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處分之法律上定義，實有規範不完全之問題36。此時將衍生另一問題，亦即保障 法第 25 條並未就「行政處分」另予定義，因此，對於公務人員提起復審之標的，
究竟是以符合行政處分之概念為準，或是必須符合司法院相關解釋之法效性者，
始能提起復審？實務上，保訓會顯然是較保守依循司法院解釋之範圍，決定是否 受理公務人員所提起之復審。就法理上及人民訴訟權充分保障之角度，行政處分 概念，不應因是否為人事行政事件而有不同，故復審之受理與否，對於行政處分 之認定不宜與其他事件不同37。
第二節 人事行政處分之類型與相對人 第一項 處分類型之認定
一、依處分目的為區分
行政處分之類型，依處分內容，通說可分為課予相對人特定作為或不作 為義務之下命處分，設定法律關係之形成處分，以及對於法律關係、人之地 位、物之性質在法律上有重要意義認定之確認處分。就人事行政處分而言，
係以形成處分及確認處分為主，包括公務人員任官及公法上金錢給付等處分，
均屬設定公務人員之法律關係性質。確認處分部分，主要係因我國人事行政 組織體系之設計，用人機關與銓敘機關分別設置，以任命官員為例，服務機 關基於用人需要而以形成處分發布人事派令，至於被任命之公務人員，則須 經過送審程序，由銓敘部依法審定其是否具備所任命職務之任用資格，並確 認擔任職務後之官等職等及俸級，發給審定函，如經銓敘部認定派任人員不 具有所任職務之任用資格，則服務機關再以形成處分撤銷原派令，使法律關 係回歸任用前之狀態。因此，形成處分及確認處分乃主要類型。
又人事行政處分是否可能存在下命處分？下命處分乃針對行為發生效
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力，服務機關對於所屬公務人員之行為要求，並不需要透過行政處分之方式 為之，僅需透過內部勤務指示，即可達成目的。值得討論者為停職事件之處 分性質，除當然停職及公務員懲戒委員會依公務員懲戒法作成停職處分，分 別屬直接依法律發生效力及司法程序決定，並非行政處分，至於依其他法律 規定予以停職之情形38，公務員將因此停止其職務，使不得連續服勤，不受 考績，無法晉級，對於公務人員服公職權利有重大影響，性質為行政處分39。 此處分一方面在行為上禁止公務人員到勤服務，一方面在法律關係上影響公 務人員之晉級，可視為兼具下命與形成處分。
二、依對相對人之效果為區分
至於從對相對人之效果歸類，人事行政處分向來因以任官派職及金錢給 付為目的，因此人事行政處分屬授益處分之比例較負擔處分為高。然人事行 政處分亦有產生對公務人員更為不利地位之情形者，如降調之形成處分，一 次記兩大過依公務人員考績法規定應予免職，亦屬具有負擔處分之性質。
第二項 處分相對人
一、人事行政處分之相對人
由於人事行政處分之範圍，係以身分改變、公法上金錢給付及其他對服 公職權益有重大影響之事件為準，因身分改變及金錢給付之對象，為個別之 公務人員，即使具有相同身分或實質獲得相同給付之公務人員有多數，對每 一個特定公務人員之處置，均為獨立個別行政處分，發生個別法規制效力，
因此在人事行政處分之相對人，基本上均為特定公務人員。而由於相對人特 定之性質，因此實務上難以成立所謂相對人不特定之對人一般處分。
人事行政事件難以成立一般處分之主因，在保障法上將管理措施及工作 條件內部化，不承認其有外部效力。蓋管理措施及工作條件之供給或實施對
38 如依公務人員考績法第 18 條規定：「年終辦理之考績結果，……。但考績應予免職人員，自 確定之日起執行；未確定前，應先行停職。」
39 參見最高行政法院 85 年判字第 1036 號判決。
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象，為共同使用該措施或設備之公務人員，因此就其範圍而言，符合相對人 不特定但可確定範圍之定義，惟因管理措施及工作條件已經保障法規定並非 行政處分，因此服務機關之管理措施及工作條件之相關處置實務上仍不是一 般處分。
二、利害關係人與第三人效力處分之問題
人事行政處分主要以身分及公法上金錢給付之變動為法律效果，在性質 上主要屬形成處分（設定、變更或撤銷法律關係）及授益處分（對相對人設 定或確認權利或法律上之利益），因此其法律效果係歸於處分之相對人，已 如前述。在認定人事行政處分之範圍上，是否有因對相對人之行政處分而權 益受影響之利害關係人存在，而成立所謂之第三人效力處分，由於任官及陞 遷之人事行政事件涉及多數主體之「競爭」，因此似有於多數人間存在共同 利害關係之可能。對於特定職務之爭取，在我國官等職等併立之制度設計下，
職務變動將與代表地位官等職等相連結，也就是所謂「陞遷」之結果，將導 致銓敘審定之官等職等是否改變40。然在陞遷制度之設計下，必然涉及同一 職務有多人競爭，對獲得陞遷者固為授益性行政處分，但對未獲陞遷者，可 否直接將對他人之陞遷處分，作為對於未獲陞遷者所作成之行政處分，倘若 成立行政處分，該處分之性質，是否即可認為屬對於獲得陞遷者之授益以及
「同時隱含」具有對於未獲陞遷者之侵益內涵之「附第三人效力處分」。 第三人效力處分之成立，係以處於利害關係人之第三人存在為前提。實 務上行政法院對於利害關係人之界定，向採嚴格之立場。就陞遷而言，未獲 陞遷者得否主張撤銷陞任他人之行政處分？此時應探討者，為他人獲得陞遷 之行政處分，對於未陞遷者是否具有第三人效力。在陞遷事件之訴訟上，德 國聯邦行政法院一向認為侵害未陞遷者權益之作為，為拒絕陞遷之表示，而
40 依公務人員陞遷法第 4 條規定，本法所稱公務人員之陞遷，指下列情形之一者：一、陞任較 高之職務。二、非主管職務陞任或遷調主管職務。三、遷調相當之職務。又該法施行細則第 2 條第 1 項規定，本法第四條第一款所稱陞任較高之職務，指依法陞任較高職務列等之職務。
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非他人獲得陞遷之處分，人事機關命特定人之陞遷處分，其對象僅限於該人，
而不及於第三人，即否認陞遷之行政處分有產生第三人效力之可能。然德國 學界對於上開實務見解，則有不同看法，陞遷與拒絕陞遷之行政處分，雖係 兩同時作成之獨立處分，然而基於零合之競爭關係，對他人為陞遷之授益時，
即推定對其他競爭者形成不利益，在多數申請人的場合，此時陞遷決定即為
「附第三人效力之行政處分」41。
利害關係第三人之認定，必須有相同或相似且現已存在之權利或法律上 利益受到影響，始與利害關係人相當，如僅為經濟上、情感上或其他之關係，
則非第三人效力之競爭關係，因此，必須為受該處分而權利直接受侵害之利 害關係人始得主張，如僅為具有競爭性之關係所產生之利益衝突，則不可主 張為行政處分之利害關係第三人42。就陞遷而言，作業程序上陞遷法規定陞 遷係就有任用資格者中選擇決定，對於具待補職務陞遷資格且有意願參與陞 遷之公務人員，應列入陞任名冊供機關選擇，如採外補時，對符合所設定資 格之報名者，亦須納入公開甄審。因此，凡列入候用名單者，不論結果是否 獲得陞遷，在銓敘審定官等職等變動之可能性上，實有權利上之同一性，且 具競爭性，不可多人兼得，因此應可認為未獲陞遷者具有利害關係人地位。
基本上，由於爭取陞遷之多數人間，彼此存在非此即彼之零合關係，因此，
形式上符合利益相互對立之條件，但實務上由於擇優而陞遷涉及公共利益，
因此未獲陞遷者之個人損失，在與公共利益之相互衡量下，會被評價為不存 在權利受損之情形，但如陞遷過程中有不法瑕疵，則屬於正當程序保障之範 圍43。
也就是說，倘人事行政行為所涉及者，為公務人員本即得主張之權利，
而有多個公務人員得以主張此一權利時，對於未能實際獲得該項權利者，實
41劉建宏，公務人員陞遷權益受損之行政救濟途徑，收錄於台灣行政法學會主編，行政組織與人 事法制之新發展，2010 年，頁 187-204，台北：元照出版。
42 同註 5 書，頁 335。
43 方宜亭，論公務員法上附第三人效力之行政處分，東吳大學法律研究所碩士論文，2010 年，
頁 84-85。
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具有利害相關性，而有第三人效力之存在。對於此一議題，復審程序與行政 法院實務上之態度並不相同。保訓會對於人事行政處分是否存在第三人效力，
向持較為保守之見解，如 104 公審決字第 0207 號復審決定（否定說）（以他 人之陞遷決定或派令作為程序標的而提起撤銷救濟），復審人參加服務機關 之職務陞遷作業，未獲首長圈選而由他人獲得陞遷，保訓會復審決定指出，
「復審人不服服務機關陞遷他人之派令，觀諸該處分之內容，該處分之相對 人並非復審人。揆諸前揭規定及說明，復審人並無就該令提起復審之權能，
本件此部分復審核屬當事人不適格，其所提起之復審，於法即有未合，應不
本件此部分復審核屬當事人不適格，其所提起之復審，於法即有未合，應不