水和肥料品質的改進等，都促進農民收入之提高。他 認為急需改善的部份應是農民組織，政府因扶植自耕農政策使大地主階級瓦解，但卻造成 農村領導力一時之間的缺乏，因此他認為當務之急是培養一批能夠取代過去地主的農村社 會中堅。⁸

王作榮視經濟發展過程為直線前進的過程—由農業為主，進步到工業初期階段，最後 才發展到社會福利國家，每個階段勢必發生社會性的結構轉變，只是政府在每個階段應有 其因應對策。他主張，70 年代初期，台灣正值由農業階段走向工業初期，因此包括地主 遭受淘汰，以及農村青年離鄉流落都市均為理所當然之社會現象，而我國政府以溫和而合 理的土地改革改變地主與佃農關係，累積了工商業進步之能量。⁹因此，他認為在此階 段，正是政府大量積累資本的時候，國家仰賴企業家透過冒險投資、更新設備並提高生產 力。農業政策上，優厚利潤之獲得不可避免來自低工資的勞力剝削，包括農村勞力；而農 業進行現代化也是以國家資本積累為目的，他認為農人生產力提高、單位面積擴大，因此 所生產的農產品不再自給自足而在於供應市場，如此一來則農產品即達成商業化目標（王 作榮，1971：4-8）。

就當時我國的經濟發展階段而言，由於國家走向現代化建設已是各方共識，此時的決 策考量均是務實大過批判，因而兩派辯論立場並非完全是經濟發展路線上的意識形態衝 突，特別是在石油危機發生之後，兩派的差距又更加縮短。但是在農業發展的作法上，王 作榮與李登輝雖均以提高勞動生產力為目標，也贊成利用擴大農場經營規模和機械化的方 法，只是王作榮以國家經濟發展為最終目標來強調移轉農村勞力；李登輝強調提高勞動生 產力的出發點仍主要為農業之發展，他所主張的將傳統家庭耕作制下農民納入生產合作組 織和合作農場，實際上即為 70 年代擴大農場經營規模政策的主要內涵，而李登輝特別強 調農民組織的觀念，也反映在 80 年代所提出的八萬農業大軍政策。

8 源自「台灣社會力分析」座談會紀錄（經濟日報，1971.11.14）。

9 同上註（經濟日報，1971.11.14）。

門的發展，因此迅速移轉農村勞力的作法並不一定能帶來經濟發展 (李登輝，1971：108-109)。¹⁰

此外，李登輝認為移轉農村勞力有實質運作上的困難，一來，由於農民本質上不願意 放棄土地，因此，農村勞動力移轉到工業部門將有所困難。再者，70 年代初期的台灣農

此外，李登輝認為移轉農村勞力有實質運作上的困難，一來，由於農民本質上不願意 放棄土地，因此，農村勞動力移轉到工業部門將有所困難。再者，70 年代初期的台灣農