第三章 1970 年代擴大農場經營規模政策
第三節 「由下而上」的合作性生產組織
的認定緊密相關，其目的在解決經濟結構轉變時，所產生的不同於戰後之土地需求，致力 於改善戰後土地改革後因土地零碎化不利於農業生產的問題，而這與農復會在 1950-60 年 代著重於增加生產與技術改進層面已經有所不同了。
李國鼎擔任孫運璿內閣授命研究修改農發條例，其於日後提到，「1950 年代前後，所 通過的土地改革條例，到 1960 年代中已不適宜，可是主管單位內政部和農復會由於土地 改革之成功，而未及注意經濟結構改變土地需求不同，應該變革之處不能因為過去的成功 而不改。」事實上，戰後土地改革完成後，隸屬農復會的土地組隨即撤銷，1965 年美援終 止亦促發農復會必須有所轉型，因此，70 年代初期擴大農場經營規模政策提出之後，農 復會在以往美援之下的高度機動性與高效率決策性質，轉型為與更高決策者合作的技術單 位。25
擴大農場經營規模原初為解除內外危機所創之產物，再由在朝的經濟技術官僚與農經 專家共同投入推動，因此，該政策提出一開始即具有非農的政治取向。
第三節 「由下而上」的合作性生產組織
壹、共同經營與台糖公司、個體農戶
一、台糖公司作為共同經營的典範
70 年代初期，政府採取「由下而上」的農業現代化辦法，讓個別農民自主性地參與 現代化經營型態。由於台糖公司經營「蔗農合作社」組織行之有年，故台糖順理成為此時 期政府推行共同經營的「典範」代表，然而此階段中，共同與委託經營在個別農戶上的推 行成果卻非常有限。
1974 年與 75 年國際糖價在石油危機後飆高，原物料成本增加以致於擠壓到糖的生 產，同時甘蔗作為石油的替代能源，大量製造成燃料乙醇，導致砂糖供不應求（中國證券 報，2009.08.12）。糖價在兩年內從 1973 年 9.82 美分/磅，隔年漲至 15.17 美分/磅，1975 年
25見黃俊傑，〈李國鼎先生訪問記錄〉， 1993：30-32。
糖價更達 39.85 美分/磅；砂糖外銷帶給我國的外匯收入亦持續增加，1971-72 年外銷數量 52 萬噸，收入新台幣 26 億 5 千多萬元，1973-74 年外銷數量 48 萬噸左右，外匯收入竟高 達新台幣 56 億 1 千多萬元左右（糖業年報，1979）。
豐厚的外匯收入讓政府與台糖公司皆看好國際糖價持續上漲，對於糖業發展深具信 心，政策上砂糖增產為必然之趨勢。但是，糖價在短期間內的漲跌幅度也很大，此種現象 反映一種事實，即國際砂糖供需幾乎達到平衡，任何地區的糖產量發生變化都可能帶動國 際糖價波動，並導致國際糖價暴起暴落；不過從個別國家的角度，國際糖價的變動意味砂 糖利潤仍存在，因此，倘若在世界性缺糖時刻，台糖能增加糖量生產加以輸出，就能從中 獲取利潤，此為政府並未放棄台糖在紅糖業之獨佔性的原因之一（經濟日報，
1974.11.22）。
在農業現代化推動之下，政府亦期待台糖能夠為共同經營扮演領導與示範的作用，這 一來是因為 70 年代我國遭受國際一連串政治經濟與石油危機打擊，貿易出超轉為入超，
而我國公營事業由於佔有國家經濟生產的主導性與獨佔性，故政府仰賴公營企業來爭取外 匯、調整國內經濟生產結構並且藉此穩固國家經濟自主（吳若予，1992）；同樣重要的 是，台糖的「蔗農合作社」經營型態已行之有年，在各方面資源均佔有現代化農業生產之 優勢，因此台糖實行合作化與共同經營若能獲得成功，則國家推動農業現代化便獲得一個 良好的範例。26
二、一般個體農民參與共同經營情況
但是就 70 年代共同經營的推行效果來看，台糖在共同經營的示範性效果非常有限，
在帶動其他小農實行大規模農業生產上也難於獲成功，主因在於，台糖所具有的生產技術 層面與組織管理之優勢絕非一般農民可以達成。
就生產技術層面而言，小規模農田成功達到農業機械化之方法，首要在於破除田埂，
然而破除田埂涉及複雜利益與所有權問題，對於一般採取小農經營型態的農戶而言，除非 恰好在同一地區且種植相同作物，才有破除田埂及採取共同經營方式的較高意願（台糖通
26蔗農組織始於 1955 年 6 月，歷經實施基本蔗農制度，實驗原料區，契約示範農場等，由廠方與蔗農間合 作，規定有技術輔導與優待細則。1970 年五月為精簡各項蔗農組織，發揮更大的組織效能，將以上組織根 據個別組織型態改組為「蔗作研究班」、「共同經營契約農場」，與「增產運動村」（後改組為「農漁牧綜 合經營農場」）（糖業手冊，1967）。
訊，1986）。在此情況之下，政府上層與其花功夫主導小農減輕破除田埂的難度，不如將 重心放在較為可行的台糖土地與農產專業區。台糖蔗農合作社的運作方式，首先將土地集 中管理，透過健全的組織來整體規劃灌排措施，並由台糖撥資主導改善耕作技術和把握農 時和市場，以增加農民耕作利潤；相較之下，民間欠缺所需財力、人力和領導力，且多數 農民擔心共同經營方式會使其喪失原來的自主性（台糖通訊，1986）。
簡言之，70 年代台糖共同經營成為擴大農場經營規模政策的一環，是在國際糖價之 波動給予台糖追逐砂糖利潤的空間，即擴大蔗作規模仍然有利於提高收益的前提下發生 的，此時期，台糖藉著特有的資金、技術與組織之條件及台糖共同蔗作的經驗，在政府所 釋放的擴大農場經營之政策優惠中佔了絕大部份的優勢。但事實上，擴大農場經營規模之 方案並未脫台糖公司過去藉由合作以提高生產力的既定作法，但是台糖蔗作規模的擴大仍 然為政府政策發揮了展示作用，換句話說，此階段的農業政策藉助台糖固有的營農方式與 成果，以達到政策推廣的效果。相對之下，多數的家庭農戶並未受到台糖示範的吸引，也 未能吻合政策的期待，由下而上地自願性加入共同經營。
貳、委託經營與兼業農
一、三種農民階層的戶數變化
圖 3-1 農漁業普查報告顯現，農民整體的階層結構變化來看，自 1956 年以來，兼業農 戶戶數從未低於專業農戶數，兼業農戶數曲線與專業農戶呈現對稱的相反圖形，1960 年開 始，我國專業農戶數快速降低，往後平均快速遞減，直至 1980 年而有微幅的增加。兼業 農戶數與專業農戶數量之間於將近 1960 年即產生極大分壘，直到 1980 年專業農戶總數才 又稍微提升。
就官方的分類，兼業農戶分為以農為主兼業農戶和以兼業為主兼業農戶兩種，各呈現 截然不同的戶數變化。圖 3-1 中，以農為主兼業農戶為一向下的拋物線，1975 年開始，其 數量由緩慢遞增急轉直下，1980-85 年負成長率達到-25.22%，圖 3-2 顯示，1980 年底到 1990 年底之間專業農戶與以兼業為主兼業農戶均有增加，而以農為主兼業農仍明顯持續萎 縮，成為「萎縮的中間階層」。相反地，以兼業為主之兼業農戶自 60 年代以來戶數持續
攀升，1975-80 年之間成長率高達 24.60％，直到今日，以兼業為主兼業農戶仍然是我國最 普遍的農民階層型態。
0 200,000 400,000 600,000 800,000 1,000,000
296,476 384,501 278,720 276,959 157,043 79,757 115,164 447,452 423,099 594,280 639,007 729,012 811,358 664,814 241,060 357,460 371,434 422,131 316,584 168,447 182,039 236,820 267,573 306,881 494,774 496,367
1956 1960 1965 1970 1975 1980 1985
圖 3-1:農民階層戶數變動
資料來源： 羅明哲（1988:53），
引自行政院主計處編印「臺閩地區農漁業普查報告」。
表 3-1 : 臺灣地區農兼業農家戶數之年平均成長率
單位：%
年別
專兼別
1956~1960 1960~1965 1965~1970 1970~1975 1975~1980 1980~1985
專業農家 13.28 -13.77 -0.29 -22.99 -26.80 -18.43 兼業農家 -2.65 16.94 3.40 6.26 5.05 -8.77 農業為主 - 19.89 1.78 6.07 -12.41 -25.22 兼業為主 - 12.88 5.78 6.52 24.60 0.15
註：(1)民國 45 年之普查標準日為二月十五日，故民國 45 年至 49 年期間以 4.8 年計 (2)第 t 期至(t+n)期的平均成長率 K：Xt(1+K)n=Xt+n
資料來源： 同上。
0% 20 40 60 80 100
8.95 35.53 55.52
1980 年底
1990 年底 18.11 69.75
專業農戶 兼業農戶 (以農業為主)
兼業農戶 (以兼業為主) 12.14
圖 3-2 : 台灣地區專兼業農戶之結構變化
資料來源：台灣地區農漁戶普查(1990:13)
兼業為主農戶數量的快速增加反映持續性的離農狀況，但實際上影響數量變化的因素 非常複雜。70 年代階段其數量大幅增加，除因營農利潤低落所導致離農之因素外，農業 現代化理論多傾向以下兩個解釋因素，（1）機械化之推廣，導致農村人力較機械化推動 之前更為外流，因而造成以兼業為主兼業農大量增加（2）委託經營和委託代耕實施結 果，使得以兼業為主兼業農更無後顧之憂地從事兼業工作（毛育剛，1978，王益滔，
1975）。
二、
以兼業為主之兼業農加入委託經營狀況
70 年代，現代化農業政策企圖將不同的小農階層吸引進來，多元的農業現代化生產 方式也可能影響各種農民階層發生流動變化。洪筆鋒（1973）的研究顯示，政策預期參與 現代化農業合作性生產者以「以兼業為主之兼業農」佔最高之比例，陳連勝（1997）的研 究調查，說明委託經營吸引較多的以兼業為主兼業農參與。27
（一）政策預期
洪筆鋒（1973,1985:55）「輔導共同生產組織應有的農村社會基本認識」一文，利用 (1)兼業化，農業勞動力減少及質的低落，及 (2) 技術改革，土地重劃的進展等兩個變量做 成下圖。這裡所呈現的「正相關」包含作者對政策推行的主觀期望成分，事實上即是政策 欲達成的任務。江榮吉（1975：235）分析圖 3-3，視此兩變量為兩個正函數，共同經營的 合作程度與兼業化的比例呈現正相關，即兼業化程度越高，接受委託代耕、委託經營及完 全共同經營的程度也越高。
協議栽培
協議栽培+共同栽培 共同作業+共同栽培
共同栽培
共同栽培+機械共同利用 接受委託代耕
接受委託經營 完全共同經營
兼業化
農業勞動力減少及質的低落
技術改革‧土地重劃的進展 圖 3-3
資料來源：洪筆鋒（1985：55）
27 但其自營比率仍遠高於委託代耕比率。
（二）實際情況
陳連勝（1997）「兼業農家經營改善的課題與方向—彰化、雲林、台南地區之個案研 究」一文就我國兼業戶數最高的前三個縣--彰化縣、雲林縣和台南縣三地區，針對此三地 區兼業農參與共同經營與委託經營之意願，共訪查 300 農戶。表 3-2 為甲種（「以農業為 主之兼業戶」）與乙種兼業戶（「以兼業為主之兼業戶」）28自營耕作和參與委託經營之 面積與戶數統計，可發現參與委託他人經營之戶數及面積為「以兼業為主之兼業戶」佔最
陳連勝（1997）「兼業農家經營改善的課題與方向—彰化、雲林、台南地區之個案研 究」一文就我國兼業戶數最高的前三個縣--彰化縣、雲林縣和台南縣三地區，針對此三地 區兼業農參與共同經營與委託經營之意願，共訪查 300 農戶。表 3-2 為甲種（「以農業為 主之兼業戶」）與乙種兼業戶（「以兼業為主之兼業戶」）28自營耕作和參與委託經營之 面積與戶數統計，可發現參與委託他人經營之戶數及面積為「以兼業為主之兼業戶」佔最